1973年，國務院環(huán)境保護領導小組辦公室成立，彼時已與國際接軌，按照環(huán)境要素設置了處室，包括水、氣、固廢與化學品處等。

“打包”的污染防治管理建制一直延續(xù)，這讓官員的“專業(yè)化”變得“不專一”：光懂氣的治理還不行，得各個類型污染物管理都輪崗一遍。

如今，土司不僅是面包，還是環(huán)保部一個部門的簡稱。

2016年3月3日上午，一張“水、氣、土三司成立暨干部任職宣布大會”的照片和司長名單在網(wǎng)上傳開。下午，環(huán)保部發(fā)布消息，稱在2015年2月，中央有關部門批復同意環(huán)保部機構編制作部分調(diào)整，不再保留污染防治司、污染物排放總量控制司(以下分別簡稱污防司、總量司)，設置水、大氣、土壤三個環(huán)境管理司。

這是年初環(huán)保部宣布環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理之后，再次對自身管理體系動大手術。

據(jù)記者了解，三司設立后，因“暫不提拔”的考慮，除大氣司司長由現(xiàn)任總量司司長劉炳江擔任外，水司和土司暫由兩位副司長主持工作。三司中氣司的編制最多，并按照空氣污染來源進一步細分，如管理機動車的移動源、秸稈焚燒的面源和企業(yè)排放的固定源等，噪聲也將屬于氣司。

關于更具體的設置，環(huán)保部通報稱，由于機構調(diào)整涉及面廣，內(nèi)部職能、運行機制的建立和人員配備完全到位尚需要一個過程，待整個工作完成后再向媒體發(fā)布。

相較于外界的熱切關注，在環(huán)保部門內(nèi)部，新三司好似水到渠成，是一種回歸，而非新聞。

水到渠成

當被問起最早何時聽到新三司風聲時，多位接近環(huán)保部的人士回答都是“記不清了”，甚至是“提了二十多年了”。

水、大氣、土壤、生物……這些環(huán)境要素構成了人類生活環(huán)境，也是人類污染物的排放地。廢氣容易擴散，廢水可以流動，廢渣留在土里降解很慢，不同環(huán)境要素的管理差別很大，按照環(huán)境要素進行管理是國際經(jīng)驗，國內(nèi)也呼吁了多年。

提建議的有民間智庫。2013年初，中國清潔空氣聯(lián)盟成立，第一批報告中就有《灰霾防治需要多少“錢”和“人”》。報告提出：2012年，美國環(huán)保局的預算是90億美元，中國環(huán)保部只有6億元;人員差別則更大，美國環(huán)保局的總?cè)藬?shù)是17106人，中國環(huán)保部在編人員只有311人。

“那時候我們探討了多種方案，其中就包括學習美國，按照介質(zhì)把大氣、水等問題分類管理，有些專家還提出希望中央層面針對大氣問題設立專門的協(xié)調(diào)小組，比現(xiàn)在的大氣司級別更高一些。”上述聯(lián)盟主任解洪興說。

環(huán)保部官員也發(fā)現(xiàn)了這個差距。2013年，時任污防司司長趙華林(現(xiàn)任國有重點大型企業(yè)監(jiān)事會主席)牽頭制定“氣十條”，赴美國考察時發(fā)現(xiàn)，美國擁有一支龐大的專業(yè)化大氣環(huán)境管理隊伍，大氣和輻射辦公室就有1400名公務人員，加州地方也有上千人專門管理大氣環(huán)境。

而當時環(huán)保部污防司大氣處只有3個編制，還借調(diào)了十多人。“怪不得外國人說‘中國是環(huán)境污染非常嚴重的，管理大氣的人又最少’，我們是以一當千啊。”趙華林說。

之后，恰逢中編辦到環(huán)保部開展黨日活動，趙華林就和中編辦工作人員說起，如果以后希望孩子早點呼吸清潔的空氣，環(huán)保部需要增加人手，專門管理空氣質(zhì)量。

不只是學習國外，出于城市特點和“氣十條”“水十條”的執(zhí)行需要，地方實踐則走得更早。

北京、廣東、山東等省級環(huán)保部門早已按照水、氣、土/固廢劃分了處室。在蘇州，2007年啟動藍天工程時，就成立了“藍天辦”，當時由分管環(huán)境的副市長負責。在2013年“氣十條”推出之后，又成立“大氣辦”，已升格為市長負責。在被環(huán)保部視為治霾榜樣的太原，這種協(xié)調(diào)機制的級別則高至省級：省長任全面改善省城環(huán)境質(zhì)量指導協(xié)調(diào)小組的組長。

地市級層面，也有和三司完全對應的三處。2015年，常州市環(huán)保局新成立了水處、大氣處和土處。2016年3月10日，常州市環(huán)保局相關人員告訴南方周末記者，市編辦已經(jīng)同意增加編制，正在安排人員到位。

從要素管理到“打包”管理

“歷史發(fā)展到現(xiàn)在，環(huán)保部門經(jīng)歷了螺旋式的變化，最終還是回歸到了最初的要素管理。”環(huán)保部原總工程師楊朝飛感慨，他1978年即進入環(huán)保系統(tǒng)工作。

在老環(huán)保人看來，三司成立是一種回歸，提起環(huán)境要素管理，他們都不約而同地從1970年代中國剛開始成立環(huán)保部門說起。

1973年，簡稱國環(huán)辦的國務院環(huán)境保護領導小組辦公室成立，彼時已與國際接軌，按照環(huán)境要素設置了處室，包括水、氣、固廢與化學品處等。

1982年，環(huán)境保護局成立，但一直隸屬于城鄉(xiāng)建設環(huán)境保護部。1988年獨立出來，成為副部級的國務院直屬機構。這是環(huán)保部門第一次升格，級別提高了，機制也需要調(diào)整。楊朝飛記得，環(huán)保局要從二十多個處并成九個司。在時任局長曲格平領導下進行了機構改革。

和規(guī)劃司、人事司等并列，囊括了水、氣、聲、渣等環(huán)境要素污染防治的污染管理司成立了，成為局里最大的司級部門。“當時覺得都是污染物，就歸到一起吧，沒有意識到不同環(huán)境要素的污染都是不一樣的，沒有充分重視環(huán)境保護要精細化管理。”楊朝飛說。

1998年，國家環(huán)保局升為正部級的國家環(huán)�？偩�，2008年升為環(huán)保部，“打包”的污染防治管理建制卻一直延續(xù)。這讓污防系統(tǒng)的官員的“專業(yè)化”變得“不專一”：要當污防處處長，光懂氣的治理還不行，得各個類型污染物管理都輪崗一遍。

1988年的機構劃分還給土壤污染防治留下了問題。由于污染管理司承擔了太多的職能，土壤污染中，只有工業(yè)場地污染劃給了污染管理司。因為農(nóng)村既有生態(tài)保護的問題，也有土壤污染問題，農(nóng)村土壤污染就交給了剛剛成立、工作量略小的生態(tài)司。

直到現(xiàn)在，從環(huán)保部的網(wǎng)站仍可看出：城區(qū)土地污染防治工作設在污防司固體廢物管理處，農(nóng)村土壤污染防治則在生態(tài)司農(nóng)村環(huán)境保護處。

“土壤污染不能按照城市和農(nóng)村割裂開來，也分不清。農(nóng)村的很多污染是城市污染、垃圾、煙氣排放造成的，得從源頭解決。”楊朝飛說。

從1993年起，楊朝飛擔任了十多年的生態(tài)司司長。他認為，這種割裂的機制對于即將出臺的“土十條”，乃至土壤污染防治立法都是阻礙。

新三司成立后，城鄉(xiāng)土壤防治都將納入土司，土司的處室也將按照土壤、固體和化學品管理等分開管理。

反思總量制度

2016年3月11日，環(huán)保部部長陳吉寧在全國人大答記者問時，回應三司改革的目的：要強化以環(huán)境質(zhì)量改善為環(huán)保工作的核心，通過水、土、氣三個有明確質(zhì)量要求的環(huán)境介質(zhì)作為核心業(yè)務司。

三司成立的同時，污防司和總量司也隨之撤銷。這也意味著，我國環(huán)境管理的重心從總量控制轉(zhuǎn)向環(huán)境質(zhì)量改善，從粗放走向精細。

作為曾經(jīng)的總量司司長和污防司司長，趙華林表示撤銷這兩個司并非說明這兩個司的工作不好，而是因為成立三司后，原來兩個司的職能剛好可以合并。

趙華林察覺到，雖然一直“打包”在一個司，但污防部門的名字也經(jīng)歷了“污染管理-污染控制-污染防治”的變化，代表著污防工作從建立規(guī)章制度到開展污染控制措施，從被動走向主動的過程。防治對象也從過去是常規(guī)污染物、向高毒的難降解污染物轉(zhuǎn)變。

總量控制制度早在1988年就被提起，1996年開始實施。因“十五”的污染減排目標沒有完成，“十一五”期間，二氧化硫和COD這兩項污染物第一次被列入約束性指標，環(huán)保總局與各地簽訂了責任書，由此開啟了總量控制受到地方政府高度重視、環(huán)保系統(tǒng)傾力而為的減排歷程。

為何總量減排任務完成，但是公眾卻不能感受到環(huán)境質(zhì)量改善?趙華林表示，總量控制的工作并非不管環(huán)境質(zhì)量，在考核總量控制的四個標準中，其中一條就是改善環(huán)境質(zhì)量。

“在一個人快要不行的時候，先要穩(wěn)住心率。對于環(huán)保而言，先抓COD和二氧化硫兩種主要污染物。”趙華林打了一個比喻，“等到心率穩(wěn)定了，再增加血壓、血糖等指標，比如PM2.5。不能說穩(wěn)住心率就和治療沒有掛鉤，總量控制就和質(zhì)量沒有掛鉤。”

關于總量制度的得失，環(huán)保系統(tǒng)有多篇論文進行了探討。“十三五”期間，總量制度并沒有被拋棄，探索區(qū)域、流域、行業(yè)的總量控制模式、實行以許可證為載體的企事業(yè)單位總量控制已是業(yè)內(nèi)共識。而三司改革正是這種共識的一個體現(xiàn)。“歷史發(fā)展到這個階段，這樣的改革是比較好的選擇。”趙華林說。

錢不是問題，人少才是問題

談及三司改革時，盡管美國環(huán)保局的機構設置被提到的最多，目前我國的三司機構設置和美國仍有很大區(qū)別。

首先是機構和法律的對應關系。美國環(huán)保局的機構設置由法律授權而來，比如大氣與輻射辦公室是主要為了執(zhí)行清潔空氣法案和原子能法案，水辦公室主要為了執(zhí)行清潔水法案和安全飲用水法案。

雖然三司設立后更有利于“氣十條”“水十條”和“土十條”三大戰(zhàn)役的落實，目前的三司機構設置跟法律的對應關系并沒有那么清晰。

“中美的環(huán)境管理差距不在機構改革，而在依法治理環(huán)境。如果能夠嚴格執(zhí)法，環(huán)保部改不改問題還真不大。”加州大學圣地亞哥分校副教授張俊杰說，“在當前的法治環(huán)境下，也只能進行政府機構打補丁的改革方式，改進政府效能，彌補法治的缺失。”

另一個區(qū)別則是人的數(shù)目。除了國家級環(huán)保局的環(huán)境要素管理部門，美國在波士頓、舊金山等地設置了10個區(qū)域辦公室，劃片管理各州的環(huán)境問題。比如管理加州的第9區(qū)辦公室，其中也設置了水、氣、土等職能部門。

相較于美國上千人的規(guī)模，環(huán)保部新三司目前的人員數(shù)目并未增加多少。在地方上，雖然多地早設立了大氣處，但人員數(shù)目乃至專業(yè)素養(yǎng)還遠遠不夠。“很多大氣辦只是解決了領導重視的問題。并沒有解決人員緊缺的問題。”解洪興說，“領導重視，大氣處處長要匯報的次數(shù)多了，真正干活的人依然不多。”

例如在落實“氣十條”的行動措施時，讓各地負責大氣污染的處長處處長心里沒底的是，做了這么多工作，PM2.5到底能降多少?結(jié)論可以通過源清單、模型模擬等預測得出，但計算過程相當專業(yè)，大氣處很難辦到，只能委托高校和環(huán)科院、環(huán)規(guī)院等專業(yè)的技術團隊來做。

“目前看，相比”錢不夠”不是問題，人少才是更嚴峻的問題。專業(yè)人才不足，問題研究不清楚，不知道如何做才能有效果，如何才能成本效益最大化就不敢花錢。應該把更多的資金放在‘軟件’建設上，幫助省市形成專業(yè)團隊，把落實方案做好讓更多的專業(yè)人把錢花出去，做方案。”解洪興說。在無法擴充政府的專業(yè)人員的前提下，這些工作可以放開給更多的環(huán)境服務公司來做。

設立三司只是捋順職能的第一步。如陳吉寧答記者問時所言，這項工作涉及面非常廣，不僅僅是兩個司變?nèi)齻�司的問題，還涉及一些流程的重構、與其他改革的銜接，比如環(huán)評制度改革的銜接。

據(jù)南方周末記者了解，三司的職能也將包含更多的內(nèi)容，例如原屬于科技標準司的行業(yè)標準制定也將按要素劃歸給三司。