隨著人們環(huán)保意識的增強，鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理越來越受重視，該領(lǐng)域已經(jīng)成為污水處理市場的熱點。但是許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍面臨著污水處理項目投資、建設(shè)以及運營管理的難題，各地都在摸索、嘗試，希望找出一種既節(jié)約成本，又能發(fā)揮污水處理廠作用的全新的運行、管理模式。近期，北京首創(chuàng)清源環(huán)境科技有限公司總工、原北京市市政工程科學(xué)技術(shù)設(shè)計研究院總工方先金，結(jié)合北京通州區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)再生水廠項目，就 PPP模式在鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理建設(shè)運營過程中的相關(guān)問題展開分析和探討。他認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理項目采用“打捆”PPP招標(biāo)模式是解決目前建設(shè)、運營資金問題的一種可行方式，可以增強社會資本投資的積極性，解決建設(shè)資金籌措難的問題;并且可以實現(xiàn)規(guī)模化運營，提高污水處理的效益，有效降低運營成本。目前PPP模式在全國方興未艾，仍處探索階段。北京通州區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)再生水廠項目提供的經(jīng)驗和實例，可以為各地探索以PPP模式治理鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水提供有益借鑒。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理項目采用“打捆”PPP招標(biāo)模式是解決目前建設(shè)、運營資金問題的一種可行方式
許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)近年來在投資、建設(shè)以及運營污水處理項目時遇到難題：一是資金壓力大，投入不足，設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后;二是缺乏專業(yè)的運營隊伍，污水廠處理后的水質(zhì)達(dá)不到預(yù)期的環(huán)境治理目標(biāo)要求，無形中增加了成本，降低了效益;三是少數(shù)開征污水處理費的鄉(xiāng)鎮(zhèn)征收比例和標(biāo)準(zhǔn)偏低，使得收支差額較大，難以維持正常運轉(zhuǎn)。
目前PPP模式在全國方興未艾，仍處探索階段。北京通州區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)再生水廠建設(shè)運營項目為何采用PPP模式?方先金說：“這個項目的模式構(gòu)思是由北京市發(fā)展改革委提出的，通州區(qū)在模式基本構(gòu)思基礎(chǔ)上，具體完善和實施了該項目的PPP模式。”
2012年，北京市各郊區(qū)縣的各鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設(shè)施分散而且覆蓋率低。10個遠(yuǎn)郊區(qū)縣108個小城鎮(zhèn)(納入新城和中心城除外)，污水處理設(shè)施覆蓋率為59%(其中重點鎮(zhèn)為86%)，污水排放量約41.4萬方/天，受污水設(shè)施不足、配套管網(wǎng)建設(shè)不完善、經(jīng)費不足等因素影響，實際污水處理量僅為17.5萬方/天，污水處理率約為42%，影響了北京市郊區(qū)水環(huán)境的整體改善�！侗本┦袊窠�(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》提出：十二五期間，要“全面完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)，重點鎮(zhèn)污水處理率達(dá)到90%”。但全市108個小城鎮(zhèn)“十二五”時期還需新建及改擴(kuò)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設(shè)施73處，投資約21億元，僅靠各級政府投入完成任務(wù)困難較大。
2012年初，北京市發(fā)展改革委提出將區(qū)縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)運營項目打捆運作的投資思路。方先金介紹，具體就是指社會建“廠”、市和區(qū)縣配“網(wǎng)”、區(qū)縣和鎮(zhèn)鄉(xiāng)“付費”這樣一種模式：以區(qū)縣為單位，對新建和已建的污水處理廠進(jìn)行“打捆”，通過市場競爭機(jī)制選擇專業(yè)公司進(jìn)行建設(shè)運營，實現(xiàn)規(guī)模效益、降低成本;由北京市和有關(guān)區(qū)縣共同支持鎮(zhèn)鄉(xiāng)建設(shè)污水管網(wǎng);由有關(guān)區(qū)縣和所屬鎮(zhèn)鄉(xiāng)共同分擔(dān)污水處理費，同時完善小城鎮(zhèn)企業(yè)和居民水費征收機(jī)制。
“鄉(xiāng)鎮(zhèn)村小規(guī)模污水處理站采用“打捆”PPP招標(biāo)模式是解決目前建設(shè)、運營資金問題的一種可行方式”，方先金說，在我國，社會資本參與市區(qū)的污水處理市場化項目已非常普遍，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠普遍分布零散，處理規(guī)模偏小，難以滿足社會資本的收益要求。對政府而言，無論鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模大小均需配備污水處理設(shè)施，其建設(shè)需求是剛性的。將多個污水處理項目“打捆”招商，擴(kuò)大投資規(guī)模，可以增強社會資本投資的積極性，解決建設(shè)資金籌措難的問題;并且可以實現(xiàn)規(guī)�；\營，提高污水處理的效益，有效降低運營成本。
方先金介紹，北京市鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理建設(shè)運營分三批招商計劃：首批是2012-2013年啟動順義區(qū)、平谷區(qū)、密云縣3個區(qū)縣作為試點，共涉及35個小城鎮(zhèn)污水處理廠、592公里污水管網(wǎng)和139公里再生水回用管網(wǎng)，總投資8.4億元，吸引社會投資約5億元左右。第二批是2013-2014年啟動房山區(qū)、昌平區(qū)、門頭溝區(qū)和延慶縣4個區(qū)縣，共涉及小城鎮(zhèn)污水處理廠34個，規(guī)模共計約21萬立方米/日，污水管網(wǎng)440公里，再生水利用管網(wǎng)59公里，總投資約18億元，吸引社會投資約11億元左右。第三批是2014-2015年啟動通州區(qū)，共涉及小城鎮(zhèn)污水處理廠13個，規(guī)模共計約7.4萬立方米/日，污水管網(wǎng)約96公里，再生水利用管網(wǎng)約16公里，預(yù)計吸引社會投資約4億元左右。
PPP模式良性運行的前提：政府和企業(yè)“風(fēng)險共擔(dān)、誠實守信、利益共享”
國家發(fā)改委《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》明確提出：“政府和社會資本合作(PPP)模式是指政府為增強公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風(fēng)險分擔(dān)及長期合作關(guān)系”。政府和企業(yè)“風(fēng)險共擔(dān)、誠實守信、利益共享”，這是PPP模式良性運行的前提。PPP項目的運作需要在法律層面上，對政府部門與企業(yè)部門在項目中需要承擔(dān)的責(zé)任、義務(wù)和風(fēng)險進(jìn)行明確界定，保護(hù)雙方利益。
據(jù)方先金介紹，北京通州區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)再生水廠建設(shè)運營項目采用“7+2+4打捆招商”的PPP模式，區(qū)水務(wù)局通過公開招標(biāo)選擇投資人，區(qū)政府指定大運河(北京)水務(wù)建設(shè)投資管理有限公司與中標(biāo)人簽署《項目公司股東協(xié)議》，按照15：85的股權(quán)比例在通州區(qū)合資組建項目公司，區(qū)政府授權(quán)區(qū)水務(wù)局與項目公司簽訂《特許經(jīng)營協(xié)議》，授予項目公司本項目的特許經(jīng)營權(quán);并分別就每座污水處理廠/再生水廠與項目公司簽訂《污水處理服務(wù)協(xié)議》或《升級改造運營服務(wù)協(xié)議》或《運營服務(wù)協(xié)議》，對項目實施日常監(jiān)管，向項目公司提供污水并支付污水處理服務(wù)費。項目公司負(fù)責(zé)投資、建設(shè)及運營管理漷縣鎮(zhèn)(覓子店)、西集鎮(zhèn)(中心區(qū))、潞城鎮(zhèn)(甘棠)、永樂店鎮(zhèn)(第二)、宋莊鎮(zhèn)(寨辛莊)、馬駒橋鎮(zhèn)、臺湖鎮(zhèn)(第二)7座污水處理廠/再生水廠;負(fù)責(zé)對西集鎮(zhèn)(次中心)與于家務(wù)鄉(xiāng)(次中心)2座污水處理廠/再生水廠進(jìn)行升級改造、投資及運營管理;負(fù)責(zé)運營管理永樂店鎮(zhèn)、于家務(wù)鄉(xiāng)(中心區(qū))、張家灣鎮(zhèn)(西定福莊和牛堡屯)4座污水處理廠/再生水廠。特許經(jīng)營期限25年(含建設(shè)期)，屆滿時，項目公司將13座污水廠/再生水廠無償完好移交給區(qū)水務(wù)局或其指定機(jī)構(gòu)。
方先金認(rèn)為，“成功的PPP模式項目運作應(yīng)包括技術(shù)方案制定、融資方案制定、運營方案制定、PPP項目公司組建、配套設(shè)施落實、運營費用支付保障、項目質(zhì)量控制等內(nèi)容，以便保證政府和社會伙伴雙方的利益共享、風(fēng)險共擔(dān)”。在通州區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)再生水廠建設(shè)運營PPP項目中，政府和社會合作伙伴雙方的關(guān)系明確，區(qū)水務(wù)局與PPP項目公司之間本質(zhì)上為合同關(guān)系，各按合同獲得權(quán)力，履行合同義務(wù)。雙方利益共享：PPP項目公司享受投資回報;區(qū)水務(wù)局獲得污水處理服務(wù)，獲得環(huán)境效益的改善。風(fēng)險共擔(dān)：PPP項目公司承擔(dān)建設(shè)運營質(zhì)量風(fēng)險，政府承擔(dān)水量保證(前1-3年不低于60%，4-6年不低于70%)和法律改革調(diào)整風(fēng)險;不可抗力風(fēng)險由雙方共同承擔(dān)。
政府應(yīng)從保護(hù)和促進(jìn)公共利益的立場出發(fā)，負(fù)責(zé)項目的總體策劃，理順各參與機(jī)構(gòu)之間的權(quán)限和關(guān)系，以確保PPP項目規(guī)范運作
PPP模式是提供公共設(shè)施或服務(wù)的一種比較有效的方式，但并不是對政府有效治理和決策的替代。為確保PPP項目規(guī)范運作，政府部門不能放任自流，而應(yīng)從保護(hù)和促進(jìn)公共利益的立場出發(fā)，負(fù)責(zé)項目的總體策劃，組織招標(biāo)，理順各參與機(jī)構(gòu)之間的權(quán)限和關(guān)系，降低項目總體風(fēng)險。
方先金介紹，為保障通州區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)再生水廠建設(shè)運營項目進(jìn)度，2013年4月，北京市政府下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)北京市加快污水處理和再生水利用設(shè)施建設(shè)三年行動方案(2013-2015年)的通知》，對各市級相關(guān)部門和區(qū)縣政府職責(zé)進(jìn)行了劃分，對各區(qū)縣下達(dá)了建設(shè)任務(wù)，并對具體建設(shè)任務(wù)逐年設(shè)定了目標(biāo)。通州區(qū)政府采取聯(lián)席會議小組制度，由主管副區(qū)長為顧問，水務(wù)局為召集單位，成員單位為區(qū)發(fā)改委、財政、規(guī)劃、環(huán)保、國土、住建、市政市容委、新城建設(shè)、相關(guān)鎮(zhèn)政府等部門，聯(lián)席會議小組負(fù)責(zé)對項目重大問題進(jìn)行決策。聯(lián)席會議小組下設(shè)辦公室，組織協(xié)調(diào)各部門、各單位具體開展工作，負(fù)責(zé)項目組織實施和各項具體工作的安排。
政府應(yīng)作為付費主體，承擔(dān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理服務(wù)費的支出義務(wù)
PPP項目的建設(shè)和運營，需要資金保障。尤其是到了后期運營階段，需要長期的資金支持。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理費難征收，難以實現(xiàn)收支平衡，如果僅靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政維持污水處理廠的正常運轉(zhuǎn)難度很大。為確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠正常、穩(wěn)定運行，有關(guān)區(qū)縣和所屬鎮(zhèn)鄉(xiāng)應(yīng)作為付費主體，承擔(dān)污水處理服務(wù)費的支出義務(wù)，同時有必要建立污水處理費征收體系，對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的污水處理費征收進(jìn)行統(tǒng)籌管理。
方先金介紹，為保障通州區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)再生水廠建設(shè)運營項目的順利實施建設(shè)和正常運行，相關(guān)部門從以下幾方面入手做好運營費用的保障工作：預(yù)先對污水收費和政府補貼進(jìn)行了預(yù)測，并將政府補貼納入財政預(yù)算;污水費實現(xiàn)�？顚Ｓ茫鬣l(xiāng)鎮(zhèn)將污水收費統(tǒng)一交區(qū)財政專戶;區(qū)財政補貼同時進(jìn)區(qū)財政專戶;區(qū)水務(wù)局按季度下?lián)苓\營費用。
水處理技術(shù)單位和投資咨詢單位應(yīng)根據(jù)自身專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢在PPP模式運作中發(fā)揮作用
鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理PPP項目打捆招商交易程序復(fù)雜，專業(yè)性強，涉及特許經(jīng)營、水務(wù)行業(yè)、財務(wù)、法務(wù)、商務(wù)等眾多領(lǐng)域和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實際情況，一方面要求制定相應(yīng)的政策和規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的PPP交易流程，對項目的運作提供技術(shù)指導(dǎo)和相關(guān)政策支持;另一方面需要專業(yè)化的中介機(jī)構(gòu)提供具體專業(yè)化的服務(wù)。一般縣級以下政府都不具備類似的專業(yè)人才和操作經(jīng)驗，若無專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)協(xié)助，政府和社會公共利益難以得到保障。對此，方先金認(rèn)為，“水處理技術(shù)單位和投資咨詢單位應(yīng)根據(jù)自身專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢在PPP模式運作中發(fā)揮作用”。
以通州區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)再生水廠建設(shè)運營項目為例，“設(shè)計院和咨詢公司為PPP模式提供了技術(shù)保障”，方先金介紹，這個項目比較復(fù)雜，需要新建7座+升級改造2座+委托運營4座;出水標(biāo)準(zhǔn)高，其中10座污水處理廠要求為再生水標(biāo)準(zhǔn)(COD≤30mg/L，SS ≤5mg/L，TP ≤0.3mg/L，氨氮≤1.5(2.5)mg/L);需要每座污水廠運營報價和加權(quán)平均價，目的是明確不同污水廠區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)運行費用承擔(dān)。在項目實施過程中，技術(shù)單位作用明顯：設(shè)計院在招標(biāo)前，進(jìn)行了兩年半的技術(shù)準(zhǔn)備工作，提供了通州區(qū)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村的詳細(xì)調(diào)研結(jié)果，各污水處理設(shè)施的規(guī)模和配套管網(wǎng)、投資估算、融資方案、各污水處理廠水價估算、特許經(jīng)營期的污水收費預(yù)測和政府補貼預(yù)算等，使得區(qū)政府對PPP模式運作過程中的決策具有科學(xué)依據(jù)。咨詢公司也為PPP模式運作提供了詳細(xì)的實施方案，從專業(yè)角度完成招標(biāo)所需要的所有文件的編制，制定詳細(xì)的特許經(jīng)營協(xié)議、污水處理服務(wù)協(xié)議、升級改造協(xié)議、運營服務(wù)協(xié)議、項目公司股東協(xié)議、項目公司章程等，使得PPP模式運作有序且合規(guī)合法。
