中國排污許可制度改革框架研究
關(guān)鍵詞：排污許可；質(zhì)量改善；點源管理；基礎(chǔ)制度
環(huán)境許可是世界各國最常見的環(huán)境管理制度。根據(jù)我國《行政許可法》實施情況，目前環(huán)境資源類的行政許可共有500多項，具體由28個國務院部委局實施，其中由環(huán)境保護行政主管部門實施的大約有40項�？傮w上看，排污許可（Emission/Effluent Permit）是環(huán)境許可中一項點源排放管理的核心工具，是依據(jù)環(huán)境保護法律對企業(yè)的排放行為和政府對企業(yè)的監(jiān)督做出規(guī)定，通過許可證法律文書加以載明的制度。建立排污許可制度是實現(xiàn)面向環(huán)境質(zhì)量的環(huán)境管理轉(zhuǎn)型、建立規(guī)范嚴格的企業(yè)環(huán)境執(zhí)法體系的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。
1、排污許可證制度改革的法律訴求和實踐基礎(chǔ)
1.1 生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)保法律要求《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，完善污染物排放許可制，實行企事業(yè)單位污染物排放總量控制制度。中共中央、國務院《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》要求，完善污染物排放許可證制度，禁止無證排污和超標準、超總量排污。中共中央、國務院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》進一步指出，盡快在全國范圍建立統(tǒng)一公平、覆蓋所有固定污染源的企業(yè)排放許可制，依法核發(fā)排污許可證，排污者必須持證排污，禁止無證排污或不按許可證規(guī)定排污。
新修訂的《環(huán)境保護法》強調(diào)“國家依照法律規(guī)定實行排污許可管理制度；實行排污許可管理的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者應當按照排污許可證的要求排放污染物；未取得排污許可證的，不得排放污染物”�！端廴痉乐畏ā贰⑿滦抻喌摹洞髿馕廴痉乐畏ā�、《大氣污染防治行動計劃》（以下簡稱《大氣十條》）和《水污染防治行動計劃》（以下簡稱《水十條》）都對排放許可證提出了規(guī)定。特別是《水十條》明確要求2015年底前，完成國控重點污染源及排污權(quán)有償使用和交易試點地區(qū)污染源排污許可證的核發(fā)工作，其他污染源于2017年底前完成。
1.2 國外排放許可證實踐經(jīng)驗國外的排污許可制度主要針對固定點源采用綜合性、一證式管理，并以完善的立法、監(jiān)測、監(jiān)督體系給予支撐。主要經(jīng)驗是：（1）以充分而強有力的法律依據(jù)作為制度的重要基礎(chǔ)。美國、歐盟、日本等國家的制度均在最高立法機關(guān)通過的法律中予以確定，成為執(zhí)法依據(jù)，如美國的《清潔水法》和《清潔空氣法》及歐盟各國則在“歐盟工業(yè)排放指令”（IED）的整體框架下制定和頒布的各國法律法規(guī)。（2）以完善的管理框架和精細化的制度體系設(shè)計作為制度順利實施的保障。美國根據(jù)污染物的種類、排放量、排放特征和對環(huán)境及人體健康的影響程度采用不同的許可證類型及相應的管理模式。歐盟頒發(fā)排污許可證則綜合大氣、水、土壤等環(huán)境要素以及能源效率、事故預防等多種因素，覆蓋項目建設(shè)、運行、監(jiān)管到后期評估全生命周期。（3）以先進的污染防治技術(shù)作為全過程控制排放的支撐。發(fā)達國家的排污許可制度都高度重視科技發(fā)展對許可證管理的驅(qū)動作用。在美國或歐盟都提倡以最佳可行技術(shù)（BAT）作為綜合許可制度的構(gòu)建基礎(chǔ)，以此為依據(jù)制定許可條件。（4）以嚴厲的懲罰措施作為制度有效落實的關(guān)鍵。美國《清潔空氣法》規(guī)定一旦企業(yè)違反許可證規(guī)定，EPA或各州環(huán)保局可根據(jù)違法程度通過行政命令或刑事處罰等方式來嚴厲懲罰企業(yè)，罰款均按日計罰。歐盟各國也根據(jù)歐盟法令的要求分別制定了非常嚴厲的處罰措施，嚴重違反許可證規(guī)定的企業(yè)負責人須承擔刑事責任并面臨巨額罰款。（5）以充分的信息公開與公眾參與體現(xiàn)制度的科學與公平性。發(fā)達國家信息公開與公眾參與機制相對比較完善。歐美國家的相關(guān)法律均規(guī)定，點源在許可證申請和實施階段的所有信息必須向公眾公開，并且提供公眾參與決策的機會。
1.3 國內(nèi)排放許可證實踐基礎(chǔ)中國從上世紀80年代后期地方試點排污許可制度至今，已經(jīng)有20多個省市區(qū)向總計20萬家企業(yè)頒發(fā)了排放許可證。目前，環(huán)境統(tǒng)計口徑內(nèi)的大部分點源已發(fā)放排污許可證。但是，這項制度依然存在制度缺陷與技術(shù)難點，未能樹立排污許可制度的核心地位。表現(xiàn)在：（1）現(xiàn)有環(huán)境影響評價、總量控制、排污收費制度、環(huán)境監(jiān)測等點源環(huán)境管理制度缺乏協(xié)整，排污許可制度未能起到點源環(huán)境管理核心政策的作用。由于缺乏許可證的統(tǒng)領(lǐng)，各項制度只是在污染防治的某一個階段發(fā)揮作用，其主要功能表現(xiàn)出極大的局限性，難以有效實施。（2）排污許可制度缺乏頂層法律設(shè)計與具體實施辦法。盡管《環(huán)境保護法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》都對排污許可證做出了規(guī)定，但都未提出可操作的具體文件，特別是沒有對拒不領(lǐng)證行為的制約措施，導致地方環(huán)保部門在管理過程中無法明確對企業(yè)的處罰權(quán)限。（3）排污許可關(guān)鍵技術(shù)問題未能突破，管理存在難點。點源排污許可量與排放量的確定未能統(tǒng)一，多套排放量統(tǒng)計體系不一致，降低了數(shù)據(jù)權(quán)威性。發(fā)證范圍和種類仍有缺失，重金屬及其他有毒有害物質(zhì)未涵蓋，“小三產(chǎn)”等部分企業(yè)未納入證照管理。排污許可證未能明確如何與排放標準及環(huán)境功能區(qū)劃掛鉤，各介質(zhì)統(tǒng)一發(fā)證存在技術(shù)難度。各級環(huán)保部門對是否頒發(fā)臨時排污許可證存在較大意見分歧，反對意見認為臨時許可證約束力不強，反而增加環(huán)保部門的管理成本。（4）排污許可證處罰規(guī)定不夠具體，違法成本過低。由于上位法限制，罰則無法突破。目前尚無專門針對排污許可制定的超標或超總量情形的處罰手段。罰款存在上限，對持續(xù)違法排污行為無法有效威懾�；鶎迎h(huán)保力量不足，發(fā)證后難以實現(xiàn)全面監(jiān)管，非重點企業(yè)違法行為難以杜絕。
2、排污許可證制度改革總體思路設(shè)計
根據(jù)《環(huán)境保護法》《大氣污染防治法》和《水污染防治法》規(guī)定，排污許可制度以固定點源為管理對象，是一項將環(huán)境質(zhì)量改善、總量控制、環(huán)境影響評價、污染物排放標準、污染源監(jiān)測、環(huán)境風險防范等環(huán)境管理要求落實到具體點源的綜合管理制度。在環(huán)境管理轉(zhuǎn)型的大背景下，排污許可應以環(huán)境質(zhì)量改善為基本出發(fā)點，整合點源環(huán)境管理的相關(guān)制度，實現(xiàn)一企一證、分類管理，堅持屬地管理、分階段推進，強化企業(yè)責任，加強發(fā)證后的監(jiān)督與處罰，讓排污許可證成為企業(yè)環(huán)境守法、政府環(huán)境執(zhí)法、社會監(jiān)督護法的根本依據(jù)。
2.1 基本原則質(zhì)量約束、削減污染。以排污許可制度規(guī)范點源的環(huán)境行為，將環(huán)境質(zhì)量改善要求落實到污染源日常管理。在排污許可證發(fā)放的事前、事中、事后，綜合考慮環(huán)境質(zhì)量、排放標準、總量控制、風險防范等要求。在環(huán)境質(zhì)量超標的區(qū)域、流域以及污染嚴重的城市，建立以環(huán)境質(zhì)量目標為約束條件的排污許可制度，要求污染源不斷削減污染物排放總量，以達到改善環(huán)境質(zhì)量的目的。
制度融合，協(xié)調(diào)統(tǒng)一。建立以排污許可制度為核心的點源管理體系，融合環(huán)境影響評價、“三同時”驗收、主要污染物排放總量控制、排污申報和登記、環(huán)境監(jiān)督監(jiān)察、信息公開、排污交易等點源管理相關(guān)制度，將許可制度與前置審批、過程監(jiān)管、違規(guī)處罰等相銜接，實現(xiàn)排污企業(yè)在建設(shè)、生產(chǎn)、關(guān)閉等生命周期不同階段的全過程管理，實現(xiàn)“一窗口”對外、“一站式”服務、“一證式”許可，改善政府環(huán)境審批效能，降低執(zhí)法和守法成本。
一企一證，綜合管理。以水污染物和大氣污染物為主開展許可，在載明事項中考慮固體廢棄物和噪聲等其他污染因子，實行“一證式”管理，使排污許可證成為排污企業(yè)與政府之間關(guān)于環(huán)境義務的守法文書與契約。對現(xiàn)有管理制度進行整合，簡化發(fā)證審批流程，從企業(yè)“合法領(lǐng)證”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;承諾守法發(fā)證”，在許可證管理范圍內(nèi)，體現(xiàn)政府對企業(yè)在清潔生產(chǎn)、污染治理、排放監(jiān)測、風險防范多方面的管理要求，企業(yè)需書面承諾能夠達到相關(guān)要求后才可發(fā)證。企業(yè)建設(shè)期和運行期同時規(guī)定、同時承諾、只發(fā)一證。
事權(quán)清晰，屬地管理。國家環(huán)境保護行政主管部門負責制定排污許可相關(guān)法律法規(guī)、實施辦法、最佳可行技術(shù)等政策文件，從控制跨界污染角度提出相關(guān)控制要求；省級環(huán)境保護行政主管部門負責制定各省許可證審批、發(fā)放與監(jiān)督管理辦法，對各市提出環(huán)境質(zhì)量改善及相應控制要求；地級市和有條件的市縣級環(huán)境保護行政主管部門負責轄區(qū)內(nèi)點源排污許可證的審核、發(fā)放、監(jiān)測、處罰等具體工作。
企業(yè)主責，強化監(jiān)管。全面落實企業(yè)主體誠信和守法責任，實行企業(yè)自主申請、舉證、監(jiān)測、信息公開的管理模式。要求企業(yè)申領(lǐng)排污許可證時自行證明其生產(chǎn)技術(shù)、污染治理、排放監(jiān)測等滿足環(huán)境質(zhì)量、排放標準、總量控制以及其他環(huán)境管理要求；要求企業(yè)領(lǐng)取許可證后要按照許可證載明事項規(guī)范自身環(huán)境行為，如實向社會公開相關(guān)信息。政府環(huán)境管理部門以事后監(jiān)管為主，監(jiān)督企業(yè)嚴格遵守許可證規(guī)定從事生產(chǎn)活動和排污，嚴厲處罰企業(yè)的環(huán)境違法違規(guī)及造假行為。
先易后難、分步實施。根據(jù)《大氣十條》和《水十條》要求，當前國控、省控、市控重點污染源具備監(jiān)測監(jiān)管基礎(chǔ)，在線監(jiān)測設(shè)備與相關(guān)管理措施比較完善，可首先發(fā)放排污許可證。對于尚不具備精細化管理能力的污染源，應要求加快提升監(jiān)測技術(shù)能力與管理水平，待符合排污許可管理要求后開展管理。對排污量少、污染危害小的污染源免予發(fā)放排污許可證，降低行政成本。對未批先建、批驗不符合的違規(guī)企業(yè)，以盡量納入排污許可證管理范疇為總體原則，逐步規(guī)范其排污行為。
2.2 改革目標經(jīng)過5至10年，將排污許可制度建設(shè)成為固定點源環(huán)境管理的基礎(chǔ)性和核心性制度。融合現(xiàn)有制度，建立系統(tǒng)的點源環(huán)境管理機制，實行排污企業(yè)“一證式”管理，提高政府環(huán)境管理效能，把排污許可構(gòu)建成為環(huán)境保護的基礎(chǔ)制度，為實現(xiàn)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化奠定基礎(chǔ)。
在制定階段性目標時，建議首先開展法律法規(guī)制定作為制度建立的基礎(chǔ)，近期出臺排污許可條例和排污許可證管理辦法，明確制度的適用對象、實施主體、實施程序、技術(shù)方法、執(zhí)行規(guī)范、證后監(jiān)管及問責機制等，明確排污許可制度的法律地位，理順排污許可證制度管理體制。同時可選擇統(tǒng)計、監(jiān)管基礎(chǔ)較好的重點區(qū)域和重點行業(yè)作為試點首先開展排污許可證發(fā)放，開展點源綜合管理平臺框架建設(shè)；遠期則以完善排污許可技術(shù)規(guī)范體系、加強管理能力建設(shè)為主，初步形成點源綜合管理系統(tǒng)。
在分階段實施排污許可制度的過程中，建議首次核發(fā)的有效期限相對較短，允許政府在實施過程中擁有糾錯權(quán)與終止權(quán)，通過開放性的管理體系改變排污許可證管理的現(xiàn)狀。充分尊重已經(jīng)發(fā)放的排污許可證的法律效力，在有效期限屆滿后再行更換，保持排污許可證發(fā)放的嚴肅性，避免朝令夕改的局面。對于未批先建、批驗不符合的違規(guī)企業(yè)，根據(jù)管理水平，提出整改要求后，分階段納入排污許可管理體系。
2.3 改革框架排污許可制度設(shè)計包括兩方面內(nèi)容：一是排污許可制度在整個點源環(huán)境監(jiān)管體系中的定位，以及與其他管理制度的耦合；二是排污許可制度本身的框架結(jié)構(gòu)，包括法律基礎(chǔ)、技術(shù)方法和基本程序。排污許可制度框架設(shè)計見圖1。
排污許可制度應當系統(tǒng)協(xié)調(diào)與整合各項環(huán)境管理制度，作為點源環(huán)境管理體系的重要載體與主線，實現(xiàn)對排污企業(yè)綜合、系統(tǒng)、全面、長效的統(tǒng)一管理。首先，環(huán)境影響評價是對建設(shè)項目發(fā)放排污許可證的先決條件，環(huán)評批復是核發(fā)排污許可證的重要判斷依據(jù)與時間節(jié)點；排污申報可以直接合并納入排污許可證的申請準備階段；排放標準是排污許可與環(huán)境質(zhì)量改善之間的倒逼手段，排放限值是排污許可的重要內(nèi)容；總量控制制度應當成為排污許可制度落實許可排放量與實際排放量的重要抓手，總量指標是許可的核心內(nèi)容與許可條件的具體體現(xiàn)，但必須以排放標準達標為前提；排污權(quán)有償使用是配套排污許可證的經(jīng)濟手段，排污權(quán)交易則賦予許可排放量以靈活性；排污收費制度結(jié)合環(huán)境監(jiān)測，可以作為排污許可證的證后監(jiān)管重要措施。
圖1 排污許可制度框架設(shè)計圖
排污許可制度自身框架結(jié)構(gòu)以排污許可“證”的管理為核心，包括適用范圍、法律基礎(chǔ)、許可內(nèi)容、技術(shù)方法和基本程序等，其中許可內(nèi)容是許可證最主要的內(nèi)容。
許可范圍。原則上所有排放污染物的固定點源都應當申請核發(fā)排污許可證。考慮我國現(xiàn)實環(huán)境管理水平，可以分批、分類型、分階段開展。分階段進程可參考《大氣十條》和《水十條》。考慮到排污許可證企業(yè)污染削減與區(qū)域流域環(huán)境質(zhì)量的關(guān)系，建議應首先進行區(qū)域和流域排污負荷評估，至少把占固定點源主要大氣和水污染物排放量85%以上的污染源納入排污許可證發(fā)放范圍�？紤]到城鎮(zhèn)污水和垃圾等公共環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施對區(qū)域流域環(huán)境質(zhì)量的影響，城鎮(zhèn)污水處理廠、城鎮(zhèn)垃圾處理廠、城市危險廢物處置設(shè)施、工業(yè)園區(qū)廢水集中處理廠等也納入排污許可證發(fā)放范圍。
建議近期根據(jù)《大氣十條》和《水十條》要求，對電力、鋼鐵、造紙、紡織等排放量大的行業(yè)污染源開展排污許可證發(fā)放工作；對京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域以及重點湖泊、重點水庫、近岸海域匯水區(qū)域等水域污染源開展排污許可證發(fā)放工作。
法律基礎(chǔ)。在行政許可法、環(huán)境保護法以及水、氣各項要素保護法律中，已經(jīng)確定了排污許可制度的法律依據(jù)和適用范圍，明確了排污許可證的管理與監(jiān)督機制，強化了違法排污行為的法律責任。通過頂層法律體系設(shè)計，應當加快出臺排污許可管理條例和辦法，進一步明確排污許可證的適用對象、實施主體、實施程序、執(zhí)行規(guī)范、證后監(jiān)管及法律責任；遠期應當推動《排放許可法》立法，樹立排污許可制度的權(quán)威性。
基本程序。核發(fā)排污許可證的基本程序，主要包括企業(yè)提交申請材料、管理部門審核申請條件、確定許可內(nèi)容、核發(fā)許可證及許可證的變更管理等環(huán)節(jié)。程序中的重點應關(guān)注管理程序規(guī)范化、流程化和信息溝通渠道的暢通與無誤，同時明確相關(guān)各方責任。
技術(shù)方法。排污許可制度的關(guān)鍵技術(shù)方法也具有兩層含義。一是許可證管理技術(shù)，包括許可排放量的分配，對實際排放量進行監(jiān)測與監(jiān)管，落實企業(yè)主體責任，明確企業(yè)自行監(jiān)測、統(tǒng)計、申報、公開污染排放行為等。二是行業(yè)治污管理技術(shù)，包括各工業(yè)行業(yè)的許可排放限值核定、清潔生產(chǎn)規(guī)范、末端治理設(shè)施管理等。應加快相關(guān)研究在實際操作層面的落實，抓緊制定排污許可證管理關(guān)鍵技術(shù)指南，為排污許可制度具體落實提供技術(shù)指導。
2.4 許可內(nèi)容排污許可證許可內(nèi)容是經(jīng)核發(fā)許可證部門與企業(yè)達成的排放許可的契約文書。排污許可證應當分正本、副本、電子證照，正本內(nèi)容與現(xiàn)行排污許可證內(nèi)容基本一致，而副本內(nèi)容更全面地體現(xiàn)行業(yè)排放的特點。電子證照除保存正本、副本的電子信息外，還應當包括一些日常監(jiān)管記錄。原則上，排污許可證應載明和規(guī)定項目建設(shè)期間、試運行期間以及正式投產(chǎn)運行后的全部環(huán)境管理要求，內(nèi)容主要包括以下7個方面。
許可證和企業(yè)基本信息。排污許可證以企業(yè)為單元進行申報、發(fā)放和管理。許可證中需要載明該許可證編號；持證的排污單位名稱、生產(chǎn)經(jīng)營場所地址、企業(yè)營業(yè)執(zhí)照注冊號；排污單位的法定代表人（主要負責人）、法人代碼等法人相關(guān)信息；發(fā)證機關(guān)、發(fā)證日期及有效時間等。
生產(chǎn)工藝和排污裝置。對企業(yè)的主要生產(chǎn)工藝和總體生產(chǎn)流程進行簡要描述。對企業(yè)中產(chǎn)生和排放水污染物、大氣污染物、固體廢棄物和噪聲的所有裝置，逐一描述其型號、規(guī)模、產(chǎn)生和排放污染物的種類、所用的治污設(shè)施等。對于新、擴、改建項目，還要描述建設(shè)期的主要生產(chǎn)設(shè)備和排污裝置。
對生產(chǎn)、排污行為的許可和要求。排污許可的內(nèi)容包括允許企業(yè)排放的污染物種類、濃度、數(shù)量、時限和去向。針對企業(yè)的每一個排污設(shè)備或排放口，給出不同污染物的排放濃度許可限值和去向，并載明許可的依據(jù)；針對企業(yè)整體，給出主要污染物排放總量的許可限值和排放時限要求，并載明許可的依據(jù)；對于企業(yè)的固體廢棄物處理處置、無組織排放管理、噪聲管理，載明總體管理要求；對于法律法規(guī)中明確提出的，適用該企業(yè)的原燃料品質(zhì)、儲存、運輸及使用要求，以及污染防治設(shè)施運行及管理要求，也要在排污許可證中進行載明。對于新、擴、改建項目，需要在排污許可證中也載明對建設(shè)期和試運行期的排污許可要求。
自行監(jiān)測要求。排污許可證中要載明對企業(yè)自行開展污染物排放人工監(jiān)測和在線監(jiān)測的具體要求。包括監(jiān)測點位、監(jiān)測的污染物、監(jiān)測頻率、監(jiān)測方法及其他要求；在線監(jiān)測設(shè)備的數(shù)據(jù)收集、設(shè)備維護等要求；對于與污染物排放控制相關(guān)的原燃料品質(zhì)、主體設(shè)備及治污設(shè)施運行情況等信息的監(jiān)測和數(shù)據(jù)收集要求；以及上述數(shù)據(jù)的收集、整理、保存要求。
排污情況的報告要求。排污許可證中要載明對企業(yè)向監(jiān)管部門進行排污情況報告的具體要求。包括日常報告及階段性（季度、年度等）許可證執(zhí)行情況報告的頻率、方式和報告內(nèi)容；異常情況（故障、治污設(shè)施停運或不正常運轉(zhuǎn)、突發(fā)事件等）報告的方式和報告內(nèi)容。
應急預案要求。在排污許可證中載明對應于不同程度的重污染預警以及突發(fā)事件發(fā)生時，該企業(yè)生產(chǎn)和排污行為的應急處理要求以及對應的污染物排放濃度許可限值。
法律責任。在排污許可證中載明對應于不同程度、不同原因的超證排污和違證排污，持證的排污單位及其法定代表人（主要負責人）的法律責任；以及對于未按照排污許可證載明的自行監(jiān)測要求和報告要求進行監(jiān)測和報告的，或篡改、偽造數(shù)據(jù)的責任人的法律責任。
2.5 保障機制排污許可的實施重點在于制度落實的有效保障，包括屬地管理體系的構(gòu)建、數(shù)據(jù)動態(tài)管理與平臺的技術(shù)支持、環(huán)境監(jiān)測監(jiān)管、落實企業(yè)主體責任等。
明確各級環(huán)保部門管理權(quán)責，實施許可證屬地化管理。國務院環(huán)境保護主管部門負責明確排污許可證核發(fā)的基本要求與規(guī)則，制定管理辦法，編制技術(shù)指南，對全國排污許可證管理工作開展指導監(jiān)督。省級環(huán)境保護主管部門對本行政區(qū)域內(nèi)排污許可證工作實行統(tǒng)一管理，制定和實施本省市區(qū)排污許可證實施計劃，并確定本行政區(qū)域內(nèi)的分級管理權(quán)限，監(jiān)督和評估排污許可證實施效果�？h級以上地方環(huán)境保護主管部門負責本行政區(qū)域內(nèi)排污許可證的核發(fā)和監(jiān)督管理。
建設(shè)數(shù)據(jù)動態(tài)管理與平臺，統(tǒng)計排污許可證數(shù)據(jù)。點源管理的信息繁雜、頭緒眾多，排污許可制度應當通過完善的數(shù)據(jù)動態(tài)管理，構(gòu)建一體化的業(yè)務平臺，推動點源管理向精細化方向發(fā)展。平臺與數(shù)據(jù)庫應當記載企業(yè)的環(huán)境行為、監(jiān)管企業(yè)的污染排放、核算企業(yè)的排放數(shù)據(jù)，并實施面向不同受眾的信息公開。以國家、區(qū)域、點源多層次、多方面的排污數(shù)據(jù)為對象，開展對比分析、挖掘管理、集成決策，全面服務于環(huán)境管理工作；以全國排污許可證發(fā)放情況匯總分析、宏觀管理、互聯(lián)互通、向下鏈接，實現(xiàn)核發(fā)管理情況的信息匯總分析與公開。
創(chuàng)新許可證實施監(jiān)管模式，推行第三方監(jiān)督監(jiān)測。明確落實企業(yè)如實申報排污許可和依法按照許可證排放是企業(yè)自己的業(yè)務和責任。政府部門在實施排污許可制度過程中主要履行監(jiān)督與管理職責，環(huán)保部門的監(jiān)督性監(jiān)測只是核證企業(yè)排放的公開數(shù)據(jù)而不是獲得企業(yè)排放數(shù)據(jù)，不承擔數(shù)據(jù)偏差帶來的系列問題。在日常生產(chǎn)過程中，企業(yè)需要自主對排污指標進行核定、對實際排放情況進行監(jiān)測、編寫年度排污狀況報告書等，這些技術(shù)問題應當由專業(yè)的第三方技術(shù)人員承擔，由企業(yè)采購第三方服務。同時第三方技術(shù)人員還可以開展基于容量、質(zhì)量的排污許可創(chuàng)新研究，包括總量預算、刷卡排污、環(huán)境承載力評估等精細化管理措施。
落實企業(yè)主體責任，嚴厲處罰企業(yè)違證排放。強化企業(yè)自主申報、自行舉證、自行申請、主動公告是排污許可制度創(chuàng)新的方向，能夠帶動環(huán)境治理體系的創(chuàng)新。在這種模式下，企業(yè)通過許可證管理流程實現(xiàn)排污情況的監(jiān)測、申報、公開、舉證等，可以突破目前主體責任不落實的制度瓶頸。政府或環(huán)保部門是規(guī)則程序的制定者、中立的仲裁者，不應將主要精力用于確認企業(yè)排放量和許可量上。環(huán)保部門認可企業(yè)材料真實性、守法承諾，開放公眾舉報信息渠道，一旦發(fā)現(xiàn)企業(yè)存在違法行為，則應當對其處以最嚴厲的懲罰，提高企業(yè)的違法成本，形成排污許可證的威懾效用。
3、提升排污許可證制度的基礎(chǔ)性作用
將排污許可管理制度作為我國點源排放環(huán)境管理體系的基礎(chǔ)和核心制度，需要在現(xiàn)有的多種污染控制制度和政策基礎(chǔ)上進行梳理，打破現(xiàn)有管理制度相對各自獨立、缺乏系統(tǒng)統(tǒng)籌的局面，彌補制度銜接機制的缺失，提高政府環(huán)境治理能力，降低環(huán)境管理成本，發(fā)揮制度組合的整體效能。
3.1 排污許可要有利于環(huán)境質(zhì)量改善環(huán)保部門發(fā)放排污許可證時，應審查企業(yè)申報材料是否與生態(tài)環(huán)境功能區(qū)相一致。自然生態(tài)保護區(qū)、生態(tài)功能保育區(qū)等高功能區(qū)域應完全禁止發(fā)放任何生產(chǎn)型排污許可證。排污許可證中的水、大氣和土壤污染防治等要求必須與水（環(huán)境）功能區(qū)、大氣環(huán)境功能區(qū)、土壤環(huán)境功能區(qū)等要素功能區(qū)劃相銜接，不能相互沖突。對于符合生態(tài)環(huán)境功能區(qū)劃要求的項目，可以不再把國土、規(guī)劃、林業(yè)和農(nóng)業(yè)等部門對項目選址的意見不作為環(huán)評和許可證受理的前置條件，提高政府環(huán)境管理和審批效能。
通過區(qū)域規(guī)劃規(guī)劃影響評價和建設(shè)項目環(huán)境影響評價，評估新、擴、改建項目對當?shù)睾蛥^(qū)域環(huán)境質(zhì)量的影響，把環(huán)境影響評價要求的污染排放方式和排放量控制要求寫入排污許可證，載明建設(shè)項目建設(shè)期和運行期的環(huán)境保護措施，確保建設(shè)項目所處區(qū)域、流域的環(huán)境質(zhì)量不下降。
環(huán)境質(zhì)量不能達到生態(tài)環(huán)境功能及要素環(huán)境功能要求的區(qū)域和流域，在排污許可證中應明確所有固定點源均有不斷改善自身環(huán)境行為、減少污染排放的義務，直至區(qū)域和流域環(huán)境質(zhì)量達標為止。根據(jù)區(qū)域流域環(huán)境質(zhì)量超標程度不同，設(shè)立差異化的排污許可證許可和實施要求。
3.2 排污許可與項目環(huán)評“同步”對接
總體上，以分類管理為基本原則，建立負面清單制度，取消或弱化環(huán)境影響評價審批環(huán)節(jié)，代之以環(huán)境影響評價報告文件（包括報告書、報告表、備案表等）、“三同時”相關(guān)要求文件和企業(yè)自承諾文件。
3.3 排污許可頂替“三同時”驗收建設(shè)項目“三同時”要求直接納入排污許可證內(nèi)容，“三同時”的主體由環(huán)保部門轉(zhuǎn)為排污單位，以排污許可證執(zhí)行報告代替“三同時”驗收。發(fā)放排污許可證后，按照項目建設(shè)進度，排污單位需提交開工建設(shè)報告、（試）生產(chǎn)投運報告、“三同時”執(zhí)行報告。執(zhí)行報告由排污單位自行或委托中介機構(gòu)編寫，審批項目由環(huán)保監(jiān)測站監(jiān)測，其它項目可委托有資質(zhì)社會檢測機構(gòu)監(jiān)測，報告的其實性由排污單位和中介機構(gòu)負責。環(huán)保部門審查報告的格式是否完整，是否包括達標、總量、風險和變更等內(nèi)容。為確保報告的真實性，市場監(jiān)管、環(huán)保等部門加強環(huán)境監(jiān)測等中介機構(gòu)管理，對排污單位實施分類現(xiàn)場抽查，報告的內(nèi)容通過網(wǎng)站公開，接受公眾監(jiān)督。
3.4 排污許可執(zhí)行排放達標“底線”
排放標準是企業(yè)進行污染物排放控制的基本要求。政府對企業(yè)排污行為的許可，應當把排放標準的要求作為不能逾越的底線。在歐美的管理實踐中，基于“最佳實用技術(shù)（BAT）”或“最佳實用控制技術(shù)（BACT）”提出的排放限值與我國的排放標準具有相似的法律地位，發(fā)揮類似的作用。在其排污許可管理制度中，明確提出了基于“最佳實用技術(shù)（BAT）”或“最佳實用控制技術(shù)（BACT）”的排放限值是對每一個污染源進行排污許可的基本和最低要求。如果一個地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量不能達標，那么該地區(qū)在發(fā)放排污許可時，應當針對影響環(huán)境質(zhì)量達標的污染物，提出比排放標準更嚴格的排放量控制要求。
3.5 排污許可載明排放總量控制要求作為落實企事業(yè)單位排放總量控制和改善區(qū)域流域環(huán)境質(zhì)量的載體，排污許可證應對污染點源的主要污染物排放總量進行許可。對于環(huán)境質(zhì)量已經(jīng)達標的區(qū)域流域，污染源許可證中載明的主要污染物排放總量根據(jù)達到排放標準要求直接換算得出。對于環(huán)境質(zhì)量沒有達標的區(qū)域流域，污染源許可證中載明的污染物許可排放量應根據(jù)區(qū)域環(huán)境質(zhì)量改善需求、區(qū)域污染物總量控制目標要求等綜合確定。區(qū)域全部企業(yè)的污染物許可排放量應與區(qū)域污染物總量控制目標進行銜接。
開展了排污權(quán)有償使用和排污交易試點的地區(qū)，排污單位的排污權(quán)和總量排放配額指標應在排污許可證中予以確認，并與排污單位的污染物許可排放量一致。企業(yè)排污權(quán)的期限、交易情況、減排義務等相關(guān)內(nèi)容應根據(jù)情況變化及時登載在排污許可證中。
3.6 建立許可和實際排放“兩套”數(shù)據(jù)排污許可證確定的污染物排放量與排污單位實際排放量是兩個完全不同的排放量。企業(yè)或排污單位只有在許可證規(guī)定的上限下排放污染才是合法的。排污收費和環(huán)境統(tǒng)計制度均應以排污許可證年度實際排污量作為依據(jù)，所需信息應從排污許可證的許可信息、登載信息及環(huán)境保護日常報表中獲取，形成的排污收費信息和環(huán)境統(tǒng)計信息應登載入排污許可證。在排污收費制度改革成為環(huán)境保護稅制度之后，相關(guān)內(nèi)容應在排污許可證中予以更新。
與國家生態(tài)監(jiān)測網(wǎng)絡體系建設(shè)相銜接，充分鼓勵將污染源自動監(jiān)控數(shù)據(jù)作為排放行為核定依據(jù)；對難以采用在線監(jiān)控管理的污染源、污染物及無組織排放的污染物，應形成統(tǒng)一的排放量核算方法，并根據(jù)技術(shù)水平的不斷提高定期予以修訂。通過企業(yè)日常監(jiān)測、環(huán)保部門“雙隨機”抽查執(zhí)法監(jiān)管、企業(yè)環(huán)境信息聯(lián)網(wǎng)與公開，對企業(yè)的建設(shè)、生產(chǎn)和排污過程進行監(jiān)督和管理。監(jiān)管的主要內(nèi)容是排污企業(yè)是否按照排污許可證的要求進行排污行為的控制和管理。監(jiān)管主體應與許可證發(fā)放主體一致，環(huán)保部可通過區(qū)域環(huán)保督查中心保留對企業(yè)進行隨機監(jiān)管的權(quán)力。
3.7 實行排污許可證的公開透明管理實行排污許可證全過程信息公開和公眾參與。在排污許可證申請和核發(fā)的過程中，要為公眾參與建議留足時間，保證公眾的知情權(quán)和參與權(quán)。要通過公告、報紙、電視、網(wǎng)絡等手段，對排污許可證中的許可內(nèi)容信息公開，供公眾查閱。新建大型企業(yè)對，試行公眾聽證才能發(fā)放排污許可證。在排污許可證的監(jiān)督管理環(huán)節(jié)，各地建立排污許可證信息查詢系統(tǒng)，全面公開排污許可主要內(nèi)容以及對企業(yè)排污執(zhí)法監(jiān)督的信息，鼓勵公眾參與企業(yè)排污許可證的實施監(jiān)督。
4、結(jié)論和建議
排污許可制度是發(fā)達國家普遍實行并證明行之有效的點源管理制度。排污許可證制度的改革與創(chuàng)新是一項生態(tài)文明制度的重要創(chuàng)新，是環(huán)境保護的基礎(chǔ)性制度。排污許可證改革要堅持質(zhì)量約束、削減污染，制度融合、協(xié)調(diào)統(tǒng)一，一企一證、綜合管理，事權(quán)清晰、屬地管理，企業(yè)主責、強化監(jiān)管等原則，在環(huán)境質(zhì)量管理轉(zhuǎn)型的大背景下，建議通過排污許可制度改革與創(chuàng)新，明確排污許可證實施范圍和對象、申報和發(fā)放程序，嚴格排污許可證的企業(yè)、政府和社會監(jiān)督，實現(xiàn)與環(huán)境影響評價、“三同時”、排污總量控制、排污權(quán)有償使用、達標排放監(jiān)督、信息公開等制度真正融合，讓排污許可證成為企業(yè)環(huán)境守法、政府環(huán)境執(zhí)法、社會監(jiān)督護法的根本依據(jù)。
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環(huán)境保護部部長陳吉寧12月4日在京表示，環(huán)保部正在開展排污許可制度改革的頂層設(shè)計，研究出臺污染物排放許可制的實施方案，初步考慮用5年或更長一點的時間，將排污許可制度建設(shè)成為固定點源環(huán)境管理的核心制度。
環(huán)境保護部部長陳吉寧。攝影/章軻
污許可制度國際研討會現(xiàn)場。攝影/章軻
環(huán)境保護部部長陳吉寧。攝影/章軻
環(huán)境保護部部長陳吉寧12月4日在京表示，環(huán)保部正在開展排污許可制度改革的頂層設(shè)計，研究出臺污染物排放許可制的實施方案，初步考慮用5年或更長一點的時間，將排污許可制度建設(shè)成為固定點源環(huán)境管理的核心制度。
陳吉寧表示，將進一步改革、整合、銜接現(xiàn)行的環(huán)境管理制度，強化事中事后監(jiān)管，實行排污許可“一證式”管理，形成系統(tǒng)完整、權(quán)責清晰、監(jiān)管有效的污染源管理新格局，從而提升管理治理能力和管理水平，促進管理質(zhì)量的改善。
在出席當日召開的“排污許可制度國際研討會”時，陳吉寧說，排污許可證制度是國際通行的一項環(huán)境管理制度，是監(jiān)管固定污染源排放的有效手段，在我國已有20多年的實踐經(jīng)驗。截至目前，環(huán)保部門已累計向20多萬家企業(yè)頒發(fā)了排污許可證。
上世紀70年代以來，美國、德國、英國、加拿大、日本、澳大利亞等國家先后建立了制度化、程度化、規(guī)范化的排污許可制度，并且把這個制度納入國家法律體系，如歐盟要求各成員國出臺排污許可制度體系。
陳吉寧說，從這些國家的實踐中可以看到，排污許可有其許多突出的特點，如法律定位和執(zhí)法依據(jù)明確，管理框架和制度體系完備，管理機構(gòu)和權(quán)限規(guī)定清晰，公眾參與和信息渠道暢通，監(jiān)督管理和違法懲治嚴厲等，“簡單地說，排污許可是企業(yè)環(huán)境守法的依據(jù)，是政府環(huán)境執(zhí)法的工具，也是社會監(jiān)督護法的平臺。”
“但發(fā)放的這些許可證，與粗放式管理有相似的地方，存在很多制度的缺陷和技術(shù)的難點，還沒有切實發(fā)揮對固定污染源控制的核心作用。”陳吉寧分析說，我國現(xiàn)行的排污許可在實踐中暴露出許多問題。
他說，首先是現(xiàn)行各項環(huán)境管理制度之間銜接不夠，制度的實施不協(xié)調(diào)，沒有樹立排污許可在綜合排放體系管理中的核心地位;缺乏有效的頂層設(shè)計和具體的實施辦法。盡管《環(huán)境保護法》、《水污染防治法》和明年1月1日開始實施的《大氣污染防治法》都對許可證作出明確規(guī)定，但這些規(guī)定現(xiàn)在看來基本上是原則要求，不具備可操作性，尤其缺少對拒不領(lǐng)證、逾期拒不改正行為的制約措施，導致環(huán)保部門對這些環(huán)境違法行為難以實施監(jiān)管和處罰。
陳吉寧說，排污許可的技術(shù)體系也不健全，實際排放量的確定方法在全國范圍內(nèi)還沒有統(tǒng)一，一些企業(yè)還存在多套排放量的統(tǒng)計體系，這也帶來的混淆和數(shù)據(jù)的權(quán)威性。此外，發(fā)證范圍和種類也五花八門，有很多固定源本來應該納入排污許可的沒有納入進來。另外還涉及到一些特殊污染物，如重金屬和其它有毒有害物質(zhì)，排污許可的覆蓋面不夠。
陳吉寧介紹，排污許可證也沒有與排放標準、區(qū)域的環(huán)境功能和質(zhì)量很好地銜接起來，對改善環(huán)境質(zhì)量的作用有限。同時，基層環(huán)保部門的力量也不足，特別是技術(shù)的支撐力量不夠，許可證發(fā)放后難以做到有效的監(jiān)管。
陳吉寧透露，在頂層設(shè)計中，環(huán)保部門將堅持質(zhì)量約束、減排導向，以環(huán)境質(zhì)量不退化為底線，將污染減排作為環(huán)境質(zhì)量改善的重要手段，通過排污許可，規(guī)范污染源的環(huán)境行為，實施多污染物協(xié)同控制，切實解決好污染源的穩(wěn)定達標問題。
同時，以排污許可制度為核心，整合環(huán)境影響評價、污染物排放標準、總量控制、排污交易、排污收費等環(huán)境管理制度，建立統(tǒng)一的環(huán)境管理平臺，實現(xiàn)排污企業(yè)在建設(shè)、生產(chǎn)、關(guān)閉等生命周期不同階段的全過程管理;實行一企一證綜合管理，統(tǒng)籌考慮水污染物、大氣污染物、固體污染物等要素，實行“一證式”管理，簡化審批程序和審批流程，實現(xiàn)一個窗口對外，“一站式”服務，提高政府環(huán)境管理的效率;明晰各方責任，強化監(jiān)管，包括落實企業(yè)的誠信責任和守法主體責任，推動企業(yè)從被動治理轉(zhuǎn)向主動防范。
中共中央國務院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》明確要求，“完善污染物排放許可制。盡快在全國范圍建立統(tǒng)一公平、覆蓋所有固定污染源的企業(yè)排放許可制，依法核發(fā)排污許可證，排污者必須持證排污，禁止無證排污或不按許可證規(guī)定排污。”
《大氣污染防治法》第十九條也提出，“排放工業(yè)廢氣或者本法第七十八條規(guī)定名錄中所列有毒有害大氣污染物的企業(yè)事業(yè)單位、集中供熱設(shè)施的燃煤熱源生產(chǎn)運營單位以及其他依法實行排污許可管理的單位，應當取得排污許可證。排污許可的具體辦法和實施步驟由國務院規(guī)定。”
《第一財經(jīng)日報》記者從環(huán)保部了解到，目前，環(huán)保部正在積極推進《排污許可管理條例》、《排污許可證管理辦法》等相關(guān)文件的研究制定，并已在浙江省開展國家層面排污許可管理制度改革試點，通過銜接整合環(huán)評審批、總量控制、“三同時”驗收、排污收費、排污申報等相關(guān)制度，落實企業(yè)環(huán)境責任。(來源：一財網(wǎng))
