隨著地方政府眾多PPP試點項目陸續(xù)進入實施階段，中央也加大了針對特定行業(yè)的支持力度。2015年1月，住房城鄉(xiāng)建設部和財政部聯(lián)合發(fā)文通知啟動地下綜合管廊試點項目申報。這對地方政府猶如一場及時雨。城市地下綜合管廊是一種將水、電、氣、熱、通訊等各類公用管線集中鋪設預留檢修通道的地下共同隧道，實施統(tǒng)一規(guī)劃、設計、建設、管理和運營維護，可避免反復開挖、影響交通和環(huán)境等弊病，其社會效益顯著，但建設資金缺口巨大，協(xié)調管理困難。以PPP模式去破解難題，可望在提升城市基礎設施建設管理水平的同時激活社會資本，帶動相關產業(yè)，一舉多得。地方政府該如何抓住機遇、應對挑戰(zhàn)呢？

　　在短短一個月內策劃如此復雜的項目，對地方政府的投資理念、決策水平、組織管理是不小的考驗。從長期看，當申請中央專項資金需通過競爭性評審成為新常態(tài)后，地方政府需相應建立長效機制。雖然近期PPP模式風起云涌、各類培訓不少，但政府工作人員在策劃PPP項目時仍感到力不從心。如同叢林探路，如果沒有指南針或適當方法去摸索，有可能走很長彎路又回到起點。國家在廣泛調研并借鑒國際經驗后高效出臺了一系列PPP政策和指南，可為實踐工作者提供極大幫助。然而，能力的養(yǎng)成需要過程。即使在PPP的發(fā)源地英國，在政府投資領域的開放與管控之間，在公私雙方紛爭磨合幾十年后，依然在不斷反思和調整。此次申報相當于在中央與地方互動、城市間競爭和資金激勵下，給地方政府提供了最佳實踐機會。

　　知易行難。PPP模式內涵豐富、影響深遠，其定義本身就包含矛盾統(tǒng)一體，調和政府與社會資本及各相關方不同的訴求和關系。PPP項目運作必將涉及政府治理理念、治理結構和運作方式三位一體的政府治理框架。單個PPP項目的實施就需聯(lián)動多個政府部門、整合各方資源。大量PPP模式項目在政府投資管理中組合運用后更將提升財政預算管理、投資決策、城市建設和公共事業(yè)管理水平，并向下傳導，影響社會相關行業(yè)。2015年2月6日，李克強總理主持國務院常務會議部署改革政府投資管理方式和轉變職能，提出加強政府治理和部門協(xié)調，建立部門和地方協(xié)同聯(lián)動的投資項目審批監(jiān)管制度、橫向聯(lián)通發(fā)展改革、城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土資源、環(huán)境保護等部門，縱向貫通各級政府。此時管廊項目的申報恰好印證了此項議題。

　　PPP模式帶來的政府治理超越傳統(tǒng)模式之處在于，在項目策劃初期就需關注兩大矛盾：短期與長期、局部與整體。這也揭示出提升政府治理的途徑。從項目周期上看，規(guī)劃設計考慮期限是20年，而管廊的設計壽命可達100年。從資金上看，兩年的建設內少則需要十幾億元資金，而運營收益很低。商業(yè)貸款存在時間錯配。PPP模式作為項目融資工具可以消除政府投資短期內瞬時高峰，疊加合理的資金時間價值后，拉平到建立在10～30年PPP合同體系為基礎的波谷上。從管理上看，傳統(tǒng)模式下市政公用事業(yè)領域多個平行部門各自為政。PPP管廊建設需建立跨部門協(xié)調機制，至少將水、電、氣3個以上部門協(xié)同，并由規(guī)劃、發(fā)改、財政、建設、國土等多個同級平行政府部門支持。征集一次性入廊費，分攤運營期維護費，制定管廊運營管理規(guī)范及配套價格政策，需要各方通力配合。這要求各政府部門從長期和全局考慮，甚至改變長期習慣的業(yè)務模式和資金申請方式。在現(xiàn)實中，協(xié)調垂直管理的電力、電信系統(tǒng)難度較大。即使申報過程提出的創(chuàng)新舉措短期來不及落實，經過項目準備階段、積極探索也是對政府治理改革的促進。

　　最近，在推廣PPP項目背景下，財政系統(tǒng)工作人員感到的壓力變化最大。在新預算管理制定下，編制中期預算時需統(tǒng)籌考慮一般性債務、專項債務，區(qū)別公益性、經營性項目，分門別類地安排財政資金。PPP模式作為創(chuàng)新模式帶來了新的挑戰(zhàn)和工作量。PPP項目周期長、復雜度高。注重風險管理的財務人員（無論是申請者還是評審者）出于專業(yè)習慣，都必須搞清楚數(shù)據(jù)表象之下的本質，需要審視的內容包括：項目服務區(qū)域人口，地方財政收入，投資規(guī)模是否合理、影響總投資額的管廊截面積和長度做多大合適，工程和商業(yè)方案是否優(yōu)化、運營成本能否降低、合同是否考慮風險隔離等等，而且得從項目全生命周期、各階段環(huán)節(jié)去評估，才能判斷財政補貼的量價是否合理，未來接受信息公開和公眾的檢閱。

　　除了協(xié)調解決前述時間和管理的矛盾，PPP項目還帶來第三類衍生綜合效應：切實實現(xiàn)科學決策和精細化管理。在定性或定量VFM（物有所值）分析時，項目過程中深層次的各環(huán)節(jié)細節(jié)也浮出水面。針對管廊項目進行VFM分析時有人會問到：誰有老城區(qū)地下各類管線的數(shù)據(jù)？如：傳統(tǒng)模式下各類管線的直埋費、年均維護費，30年反復開挖多少次，采用新技術路線和商業(yè)方案比傳統(tǒng)模式有多大優(yōu)勢，這些都要經受系統(tǒng)化的檢閱。傳統(tǒng)模式難以解決的問題，如決策輕率、重建設輕運營，忽視投資效益，粗放經營等在PPP模式下找到了解決途徑。

　　在項目實施過程中，機構和人的能力顯然是一項重要因素。PPP項目既需要具備系統(tǒng)思維、視野開闊、目光長遠、經驗豐富的戰(zhàn)略型、復合型領導人才，又需術業(yè)有專攻的工程技術、運營管理、經濟、財務、金融、法律、商務談判各方面專才。在組建項目實施機構時，應考慮人員的穩(wěn)定性，評估人才結構、專業(yè)能力和經驗并加強針對PPP思維的專業(yè)培訓。學術研討、案例研究、實地考察和橫向交流也是能力建設很好的途徑。隨著PPP項目復雜性和規(guī)模將越來越大，在專業(yè)性強、工作量巨大的情況下，需考慮利用外腦雇傭專業(yè)咨詢機構，也是國際上通行的方式。世界銀行和亞行項目一直鼓勵雇傭專業(yè)咨詢公司參與技術援助。

　　此次競爭性評審申報地下綜合管廊試點項目，中央和地方形成互動，在行業(yè)領域集思廣益，為提升城市建設管理水平、為PPP模式推廣積累了寶貴經驗。雖然獲選的城市將是少數(shù)，無論是團隊還是個人運用PPP模式的能力水平得到提升，在實踐中既加強了機構能力建設，又促進了政府治理改革，形成的協(xié)調機制將成為適應新常態(tài)的寶貴積淀。（來源：中國建設報）

淺議以PPP模式開展地下綜合管廊試點項目