小秘書：

 

這是劉岱宗先生為市政廳撰寫的第二篇文章。我們可以看到，交通規(guī)劃是一種寄托著理想的工具。交通進步推動著城市發(fā)展，而在城市發(fā)展過程中，又出現(xiàn)關(guān)于交通的各種問題。

交通發(fā)展促進區(qū)域一體化，而在區(qū)域一體化的進程中，關(guān)鍵是要解決交通規(guī)劃的銜接問題。當下，中國各大城市群的發(fā)展成為新型城鎮(zhèn)化一項重點。看看美國如何協(xié)調(diào)區(qū)域之間的交通規(guī)劃，又如何將交通規(guī)劃與其他部門的規(guī)劃作銜接，實在是很有必要的。

 

 

說到“新型城鎮(zhèn)化”是我國下一階段經(jīng)濟和社會發(fā)展的龍頭，很少人會持不同意見。但具體到要如何應(yīng)對新型城鎮(zhèn)化的幾個主要挑戰(zhàn)，如城鎮(zhèn)規(guī)模、城鎮(zhèn)布局、城鄉(xiāng)二元化、舊城改造、城市病等棘手問題，可參考的經(jīng)驗、行之有效的解決方案，卻實在少之又少。

 

近年來，為了建設(shè)新型城鎮(zhèn)化，行業(yè)內(nèi)往往以“城市群”、“產(chǎn)業(yè)-空間-交通融合”等概念作為推薦方案。但是，我們可能忽略了一些重要和困難的部分。

 

與已建立成熟的編制體系、規(guī)劃許可制度、法律體系的城市規(guī)劃相比，在交通規(guī)劃方面，我們目前還缺乏足以支撐一套讓交通規(guī)劃完善運作的法律體系及地方協(xié)調(diào)機制。這正是當前所迫切需要的。在城市群一體化發(fā)展進程中，尤其有必要搭建一個機構(gòu)，對區(qū)域交通規(guī)劃進行協(xié)調(diào)，對其機制統(tǒng)一負責。

 

我們能從很多交通規(guī)劃的案例中看到這樣做的意義。比如，B市與Z市之間要修建一條高速公路，相關(guān)市交委和省交通廳兩邊一拍即合。但實施的時候問題來了，B市某個區(qū)縣極力反對，認為過境交通離縣城太近。

 

又如，S市建交委以前說過，周邊省份的城市，特別積極地修建高速公路與S市對接，8-10車道的高速公路從四面八方向S市修建過來，但在S市自己的規(guī)劃里，市區(qū)哪有那么多能跟這些高速公路對接的8-10車道大路呢？

 

還有，早在本次某區(qū)域一體化戰(zhàn)略之前，H省就曾出臺自己的規(guī)劃：圍繞B市建設(shè)14個新城。說白了，就是要建衛(wèi)星城，H省希望把人口轉(zhuǎn)移到B市周邊，以承接其經(jīng)濟紅利。但B市對此就急了，因為市區(qū)交通本來就擁堵，再把小半個H省的人口集中過來，面對每天的潮汐式交通，B市非癱瘓不可。

 

再比如說，某個城市自己想做擁堵限行的措施，但得不到周邊城市的配合，也是無用的。例如南方某市限行限號，其所在省份以及相鄰城市就對其持保留態(tài)度，等等。這些都說明，建設(shè)交通協(xié)調(diào)機制，管理整合交通、用地規(guī)劃的重要性。

 

同時，交通部門與其他部門的協(xié)調(diào)一致，也是當下一項重要工作。比如，交通規(guī)劃應(yīng)與環(huán)保部門的規(guī)定協(xié)調(diào)一致。交通事業(yè)近年來發(fā)展迅猛，其造成的環(huán)境負擔需要受到更多重視。以碳排放為例，前些年，碳排放前三名依次是工業(yè)、建筑、交通；而目前交通的碳排放量已超過建筑。相應(yīng)地，諸多城市的數(shù)據(jù)顯示，交通對PM2.5的貢獻占到三分之一。

 

對此，設(shè)立節(jié)能減排基金可謂勢所應(yīng)當，但需要基于環(huán)保部與交通、住建、發(fā)改、工業(yè)信息、國土資源等一系列部委合作，開展各自領(lǐng)域的節(jié)能減排規(guī)劃，來確定資金規(guī)模、使用評價機制等。因此，如能有協(xié)調(diào)機構(gòu)出面，在與交通有關(guān)的環(huán)保法規(guī)、減排規(guī)劃等方面與環(huán)保部門進行協(xié)調(diào)，環(huán)保的要求就至少能在交通規(guī)劃中被更好地落實。

 

設(shè)立一個交通規(guī)劃協(xié)調(diào)機構(gòu)很有必要。這里，美國交通規(guī)劃的跨區(qū)域協(xié)調(diào)組織MPO，以及支撐這一協(xié)調(diào)框架的法規(guī)“美國聯(lián)邦道路資金管理規(guī)定”，或能為我國提供鏡鑒。

 

美國的MPO，全稱是大都市規(guī)劃組織（Metropolitan Planning Organization, MPO），它首先是一個交通規(guī)劃決策機構(gòu)，但其管理職能和范疇，差不多相當于我國發(fā)改委、交通運輸部、住建部在交通領(lǐng)域內(nèi)的功能集合。

 

美國聯(lián)邦法律規(guī)定，人口大于5萬人的城市化區(qū)域，必須建立MPO。根據(jù)城市具體情況，美國人口較多的區(qū)域通常會單獨成立MPO局，人口較少的區(qū)域則將MPO部門放在地方規(guī)劃局或交通局中。

 

MPO不僅負責單個行政城市的交通決策，還負責由多個毗鄰城市組成的城市群的交通決策。這里都市群的概念，和我國目前的城市群類似，就是地理位置靠近的一組城市，可分屬不同的州（省）。

 

1）MPO的職能和地位由美國聯(lián)邦法律確立。如上所述，人口大于5萬人的城市化區(qū)域，必須建立MPO。MPO所管理城市群的區(qū)域與范圍，由聯(lián)邦政府界定。MPO的交通項目資金支出流程，基于聯(lián)邦法律規(guī)定。聯(lián)邦政府資金須通過MPO渠道向下分配，并做管理評估。

 

萬變不離其宗。若中國要進行相關(guān)創(chuàng)新，也應(yīng)首先結(jié)合法制法規(guī)建設(shè)，選取地區(qū)，進行法制法規(guī)改革試點。鑒于中央財政在交通基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃建設(shè)、場站樞紐節(jié)點、燃油補貼、節(jié)能減排方面具有巨大影響力，在中國，改革創(chuàng)新試點的基礎(chǔ)是存在的。

 

2）法規(guī)的首要任務(wù)，是確立MPO的組織職能。在美國，其5項主要法定職能是：

 

a.建立起一個決策平臺，整合多方利益相關(guān)者，是MPO最重要的功能；

 

b.確定方案（包括近期優(yōu)化方案與遠期規(guī)劃方案，見c、d）評價評估機制，包括前評估和后評估機制；

 

c.制定近期交通優(yōu)化方案。這與中國在五年規(guī)劃的時間周期內(nèi)，制定交通優(yōu)化方案類似。制定這一方案的過程，也是制定目標和財務(wù)預(yù)算的過程；

 

d.制定遠期交通規(guī)劃方案。遠期方案一般至少是該區(qū)域20年的總體交通規(guī)劃其時間周期類似于我國城市用地布局總體規(guī)劃。其規(guī)定，由MPO一個機構(gòu)來制定城市群區(qū)域的交通一體化規(guī)劃。

 

它是真正的一體化交通總體規(guī)劃，包括區(qū)域內(nèi)的城市和城際交通規(guī)劃、客運和貨運的交通規(guī)劃及各種交通方式的交通規(guī)劃，相當于交通規(guī)劃領(lǐng)域的總體規(guī)劃。

 

結(jié)合總體交通規(guī)劃內(nèi)容，MPO還負責制定具體的專項、分項或控制性規(guī)劃。由于MPO的總體交通規(guī)劃具有法律地位，因此必須和城市的整體用地規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃等內(nèi)容一致。在我國的實踐里，這一做法常被稱為“多規(guī)合一”；

 

e.公眾參與。MPO主要負責邀請廣大市民和其他受影響選區(qū)參與規(guī)劃工作。

 

3）除上述5大法定職能外，隨著社會不斷發(fā)展進步，美國的MPO也整合了一些新的非法定職能。它們包括：

 

a.如果該MPO管理區(qū)域被認定為空氣質(zhì)量不達標區(qū)域（NAA），MPO的交通規(guī)劃就需要增加額外的交通節(jié)能減排規(guī)劃，并由MPO負責協(xié)調(diào)交通規(guī)劃和美國國家空氣質(zhì)量規(guī)劃。

 

移植到中國的情境，即一旦某個城市區(qū)被我國環(huán)保部認定為空氣質(zhì)量不達標，該地區(qū)就需在交通方面制定額外的節(jié)能減排規(guī)劃，并由MPO協(xié)調(diào)，以保證與環(huán)保部的環(huán)境保護規(guī)劃一致。

 

b.人口超過20萬的地區(qū)，被指定為交通運輸管理區(qū)（TMAs）。TMAs必須制定交通擁堵管理流程或系統(tǒng)（CMS/CMP），制定減少交通擁堵和增加交通流動性的戰(zhàn)略與法案，如限號、限行、拍賣牌照等。TMAs通常與州政府磋商，并制定路面交通方案（STP）資助的項目。

 

中國的城市群都在人口規(guī)模較大的地區(qū)。這意味著，中國如果選擇城市群進行試點，相應(yīng)交通規(guī)劃協(xié)調(diào)機構(gòu)的級別則相當于TMAs，具備治理交通擁堵這項職能，需要負責制定交通擁堵治理方案，并交由交警、物價等執(zhí)法部門執(zhí)行。

 

c.美國部分地區(qū)的MPO，還經(jīng)常履行法律規(guī)定之外的工作。加利福尼亞州的MPO負責為區(qū)域內(nèi)城市分配非聯(lián)邦交通資金（如在區(qū)域內(nèi)分配相關(guān)省、市交通機構(gòu)的資金預(yù)算）。一些地區(qū)還賦予MPO用地規(guī)劃、街道規(guī)劃、TOD規(guī)劃以及城市邊界和精明增長等管理職能，基本覆蓋了用地規(guī)劃中與交通、街道相關(guān)的內(nèi)容。

 

4）講完了職能，再來看組織形式和組織架構(gòu)：

 

a.美國的MPO沒有固定的組織機構(gòu)，但作為決策機構(gòu)， MPO一般包括：

i.政策或執(zhí)行董事會（Policy or Executive Board）

ii.技術(shù)與公民咨詢委員會（Technical and Citizen Advisory Committees）

iii.主任及員工（Directors or Staff）

 

b.政策或執(zhí)行董事會是MPO的最高決策機構(gòu)，形式上類似我國的人民代表大會制度，于固定周期召集并召開會議（可以一年2-3次），審議MPO的重要內(nèi)容。原則上，政策或執(zhí)行董事會應(yīng)廣泛包括各利益相關(guān)方。

 

從美國經(jīng)驗看，在中國，交通規(guī)劃協(xié)調(diào)機構(gòu)的最高決策機構(gòu)，至少應(yīng)涉及區(qū)域內(nèi)以下機構(gòu)：各省交通廳、住建廳、發(fā)改委、環(huán)保廳、地方各市政府、地方執(zhí)法機構(gòu)，還包括公共交通運營企業(yè)代表。

 

c.技術(shù)咨詢委員會向最高決策機構(gòu)（如董事會），負責提供具體戰(zhàn)略或項目的建議，從體制看，類似我國的政協(xié)會議制度。咨詢委員會可作為專業(yè)第三方機構(gòu)，提供技術(shù)分析、專業(yè)知識，并就具體事項答復(fù)公民疑問。一般MPO都會有一個技術(shù)咨詢委員會和公民咨詢委員會，并就具體問題，如環(huán)境、自行車、出行需求模型等，成立小組委員會進行討論。

 

d.MPO還應(yīng)下設(shè)常設(shè)機構(gòu)，由主任及員工組成，負責召集董事會、準備文件、促進機構(gòu)間協(xié)調(diào)、聽取公眾意見并反饋，以及管理規(guī)劃流程。MPO員工也可直接為委員會提供交通項目、規(guī)劃和活動的技術(shù)評估和評價建議。MPO員工也可聘請第三方咨詢顧問，來收集分析所需的數(shù)據(jù)。

 

5）MPO的決策工具：

 

a.MPO內(nèi)存在各種利益相關(guān)者，要對其進行協(xié)調(diào)，使利益再平衡，會比較復(fù)雜。因此，美國MPO的主要決策工具，是以量化基礎(chǔ)建立的數(shù)學(xué)模型。這能有效幫助MPO做出更好的決策，并預(yù)知其決策對交通系統(tǒng)、自然和人文環(huán)境產(chǎn)生的影響。交通規(guī)劃工具可幫助他們應(yīng)對土地使用、社會發(fā)展、經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護方面的挑戰(zhàn)，其主要工具包括模型、地理信息系統(tǒng)（GIS）以及信息可視化工具。其中，模型是最重要的規(guī)劃工具。

 

b.交通模型可用來分析用地、經(jīng)濟發(fā)展、燃料和停車費用、新的公路或新的公交系統(tǒng)對交通系統(tǒng)產(chǎn)生的影響。交通四階段模型就是這類交通需求預(yù)測與分析模型中最常用的。當然，交通規(guī)劃師、工程師也可使用其他類型的模型，來分析和評估交通系統(tǒng)產(chǎn)生的影響。一般而言，任何模型都基于以下要素：

i.模型基底，或現(xiàn)狀年出行和交通系統(tǒng)屬性，用量化變量來表達（如，高速公路行車道數(shù)、公交線路、家庭規(guī)模和收入、車輛保有量、崗位等）。

ii.變量和交通行為之間的函數(shù)關(guān)系（如，家庭小汽車保有量和出行次數(shù)的函數(shù)關(guān)系），這些函數(shù)是最常用的數(shù)學(xué)表達式。

iii.對出行和交通系統(tǒng)屬性的未來年預(yù)測。

iv.函數(shù)關(guān)系對所有相同屬性的個體都是一致的，在任何時間內(nèi)都保持一致。

 

6）MPO、州交通廳及其它參與交通規(guī)劃和項目實施的機構(gòu)之間的關(guān)系：

 

a.首先，交通規(guī)劃必須合作完成。因為，沒有任何一個機構(gòu)具有對整個交通系統(tǒng)負責的能力。例如，有些道路是州際公路系統(tǒng)（IHS）的一部分，需要根據(jù)其相關(guān)標準修建，通常由州交通廳負責維護。其他縣郡主干道或城市街道的設(shè)計、運營，是通過縣郡或當?shù)厥姓�府進行的。而公共交通系統(tǒng)往往由獨立的實體建設(shè)并運營。

 

b.在都市區(qū)，MPO負責積極尋求規(guī)劃過程中所有相關(guān)機構(gòu)和利益相關(guān)者的共同參與；同樣，州交通廳負責大都市區(qū)域以外的類似工作。而MPO和州交通廳也一起工作。例如，州交通廳的工作人員也可參與MPO的董事會。

 

c.大都市區(qū)域以外的地方政府官員，州交通廳對其咨詢文件的制定流程還有特殊要求。它為地方官員參與全州遠期交通規(guī)劃和全州交通優(yōu)化規(guī)劃（ STIP ）制定的機會。

 

d.有圖有真相，下圖是MPO和州交通廳負責制定的政策文件以及與文件相關(guān)的5個關(guān)鍵要素：

 

簡單做些解釋：

•統(tǒng)一規(guī)劃工作方案(The Unified Planning Work Program , UPWP)：規(guī)定未來1-2年MPO所有的工作

•市區(qū)交通規(guī)劃(The Metropolitan Transportation Plan, MTP)或遠期交通規(guī)劃(Long-Range Transportation Plan, LRTP)：本規(guī)劃奠定TIP的項目基礎(chǔ)，還需要初步概算項目費用，大致基于財政可行性制定。

•交通改進計劃(Transportation Improvement Program, TIP)：在LRTP 項目基礎(chǔ)上制定的短期實施規(guī)劃，其中列入項目準確的資金支出數(shù)目和來源（聯(lián)邦、州、城市）。

•全州交通規(guī)劃與研究項目(The State Planning and Research Program, SPR)

•全州遠期交通規(guī)劃(The Long-Range Statewide Transportation Plan, LRSTP)

•全州交通改進計劃(Statewide Transportation Improvement Program, STIP)

 

7）最后，需要談最重要的問題，即財政和資金：

 

a.聯(lián)邦政府的道路建設(shè)財源，來自“道路信托基金”，該基金來源于以使用者為基礎(chǔ)的稅收（其中大部分是汽油稅)，道路基金只能用于公路建設(shè)和重大重建項目。2010 年，美國聯(lián)邦陸路交通項目資金共約500億美元。

 

b.1964 年，美國國會通過《城市公共交通法》，聯(lián)邦公共交通項目管理職能由住房和城市發(fā)展部轉(zhuǎn)移到美國運輸部。公共交通項目逐步由貸款變?yōu)橘浛铐椖�。隨著上世紀70年代美國聯(lián)邦《公共交通法》出臺，公共交通項目資金逐年增加，從最初的10億美元，到如今每年超過100億美元。

 

c.1973 年開始，聯(lián)邦公路和公共交通項目的建設(shè)運營，都遵循MPO的交通規(guī)劃和實施計劃。聯(lián)邦道路(7a)和公共交通項目資金(7b)各自拿出1.25% 的固定比例(2010財年超過8億美元) 用于支持該規(guī)劃。這是MPO的聯(lián)邦機構(gòu)的直接資金來源。另外，根據(jù)MPO的管理職能不同，還配以地方相關(guān)配套資金及一些臨時性可變資金。這兩者構(gòu)成了MPO財政資金的主要來源。

 

總結(jié)：

 

美國MPO是基于美國的發(fā)展需要及其國家管理體系產(chǎn)生的，我們無法照搬照抄。但它對我國未來的城鎮(zhèn)化發(fā)展仍能提供諸多借鑒意義。

 

例如，MPO不僅依據(jù)法律確立了其機構(gòu)職能，同時也確立了其所做的交通規(guī)劃的法律地位。

 

反過來，具有法律保障的交通規(guī)劃職能，能確保MPO成為地區(qū)多方利益的協(xié)調(diào)者，并使其獲得了一筆固定的工作資金。

 

MPO重視數(shù)據(jù)、量化、信息體系的建設(shè)，經(jīng)常承擔大型入戶調(diào)查，大型數(shù)據(jù)模型的搭建工作。這是最理想的協(xié)調(diào)手段和決策工具。

 

推進體制機制的改革，是中國城市可持續(xù)發(fā)展過程中無法回避的重要內(nèi)容。但改革總需要先行者的勇氣和探索精神，隨著中國城市發(fā)展進入攻關(guān)階段，我們可能無法承擔固步自封、不改革、安于現(xiàn)狀等帶來的后果。我愿意協(xié)助各方機構(gòu)共同探索體制機制改革的發(fā)展之路，歡迎來信探討。

 

（作者系能源基金會宇恒可持續(xù)交通研究中心高級項目專員。文章系作者本人觀點，不代表機構(gòu)）