文/賈康（財政部財政科學研究所所長）

我們現(xiàn)在已經(jīng)得到明確的信息，從國務院領導層到有關管理部門如財政部的領導層，高度重視在實際工作中間推進“公私合作伙伴關系”（PPP）或者稱為政府和企業(yè)、政府和社會資本合作這樣一種機制創(chuàng)新。在可以預期的PPP機制創(chuàng)新過程中間，資金效益方面的提高是合乎學理分析的，也是國際和國內(nèi)的一些經(jīng)驗已經(jīng)有了比較充分的佐證的。當然，為了把這個事情處理好，還要結(jié)合我們現(xiàn)在階段上面臨的一些具體問題，做更多的探索，還需要克服一系列相關的困難。

我們從理論框架角度可以相對清晰地勾畫：作為資金運用，使包括政府的資金和企業(yè)、社會資金以合作的方式加入進來，推動PPP項目建設過程中間運營效率、資金效益的提高，這樣一種正面效應是非常值得看重的。

PPP的正面效應：減少財政支出壓力 提高財政資金總體使用績效

這當然就關系到政府的職能怎樣更合理地定位和更好地履行這一問題。我們在改革開放幾十年的時間里反復討論的“政府應該做好自己應該做的事情”這個大原則，在十八大和十八屆三中全會文件里面的具體體現(xiàn)，就是特別強調(diào)了正確處理政府和市場的關系是我們改革的核心問題。為把這個事情處理好，十八屆三中全會已經(jīng)非常清晰地表述，要使市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用。依照這一指導思想，政府職能作用的發(fā)揮所面臨的各項任務，在具體的考察中仍是千頭萬緒的。但最突出的事情，將覆蓋我們未來幾十年中國經(jīng)濟社會發(fā)展過程的兩大方面：一個是怎樣推進新型城鎮(zhèn)化，一個是怎樣應對人口老齡化，這兩大事項都將使財政感到非常沉重的支出壓力。

推進新型城鎮(zhèn)化是我們走向現(xiàn)代化、實現(xiàn)偉大民族復興“中國夢”的必由之路。從基本的數(shù)據(jù)來說，未來幾十年間，我國城鎮(zhèn)化的實際水平要從目前的不到40%，一路走高到70%左右的高位，到那時有可能轉(zhuǎn)入相對平穩(wěn)發(fā)展期。在此之前的時間段上，大約會有接近四億人要從農(nóng)村區(qū)域轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)成為常住人口，算術平均一年就是1300萬以上。我們?nèi)ツ陮嶋H提供出來的新增就業(yè)崗位是1310萬人。這里面大部分是所謂轉(zhuǎn)移人口，即從農(nóng)村區(qū)域轉(zhuǎn)到城鎮(zhèn)，他們最大的可能性是以后要在城鎮(zhèn)區(qū)域成為常住人口。那么，這些進城人口所需要的市民化待遇，必須得到基本公共服務均等化的有效供給、支持和保障。資金數(shù)據(jù)方面，社會方面聽到有關部門所說的40萬億元，大多表示好像說得帶點兒夸張意味了。其實理性地看待這個計算，一點兒也不夸張，如果把今后幾十年要進城的每一個人所需配套投入的資金平均算作10萬元，那么靜態(tài)算賬合計就是40萬億元。而實際上，它涉及方方面面的有效供給，從基礎設施和其他“人力資本培育”的一些配套事項來看，10萬元我看都打不住。假如按每一個人15萬元來算，那么就將是60萬億元靜態(tài)計算的投入總規(guī)模――當然這將是在幾十年的時間段內(nèi)陸續(xù)發(fā)生，動態(tài)算賬數(shù)值還將會高出許多。要把這個事情處理好，具體的供給要涉及道路、橋梁、隧道、涵洞、上下水、供電、供熱、供氣、醫(yī)院、學校、綠化……，可以拉出一個長長清單的公共品和準公共品的供給。顯然，如果只是期望于政府怎么加大投入去解決這方面資金支撐問題，是不能夠適應現(xiàn)實需要的，必須要充分地考慮把已經(jīng)壯大和雄厚起來的民間資本和社會資金加入，這樣形成政府和社會資本、企業(yè)資本的有效合作，才有望把我國今后幾十年城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中投入問題處理得比較好。實際生活中間，這些年因為有這種城鎮(zhèn)化的壓力及相關發(fā)展的迫切需要，地方政府的隱性負債已經(jīng)迅速增加。我們十分需要積極考慮在今后結(jié)合地方債陽光化的制度建設，在增量和存量兩個方面，由民間資本和社會資金對于一部分地方債（地方已發(fā)生的和未來有可能發(fā)生的實際負債）實現(xiàn)有效的置換和替代。

另外要考慮人口老齡化的進程。有關學者已經(jīng)有基本形成共識的較清晰的測算，形成一個具體的曲線圖：大概是在2030年到2033年間，是中國人口老齡化所需要給出的保障給付支出壓力的高峰階段，它的前面和后面合在一起覆蓋好幾十年的支出壓力區(qū)，現(xiàn)已經(jīng)到來。2015年之后，中國的人口紅利迅速消失，代之而起的就是人口老齡化對我們形成的滿足養(yǎng)老和老齡醫(yī)療服務等等社會客觀需要的新時期。這種壓力出現(xiàn)后，在今后幾十年間，它會表現(xiàn)為年度的支出強度要持續(xù)上升然后再緩慢下降。此過程中間，中國整個養(yǎng)老體系從硬件到服務所有的投入必然要發(fā)生，就是要滿足相對應的一系列有效供給方面的需要。如果不能處理好這樣一個問題，那么政府的履職是不合格的。政府必須從通盤規(guī)劃和自己的行為上，把所有的戰(zhàn)略考慮、策略考慮和政策設計綜合在一起，與方方面面互動，處理好人口老齡化，來實現(xiàn)我們經(jīng)濟社會的和諧平穩(wěn)發(fā)展，那么就必須運用諸如PPP這樣的模式創(chuàng)新來鼓勵和引入大量的民間資本和社會資金，進入養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。

所以，簡單歸結(jié)為一句話，僅從這兩個非�，F(xiàn)實的實際生活的重大挑戰(zhàn)觀察，我們就可以看出，對于政府而言，選擇在PPP這個概念之下，積極地推進現(xiàn)代國家治理中的機制、制度創(chuàng)新，是化解財政壓力、政府債務壓力和貫徹中國夢發(fā)展戰(zhàn)略的客觀必然要求。緩解政府財政支出壓力的同時，就意味著政府盡職盡責中總體的資金績效水平的上升，因為這必然意味著政府資金的乘數(shù)效應、放大效應較好地實現(xiàn)了。

PPP機制和混合所有制存在天然的內(nèi)在連接

簡要地說，從政府、公眾、企業(yè)三個視角上，PPP機制都有非常明顯的正面效應，而且這些正面效應完全可以通過我們前面的分析而落到今天研究的基本問題，也就是資源配置效率的提高、綜合績效水平的提升上。我們追求“少花錢多辦事”就是要靠這種機制創(chuàng)新來形成長效的保障條件。

既然我們這么看重資金效益的提高，那么是不是可以說到此就基本上歸結(jié)了PPP的重要意義？我認為還不夠。PPP是一個融資、籌資機制的創(chuàng)新，同時又是管理機制的創(chuàng)新，這都是值得肯定的。而在中國現(xiàn)在特定的發(fā)展階段上，PPP還有一項非常重要的、我認為在戰(zhàn)略層面上值得直接說明的制度創(chuàng)新意義，就是它直接呼應了十八屆三中全會在現(xiàn)代國家治理、現(xiàn)代市場體系方面聯(lián)通的一個重要突破口，即現(xiàn)代市場體系運行的產(chǎn)權基石方面的制度創(chuàng)新，要主打混合所有制。這樣的一個突破和PPP機制創(chuàng)新形成了天然的內(nèi)在連接。因為PPP概念下比較標準的、如財政部樓繼偉部長特別推崇的具體形式，是“狹義PPP”的特殊項目公司，英文縮寫為SPV，它是非常清晰的標準化股份制框架，參與各方的股權是非常清晰地合在一起，風險共擔、利益共享，SPV就是股份制框架之下混合所有制的具體形態(tài)。

怎么理解這個混合所有制？我不贊成有的學者所說的多種經(jīng)濟成分并存就是混合所有制。多種經(jīng)濟成分并存這個事情，早在改革開放初期就明確地作為實踐中間的一個指導方針了，而經(jīng)過這么多年的發(fā)展之后，現(xiàn)在所說的混合所有制，實際上強調(diào)的是一個一個市場主體，它們內(nèi)部的產(chǎn)權結(jié)構怎么混合的問題。這個內(nèi)部產(chǎn)權結(jié)構，在現(xiàn)代企業(yè)制度框架之下，也就是股份制的框架之下，應該形成不同來源的股東即股本持有者，它們在一個一個具體的市場法人主體內(nèi)部，以混合、合作的方式形成有潛力、活力最大釋放的穩(wěn)定機制，來尋求共贏和多贏。這是“現(xiàn)代國家治理”所內(nèi)含的多元主體充分互動、以最大的包容性實現(xiàn)生產(chǎn)力解放的一個具體的機制創(chuàng)新切入點。這樣的混合所有制在我們市場經(jīng)濟的細胞――市場上的一個個的市場主體內(nèi)部，打開了進一步提升活力、促進發(fā)展的空間，它其實是在前面早已經(jīng)在現(xiàn)實生活中運行的種種混合所有制的一個正面概念的肯定，并對其今后大力實現(xiàn)更好發(fā)展的指引。在中央沒有作出這樣的強調(diào)之前，這種混合所有制其實已經(jīng)在中國大地上出現(xiàn)、存在和運行。我們考察的一些具體PPP案例，可以作為說明，比如，中國內(nèi)地本土民間資本加入的第一個BOT項目――福建泉州的刺桐大橋項目，就是一個非常清晰的SPV形式，這個項目公司是多元主體，共同合作中按股份制形成了清晰的產(chǎn)權結(jié)構。但這樣的混合所有制，在理論的探討方面顯然還很不足，近來還看到了不少的爭議。我認為還需要學術界作進一步的努力，把它通盤的邏輯與內(nèi)容，作出正本清源的正面認識。

我試著在這方面談一下自己的觀察和初步思考。在結(jié)束文革恢復高考后，我有機會進入大學學習，當時在進一步學習《資本論》的時候，我就注意到，馬克思早在一百多年以前就敏銳地意識到并特別地強調(diào)了股份制出現(xiàn)的意義。他首先從實物形態(tài)來說，如果沒有股份制，那么鐵路的興建還是不可想象的――因為由于有了股份制，這種大規(guī)模的、“生產(chǎn)社會化”所需的項目建設，可以在很短的時間里迅速地借助股份制形成資本聚集而再歷經(jīng)一個較長周期把它建設出來。他看到鐵路興建這樣的實例之后，引出的一個十分重要的認識就是：股份制在原來的私有制框架之下已經(jīng)實現(xiàn)了一種對于這一生產(chǎn)關系私有制的特定性質(zhì)的揚棄，但同時他又說了一句，這還是在資本私有制基本框架之內(nèi)的消極揚棄。那么，又過了一百多年之后，我們看看現(xiàn)實世界，是不是應該再有一點理論上的突破？市場經(jīng)濟企業(yè)制度現(xiàn)實發(fā)展形態(tài)方面，我認為，我們不可回避地要看到現(xiàn)實形態(tài)已比馬克思當時可以觀察到的情況又多出了很多輪次的發(fā)展。當年我們在上大學時，學習這些經(jīng)濟學知識的同時，也聽到了一些外部案例。比如說，那個時候就講到大規(guī)模的跨國公司，比如像通用公司，它們的股權結(jié)構是什么樣的：已經(jīng)高度分散化了，很難找出其中誰是“資本家”的代表，不像過去，比如洛克菲勒財團，聞其名你就知道它的資本家代表就是有血有肉的洛克菲勒家族成員。但到了通用不一樣了，其股權很分散，這個人持有一點股，那個人持有一點股，一下還找不出一個具體的所謂資本家的代表。大量的股本持有者，是所謂產(chǎn)業(yè)工人和社會上的民眾，包括企業(yè)內(nèi)部自己的員工及社會上其他的所謂普通勞動者。所以有人說，已經(jīng)有一個所謂的“人民資本主義”的概念，用來描述像通用公司這樣的具體股權結(jié)構。那么到現(xiàn)在，又經(jīng)過改革開放這么多年了，我們是不是可以試著進一步地討論一下，像具體的標準化的股份制，在股份較充分的多元化、分散化的情況下，它在上市的環(huán)節(jié)，英文現(xiàn)在的標準表述叫go public，即“走向公共”。這樣的一種標準化現(xiàn)代企業(yè)制度，在它上市環(huán)節(jié)所說的走向公共意味著，實際上在制度安排上形成的這樣一個公眾公司，它必須最大限度地披露它所有的信息――財務的信息、資產(chǎn)的信息，也必須實際上承諾它對于公眾的責任，它必須在這樣的一個混合所有制的產(chǎn)權安排的基礎之上，于社會化大生產(chǎn)中把各個股東自己的利益追求和社會的所謂整體利益、長遠利益的要求最好地實現(xiàn)結(jié)合。那么，這是不是可以理解為一種消極揚棄之后，它已經(jīng)上升到了帶有積極意味的揚棄？我覺得是值得探討的。我認為，在中國經(jīng)過這么多年千難萬難對于市場經(jīng)濟的探索，一步一步地從“基礎性作用”說到“決定性作用”，從原來所說的現(xiàn)代企業(yè)制度進一步推到股份制和混合所有制的過程中間，我們現(xiàn)在實際上指導思想的主線，就是要強調(diào)實事求是，與時俱進，不是簡單地貼標簽，而是看到這里面的制度機制創(chuàng)新帶來的“解放生產(chǎn)力”的現(xiàn)實啟示與潛力空間。

于是，混合所有制與PPP的結(jié)合對于全局轉(zhuǎn)軌和全面改革戰(zhàn)略，必然成為非常值得看重的一個結(jié)合點和切入點。我們現(xiàn)在處于十八屆三中全會后的改革開放新時期，對于股份制和混合所有制的認識，當然就應該把理論和實際打通，回到現(xiàn)實的應對挑戰(zhàn)方面，來助推攻堅克難。一說到股權結(jié)構，一說到股份制的發(fā)展，便有一種思維定式：需要在這里問的是姓“公”姓“私”還是姓“社”姓“資”，是“國進民退”還是“國退民進”。我認為，上面這樣的一種先貼標簽的認識在十八屆三中全會確立了把股份制這個框架之下的混合所有制作為基本經(jīng)濟制度的重要實現(xiàn)形式之后，應該被拋到一邊。

此外，還有多少年延續(xù)下來、現(xiàn)在仍然沒有辦法下定論的“公有制是‘為主體’還是‘為主導’”，如何探索認識“混合經(jīng)濟”的概念。在國際上特別有影響的薩繆爾森經(jīng)濟教科書中，作為非常有影響的新古典綜合派的代表人物，作者對合理的、主導的所有制的基本看法就是“混合經(jīng)濟”。我認為，從實事求是角度觀察，“混合經(jīng)濟”聯(lián)通的“混合所有制”的概念對于中國現(xiàn)實地處理深化改革、踐行市場經(jīng)濟制度建設來說，亦是很重要的。“為主體”或“為主導”，都有階段性和層次性�？赡茉趶膫鹘y(tǒng)體制走向新的市場經(jīng)濟體制的過程中，開始階段無法一下子走到“為主導”的表述，一定要強調(diào)“為主體”，這可以避免很多激烈的觀念沖突，把一些該做的實事抓住了往前推。但到了某一個階段上，很多人就不滿足于“為主體”了，他覺得這會機械地理解為50%以上的股權才是“主體”。那么，“在某些行業(yè)、某些領域、某些地方、某個階段上如果低于這50%，是不是就喪失了‘主體’，是不是就是一個重大的方向性錯誤？”在這種爭議中，不少人也就傾向于“為主導”的表述了。“主導”更強調(diào)的是輻射力、影響力、控制力，這跟黨的十八大報告里的概念是對應的。但在內(nèi)部討論中，仍然會有一些人說“如果一下退到‘為主導’，會不會是整個社會主義都成了問題”？這也是一個看問題馬上就會上綱上線、對決策方面也很有沖擊力的考慮視角。有的同志把公有制等同于國有制，不認同或者不明確股份制也是公有制的重要實現(xiàn)形式，那么觀點上可能就更對立了。對此，我不太贊成拘泥于“為主體”或者“為主導”的表述，能不能把這種爭論淡化掉？“混合所有制”在概念上的確立，正是在作出淡化處理。

在混合所有制的框架之下，這種政府能動調(diào)節(jié)加上市場主體自調(diào)節(jié)的空間，結(jié)合我們必須正面考慮的“供給管理”這方面的政府作為，可能形成一個相對好的提升國家治理能力的方案，來應對經(jīng)濟生活中間的一些矛盾與挑戰(zhàn)，化解矛盾凸顯和沖突因素，而使公眾利益得到提升、得到保障。我們這里無非是要認識，這樣的由PPP而聯(lián)系混合所有制的制度創(chuàng)新所帶來的包容性以及它所帶來的增長潛力和發(fā)展空間。所以我認為，在當前我們討論PPP機制創(chuàng)新，應對公共事業(yè)發(fā)展中的資金壓力，應對中國城鎮(zhèn)化、老齡化等等這些重大挑戰(zhàn)的同時，我們還應該充分注意PPP的機制創(chuàng)新除了在融資、籌資、管理和資金使用效益等等方面的可能貢獻之外，對于中國全面改革，從產(chǎn)權基石的夯實上升到現(xiàn)代市場體系、整個社會主義市場經(jīng)濟的健全與發(fā)展來說，都具有莫大的意義。（完）

文章來源：《上海證券報》2014年7月16日（本文僅代表作者觀點）

本篇編輯：王思奇