摘要：無廢城市是一個新概念，具有居民看不到隨意堆放的廢物，廢物得到了資源化利用和無害化處置的內(nèi)涵；無廢城市也不是沒有固廢的城市，而是指對市容、對居民生活影響最小化的城市建設目標，具體指向居民對廢物沒有“違和感”，是一種固廢減量化、資源化和無害化的全生命周期管理模式。從歷史上看，無廢城市的意涵在我國歷史上意指為資源綜合利用。新中國初期，政府就正式提出了資源綜合利用概念。如“一五”時期156項重大工程中考慮了資源綜合利用問題。從現(xiàn)代意義上看，“無廢城市”與資源綜合利用和循環(huán)經(jīng)濟密切相關。無論是由我國崇尚節(jié)約的文化而生發(fā)出的資源綜合利用戰(zhàn)略，還是結(jié)合現(xiàn)代理念踐行的循環(huán)經(jīng)濟，均成為我國“無廢城市”建設的基礎。從目前情況看，“無廢城市”建設存在以下困難：固廢總量大；低值再生資源回收難、利用率低；固廢危害大；社會參與度不高；長效機制尚未形成等問題。為此，新時代推進我國“無廢城市”建設，必須加強頂層設計、科學規(guī)劃、優(yōu)化技術路線，與生態(tài)文明試點、低碳城市試點、智慧城市試點等有機結(jié)合，以收“事半功倍”之效。在取得初步成效后在全國范圍內(nèi)推廣，以收到資源環(huán)境與城市經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展之功。具體看，就是要加強“無廢城市”建設的頂層設計；要強化固體廢物管理的全生命周期設計；要促進企業(yè)入園，提高廢舊物資利用水平；政府要積極干預，保證“無廢城市”建設的可持續(xù)性等。在現(xiàn)實性上，我們只有實行全民參與和行動，形成社會治理結(jié)構(gòu)和固廢管理長效機制，“無廢城市”才能早日建成，生態(tài)文明的新時代才能早日到來。

關鍵詞：無廢城市 循環(huán)經(jīng)濟 可持續(xù) 頂層設計 社會治理

隨著我國城鄉(xiāng)居民人均收入水平的提高、特別是消費對經(jīng)濟發(fā)展拉動作用的增強，城鄉(xiāng)廢物大量產(chǎn)生，如不加以妥善處理，將會對人居環(huán)境和居民健康產(chǎn)生不利影響。黨中央國務院對此高度重視。2018年12月，中央全面深化改革委員會審議通過了《“無廢城市”建設試點工作方案》（以下簡稱《方案》），2019年1月21日國務院辦公廳正式發(fā)布[1]。《方案》明確提出我國建設“無廢城市”的重大意義、指導思想、工作重點和相關措施。開展“無廢城市”建設意義重大，是貫徹落實黨中央、國務院決策部署的具體行動，是深化城市廢物管理改革的重大舉措，是提升生態(tài)文明水平、建設人與自然和諧共生現(xiàn)代化的重要組成部分。

一、“無廢城市”的內(nèi)涵及其討論

按照一般慣例，文件、研究和日常用語的話語體系不同：文件要說清楚干什么，并不追求準確性、系統(tǒng)性和完美性；文章要說明研究對象的內(nèi)涵，否則會“各唱各的調(diào)”。從這個意義上說，研究“無廢城市”內(nèi)涵外延的意義不言而喻。

1.“無廢城市”釋義

下面，分別對廢物、無廢、無廢城市等概念的內(nèi)涵進行討論。

廢物，一般指“失去原有使用價值的東西”。對廢物可以進一步細分：從形態(tài)看，有液態(tài)、氣態(tài)和固體廢物；國辦文件中的“廢物”主要指“固體廢物”。從領域看，有工業(yè)廢物（也稱之為“下腳料”或副產(chǎn)物）、農(nóng)林廢物、生活廢物、危險廢物等。從使用主體看，同一物品，有人認為是“可用的資源”，有人認為是“廢物”，取決于使用主體的收入水平和生活習性。從價值失去程度看，尚有剩余價值的可稱之為“閑置品”（英文中稱為“用過的物品”；市場流通后的為“二手貨”），完全沒有使用價值的才是廢物。兩者的簡單區(qū)分是，收廢品的人要的是“可用的資源”，不要的就是廢物。從資源化利用方式看，有整體或部分的循環(huán)利用、再生利用、能量回收等。具體而言，舊物（舊貨）整體或部分（零部件）經(jīng)清潔處理或簡單修復后再利用（重復利用），進行大修或再制造后的利用；對完全失去原有價值的物品，通過回收、拆解、加工成為產(chǎn)品的生產(chǎn)原料，即所謂的資源化利用；沒有利用價值但仍有熱值的，還可以能源化利用（如垃圾焚燒）。

“無廢”，不是沒有廢物，而是居民知道自己產(chǎn)生的廢物去那兒了，專業(yè)人士能追蹤廢物流到哪兒的整個過程；固廢能得到盡可能的資源化利用和最終的無害化處置。國辦文件表述是，以新發(fā)展理念為引領，推動形成綠色發(fā)展方式和生活方式，從源頭減少資源消耗和廢物排放。如“光盤行動”可以減少餐廚垃圾排放，焚燒可以減少生活垃圾體積，減少垃圾填埋量，減少垃圾填埋的占地和對地下水的污染，并將固廢對居民生活的影響降至最低。

無廢城市是一個新概念，具有居民看不到隨意堆放的廢物，廢物得到了資源化利用和無害化處置的內(nèi)涵；不是沒有固廢，而是對市容、對居民生活影響最小化；居民對廢物沒有“違和感”，因而是一種固廢減量化、資源化和無害化的全生命周期管理模式。國辦文件中的“無廢城市”，是一個地理空間概念，因為覆蓋工業(yè)（包括礦業(yè)、建筑業(yè)）廢物、農(nóng)林廢物、生活廢物及危險廢物。每個城市，無論人口多少、規(guī)模大小、地處何方，都有生活垃圾，其他廢物因城而異；這就為因地制宜開展“無廢城市”建設試點提出了要求。

2.“無廢城市”的外延

“無廢城市”與資源綜合利用和循環(huán)經(jīng)濟密切相關，下面分別加以討論。

資源綜合利用在我國有著悠久的歷史�！稄膿u籃到搖籃》一書認為4000年前的中國農(nóng)民，就有循環(huán)利用廢物的農(nóng)業(yè)實踐�！盾髯�·天論》中有著：“強本而節(jié)用，則天不能貧；本荒而用侈，則天不能使之富”之說。經(jīng)濟學史研究發(fā)現(xiàn)，我國唐朝時期珠江流域出現(xiàn)“�；�魚塘”雛形。即在平地挖深魚塘、墊高基田、基上植桑、塘內(nèi)養(yǎng)魚，桑葉作蠶飼料，蠶的糞便（蠶沙）作魚食，塘底之泥作種桑之肥，形成了生態(tài)經(jīng)濟體系；結(jié)果是塘魚多，桑多、蠶多、蠶沙多，不僅形成了物質(zhì)消耗利用鏈，還形成了絲綢產(chǎn)業(yè)鏈。建國初期，我國就正式提出了資源綜合利用概念。如“一五”時期156項重大工程中考慮了資源綜合利用問題。1958年7月，周恩來總理在原物資部的一份報告上批示：“實行收購廢品，變無用為有用；擴大加工，變一用為多用；勤儉節(jié)約，變破舊為嶄新。”1971年原國家計委成立“三廢”利用領導小組。1973年全國第一次環(huán)境保護會議，提出“全面規(guī)劃，合理布局，綜合利用，化害為利，依靠群眾，大家動手，保護環(huán)境，造福人民”32字環(huán)境保護方針。實現(xiàn)“資源綜合利用和環(huán)境保護的有機統(tǒng)一”，也出現(xiàn)在我國第二次工業(yè)污染防治大會文件中[2]。_ueditor_page_break_tag_

資源綜合利用，我國早就發(fā)文加以推動。如1985年9月30日《國務院批轉(zhuǎn)國家經(jīng)委關于開展資源綜合利用若干問題的暫行規(guī)定的通知》，其中的第一段提出“開展資源綜合利用是一項重大的技術經(jīng)濟政策，對合理利用資源，增加社會財富，提高經(jīng)濟效益，保護自然環(huán)境，都有重要的意義。”1996年，國務院批轉(zhuǎn)國家經(jīng)貿(mào)委等部關于進一步開展資源綜合利用意見的通知[國發(fā)（1996）36號]，規(guī)定了“資源綜合利用主要包括：在礦產(chǎn)資源開采過程中對共生、伴生礦進行綜合開發(fā)與合理利用；對生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的廢渣、廢水（液）、廢氣、余熱、余壓等進行回收和合理利用；對社會生產(chǎn)和消費過程中產(chǎn)生的各種廢舊物資進行回收和再生利用。”在國家“十一五”“十二五”資源綜合利用相關意見和規(guī)劃中，將范圍逐步延伸到農(nóng)林廢棄物（三剩物）、海水綜合利用等方面。

政府文件中的“資源綜合利用”，從當時現(xiàn)實出發(fā)，以解決緊迫的資源環(huán)境問題。國務院36號文中關于資源綜合利用的定義已被一些學者“挑刺”，核心意思是內(nèi)涵已經(jīng)“時過境遷”。一些人按“批評中國的文章”容易在國外發(fā)表或“指出現(xiàn)有研究不足、加以創(chuàng)新”的課題申報思維模式，對行政話語和研究話語的差異缺乏深入了解，討論資源綜合利用定義或假定問題再加以批評，這樣的討論對指導我國的資源綜合利用實踐意義不大。

循環(huán)經(jīng)濟，雖也是“舶來品”，卻是地地道道的中國理念和實踐抽象。關于循環(huán)經(jīng)濟的起源、定義、定位及其與資源綜合利用、清潔生產(chǎn)、環(huán)境保護等的關系，從2002年開始本人就寫文章討論，2005年出版了《循環(huán)經(jīng)濟學》一書（2018年被自然資源學會評為優(yōu)秀教材），也曾在各種論壇和報告中將循環(huán)經(jīng)濟的本質(zhì)概括為，效仿食物鏈，延伸產(chǎn)業(yè)鏈，提升價值鏈，這里不再討論。

政府文件中的循環(huán)經(jīng)濟定義。2005年，《國務院關于加快發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的若干意見》中有一段工作部署的話：大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，按照“減量化、再利用、資源化”原則，采取各種有效措施，以盡可能少的資源消耗和盡可能小的環(huán)境代價，取得最大的經(jīng)濟產(chǎn)出和最少的廢物排放，實現(xiàn)經(jīng)濟、環(huán)境和社會效益相統(tǒng)一，建設資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會�！堆�環(huán)經(jīng)濟促進法》給出了循環(huán)經(jīng)濟定義：本法所稱循環(huán)經(jīng)濟，是指在生產(chǎn)、流通和消費等過程中進行的減量化、再利用、資源化活動的總稱。

一段時間以來，出于《循環(huán)經(jīng)濟促進法》修訂需要，國內(nèi)各界關于循環(huán)經(jīng)濟定位和法律名稱的討論不斷；不同學者的結(jié)論不同。這些討論是必要的，有關循環(huán)經(jīng)濟的定位也是見仁見智。循環(huán)經(jīng)濟，首先是一種資源戰(zhàn)略。減量化原則是從資源或物質(zhì)循環(huán)利用的角度提出來的；從我國國情和發(fā)展階段基本特征出發(fā)，循環(huán)經(jīng)濟的減量化原則不是簡單地減少資源消耗總量，而使資源盡可能得到循環(huán)利用和高效利用，達到提高資源產(chǎn)出率和減少廢棄物排放的目的。發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟是一種重要的環(huán)境保護措施；轉(zhuǎn)變環(huán)境污染“末端治理”模式，是我國發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的出發(fā)點�？梢韵嘈�，“無廢城市”建設和試點也離不開循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展。

歐盟不斷擴大循環(huán)經(jīng)濟的范疇。1994年，德國修訂了《物質(zhì)閉路循環(huán)與廢棄物管理法令》，2012年再次修訂，將“產(chǎn)品生產(chǎn)和使用應盡可能避免產(chǎn)生垃圾，產(chǎn)品用后的垃圾應依照環(huán)境承受能力予以利用或者清除”的三環(huán)節(jié)要求細化為五環(huán)節(jié)：“預防廢物產(chǎn)生-整理以便再用-循環(huán)利用-其他回用-最終處置”。2014年歐盟委員會提交了“邁向循環(huán)經(jīng)濟：歐洲零廢物計劃”的提案；2017年3月14日歐洲議會通過了該提案。“循環(huán)經(jīng)濟”被定義為實現(xiàn)產(chǎn)品、物質(zhì)和資源價值在經(jīng)濟中維持時間最大化、廢物產(chǎn)生最小化；歐盟甚至將“預防廢物產(chǎn)生、循環(huán)利用、廢棄物管理和垃圾焚燒”等類活動，統(tǒng)統(tǒng)歸入“循環(huán)經(jīng)濟”范疇[3]。

二、“無廢城市”建設基礎及其評述

我國崇尚節(jié)約的文化，早就確立了資源綜合利用戰(zhàn)略，建立了相關政策、法規(guī)和標準體系，形成了城市垃圾和再生資源回收利用的政策框架、技術體系、管理制度；這些均是“無廢城市”建設的基礎。換言之，我國的“無廢城市”建設并非從零起步。

1.相關工作推進取得積極進展

十八大以來，國家相關部門組織開展了一系列固體廢物回收利用工作。如國家發(fā)改委牽頭推動的循環(huán)經(jīng)濟示范城市（縣）、資源綜合利用“雙百工程”、餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理試點建設；工信部組織實施的工業(yè)固體廢物綜合利用基地建設；國土資源部組織開展的礦產(chǎn)資源綜合利用試點；農(nóng)業(yè)農(nóng)村部開展的畜禽糞污資源化利用、農(nóng)作物秸稈綜合利用試點、農(nóng)膜回收試點等；商務部開展的再生資源回收體系建設試點；住建部實施的城市生活垃圾強制分類、建筑垃圾治理試點，環(huán)境保護部推動生態(tài)文明城市試點等。這些試點對固體廢物減量化、資源化和無害化、開展“無廢城市”建設試點做了必要的鋪墊。

再生資源回收量逐年增加。2017年，我國廢鋼鐵、廢有色金屬、廢塑料、廢輪胎、廢紙、廢棄電器電子產(chǎn)品、報廢機動車、廢舊紡織品、廢玻璃、廢電池等的回收量為2.82億噸。其中，廢電池、廢玻璃、廢舊紡織品回收量增幅較為明顯，分別增長46.7%、24.4%和29.6%；廢塑料和報廢機動車回收量出現(xiàn)下滑，分別同比減少9.9%和7.7%（詳見圖1）[4]。

圖1 2017年主要再生資源品種回收量同比增長情況

回收體系逐步完善。新中國成立后，全國建立了物資、商業(yè)和供銷合作社等部門計劃設立的回收體系，成為世界上最完善的廢舊物資回收系統(tǒng)。隨著市場經(jīng)濟體制的日臻完善，原有的回收體系逐步萎縮，回收作用下降。另一方面，進城農(nóng)民工進入回收行業(yè)，以企業(yè)或工業(yè)園區(qū)為龍頭、利益導向的社會回收體系逐步發(fā)展起來。21世紀以來，通過試點推動，初步形成“回收網(wǎng)點→分揀中心→集散市場”三位一體的再生資源回收體系。隨著互聯(lián)網(wǎng)等信息技術的飛速發(fā)展，再生資源回收與城市環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)融合（兩網(wǎng)融合）初見成效；再生資源回收企業(yè)也建立了回收交易平臺，開展信息采集、數(shù)據(jù)分析、流向監(jiān)控，整合物流，優(yōu)化網(wǎng)點布局等市場化服務，使供需雙方信息快速匹配，推動了再生資源交易由線下向線上線下有機結(jié)合的轉(zhuǎn)型升級，形成了一批可推廣、可復制的新型回收模式。_ueditor_page_break_tag_

形成一些區(qū)域性集散交易市場。改革開放以來，隨著城鄉(xiāng)收入差距擴大，特別是城市居民日常用品更新速度的加快，城市居民家中有大量的大半新甚至全新、可以繼續(xù)利用的物品價值，廢舊物品從大城市到中小城市、再到農(nóng)村的二手貨流通應運而生；這可以從不少城市的城鄉(xiāng)結(jié)合部分布廢物回收、加工、交易市場得到佐證。隨著新世紀新一輪經(jīng)濟增長而來的資源約束趨緊，廢料進口帶動了沿海港口附近的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。廣東、浙江、江蘇、上海、天津等沿海地區(qū)，進口、拆解廢金屬發(fā)展形成較大的產(chǎn)業(yè)規(guī)模；山東、河北等地也是進口拆解廢金屬產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快的地區(qū)。中部地區(qū)的湖南汨羅、永興等地再生資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展成為特色。近年來，隨著城市管理的深化和環(huán)境保護的加強，一些城市的再生資源回收點、存放地和集散地被清理出城；新時代的再生資源回收利用模式仍在探索形成之中。

再生資源產(chǎn)業(yè)在調(diào)整中優(yōu)化。近年來，一些地方通過產(chǎn)業(yè)鏈招商，推動再生資源產(chǎn)業(yè)在淘汰落后產(chǎn)能、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進轉(zhuǎn)型升級中取得積極進展。隨著國家對再生資源產(chǎn)業(yè)的逐步重視，眾多重量級企業(yè)進入再生資源行業(yè)、上市公司進入再生鉛行業(yè)，原生金屬生產(chǎn)公司投資再生資源領域。大型企業(yè)也向產(chǎn)業(yè)鏈下游和市場服務延伸，實現(xiàn)跨界轉(zhuǎn)型發(fā)展。通過產(chǎn)業(yè)鏈延伸，垂直整合帶來的成本優(yōu)勢凸顯，并將行業(yè)發(fā)展引領到一個新的層次，行業(yè)集中度進一步提高，上下游界限進一步模糊；國際市場成為再生資源企業(yè)開展產(chǎn)能合作、產(chǎn)品加工、實現(xiàn)技術輸出和產(chǎn)品銷售的新方式。

利用技術水平有所提高。近年來，我國再生資源利用企業(yè)技術水平迅速提高。一些企業(yè)聯(lián)合國內(nèi)外科研院所研發(fā)了適合中國廢物特點的處理設備或裝備，一些企業(yè)引進國外的先進生產(chǎn)線；有些設備裝備已出口到國外，有效促進了再生資源產(chǎn)業(yè)技術水平的提高。隨著固體廢物進口管理新政的出臺實施，一些龍頭企業(yè)在國內(nèi)不斷完善自有回收網(wǎng)絡的業(yè)態(tài)，也“走出去”到國外建廠直接獲得原料，提高了再生資源定價話語權(quán)；擁有完善回收網(wǎng)絡和渠道的再生資源回收企業(yè)對再生資源價格的話語權(quán)也逐步增大。在中央環(huán)保督查和環(huán)保法實施力度加大的背景下，龍頭企業(yè)和有實力的跨界企業(yè)，通過兼并重組等方式整合資源；國內(nèi)再生資源逐步填補進口“可循環(huán)利用的資源”，專業(yè)化、自動化分選處理、加工利用和設備制造技術也得到快速發(fā)展。

法規(guī)逐步完善。《循環(huán)經(jīng)濟促進法》2009年實施。2009年，國務院發(fā)布《廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理管理條例》，確立生產(chǎn)者責任延伸制。2017年3月，國辦轉(zhuǎn)發(fā)發(fā)展改革委、住建部《生活垃圾分類制度實施方案》通知（國辦發(fā)〔2017〕26號），確定在部分重點城市城區(qū)范圍內(nèi)先行實施生活垃圾強制分類。2017年5月，國家發(fā)改委等14個部門發(fā)布《關于印發(fā)<循環(huán)發(fā)展引領行動>的通知》（發(fā)改環(huán)資〔2017〕751號），要求銷售企業(yè)、電商、物流公司建立逆向物流體系和線上線下融合的回收網(wǎng)絡。2017年7月，國辦印發(fā)《禁止洋垃圾入境 推進固體廢物進口管理制度改革實施方案》。2017年8月，原環(huán)境保護部與發(fā)展改革委等6部門印發(fā)《電子廢物、廢輪胎、廢塑料、廢舊衣服、廢家電拆解等再生利用行業(yè)清理整頓工作方案》，要求地方清理整頓電子廢物、廢輪胎、廢塑料、廢舊衣服、廢家電拆解等活動，取締一批污染嚴重、群眾反映強烈的非法加工利用小作坊、“散亂污”企業(yè)和再生資源集散地；集中建設和運營污染治理設施，防止污染土壤和地下水�！豆腆w廢物污染環(huán)境防治法》經(jīng)第五次修訂，于2018年全票通過發(fā)布實施。

中國循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展得到國際公認。雖然工業(yè)革命來國外先行提出了循環(huán)經(jīng)濟，我國卻為國內(nèi)外學者研究提供了鮮活案例，推動了全球研究。循環(huán)經(jīng)濟引起國際組織和外國政府的重視，并將之確定為與中國合作的重點領域之一。參加中國環(huán)境和發(fā)展國際合作委員會（CCICED）的外方專家，通過與中方專家合作深化了循環(huán)經(jīng)濟理論研究，將中國循環(huán)經(jīng)濟理念和案例推向了世界。2015年，本人受邀到歐盟“綠周”論壇介紹中國循環(huán)經(jīng)濟經(jīng)驗時發(fā)現(xiàn)，聯(lián)合國環(huán)境署專家在論壇的一個會議室討論中國循環(huán)經(jīng)濟案例，天津技術經(jīng)濟開發(fā)區(qū)（泰達）“廢物交換俱樂部”是一位專家的發(fā)言題目。2016年《自然》封面文章，重點介紹中國循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展經(jīng)驗，承認從線性經(jīng)濟向循環(huán)經(jīng)濟轉(zhuǎn)變是解決全世界資源安全問題的唯一途徑，而中國的循環(huán)經(jīng)濟戰(zhàn)略是彌合全球經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)保護之間矛盾的重要一步。

2.“無廢城市”建設中的問題與挑戰(zhàn)

固廢總量大。我國是世界上人口最多、固廢產(chǎn)生量最大的國家，每年產(chǎn)生固體廢物100億噸；歷史堆存總量高達600-700億噸。回收、分類和資源化利用不充分，無害化處理不及時，部分城市出現(xiàn)“垃圾圍城”現(xiàn)象，與人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要差距較大。部分地區(qū)垃圾圍城、垃圾遍野，成為民心之痛、民生之患。據(jù)生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《2018年全國大、中城市固體廢物污染環(huán)境防治年報》，當年全國產(chǎn)生一般工業(yè)固體廢物13.1億噸，工業(yè)危險廢物4010.1萬噸，醫(yī)療廢物78.1萬噸，生活垃圾20194.4萬噸（圖2）。生活垃圾產(chǎn)生量最大的是北京市，為901.8萬噸；其次是上海、廣州、深圳和成都等城市，分別為899.5萬噸、737.7萬噸、604.0萬噸和541.3萬噸；前10位大中型城市的垃圾產(chǎn)生量5685.8萬噸，占全部發(fā)布城市的28.2%。伴隨快遞等新業(yè)態(tài)出現(xiàn)的固體廢物增長也不容忽視。這些問題與我國發(fā)展階段息息相關，也是“大量生產(chǎn)、大量消費、大量排放”的生產(chǎn)方式和消費模式的必然結(jié)果[5]。

低值再生資源回收難、利用率低。廢玻璃、廢塑料膜、廢木料、廢復合包裝等低值再生資源，約占垃圾總量的30%，從垃圾中分揀出來，經(jīng)過規(guī)范化的處理才能循環(huán)利用；由于低值再生資源回收利用利潤低、成本高，相關企業(yè)缺乏積極性，更沒有形成具有一定規(guī)模的回收量，成為國內(nèi)再生資源回收行業(yè)發(fā)展的難題之一。大多集散市場功能單一，局限于再生資源收集、交易和分選，沒有搭建起信息服務平臺，缺乏研發(fā)、培訓、標準、金融等服務再生資源露天堆放，拆解粗放，污染環(huán)境。我國廢舊物資回收利用企業(yè)規(guī)�？傮w較小，少數(shù)再生資源利用企業(yè)土法上馬，小作坊或家庭作坊式生產(chǎn)，降低了資源利用率。一些企業(yè)利用廢舊輪胎土法煉油；一些從事報廢車輛回收、加工、拆解企業(yè)，設備簡陋，靠一把錘子和一池硫酸從廢舊電子產(chǎn)品中獲取貴重金屬。雖然近年來的情況發(fā)生了很大變化，但利用技術水平參差不齊，利用率低，不僅浪費資源污染環(huán)境，還給再生資源企業(yè)留下不好名聲。_ueditor_page_break_tag_

固廢危害大。固體廢物問題，本質(zhì)是發(fā)展方式、生活方式和消費模式問題。我國固廢減量化、資源化和無害化的制度設計和實施的剛性不足。部分地區(qū)在城市規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎設施建設等方面，對固廢減量化、回收利用與處置考慮不足。未經(jīng)科學處置的固廢，長期存放、越境轉(zhuǎn)移、非法掩埋，污染河源湖泊、農(nóng)田土壤，并對居民健康和生態(tài)環(huán)境造成極大危害。管理部門的制度不協(xié)同，也加大固廢污染程度。如有機廢棄物（餐廚/廚余/市政污泥等）處理，厭氧技術落地的阻礙因素是不同部門主管的廢物統(tǒng)一收集難；有機肥消納成為產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的制約因素，如污泥制作的園林用肥，城市園林部門不愿用，農(nóng)業(yè)部門不讓廢棄物生產(chǎn)有機肥的還田[6]。建筑垃圾成分復雜，存在土壤和水污染隱患；堆放則出現(xiàn)滑坡影響人生安全的事件。有些城市用建筑垃圾建設公園，也存在安全隱患。

社會參與度不高。雖然公眾的認識不斷提高，但參與行動不夠。在國辦文件提出“保障設施用地”的背后，是環(huán)保設施選址難的問題越來越突出，甚至出現(xiàn)“鄰避運動”。集散市場規(guī)范化程度與國家要求差距較大，對回收體系規(guī)范化、規(guī)�；�和集約化引領作用較��；再生資源回收人員被認為是“撿垃圾”或“撿破爛”的，一些地方廢物資源化利用的二次污染問題嚴重。有人認為進口“可循環(huán)利用的資源”質(zhì)量好，影響國內(nèi)回收體系的健全；有人對“再制造”不了解，當商品冠以“再制造”或“再生”時，便認為質(zhì)量有問題。信息公開和宣傳不到位，公眾認識不足，參與度不高。

長效機制尚未形成。法律制度尚不完善。標準缺乏，給“無廢城市”帶來一定影響。盡管我國頒布了《固體廢物污染環(huán)境防治法》等法律和制度文件，雖涉及固體廢物資源化利用的相關內(nèi)容，但種類不全、系統(tǒng)不健全，尚未形成完整體系。既有利益格局亟待打破。地方政府對環(huán)衛(wèi)項目如垃圾清掃和收運有穩(wěn)定的財務安排，且已包含在一般性財務預算中；垃圾減量和資源化利用，可能引起既得利益集團（如環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)和發(fā)電公司）的不滿，因為原料下降了，得到的補貼會減少，公司收益也會受到影響。管理多頭，在制度落實和管理方面，職責不清的現(xiàn)象比較突出，沒有形成合力。

三、“無廢城市”建設的指標體系討論

“無廢城市”，僅有定性描述是不夠的，還要有定量評價。

1.“無廢城市”建設指標體系構(gòu)建的原則[7]

一是導向性。開展“無廢城市”狀況評價，具有目的導向性和“指揮棒”作用，旨在促進中國“無廢城市”建設和運營管理，尤其是促進城市固體廢物管理的轉(zhuǎn)型升級，以盡可能少的資源消耗和污染物排放，完成我國工業(yè)化和城市化的歷史任務具有重大意義。

二是數(shù)據(jù)的可獲得。如果收集不到基礎數(shù)據(jù)，即使有了評價指標體系乃至成熟的評價方法，意義也不大。一般而言，科學研究需要第一手數(shù)據(jù)，可通過實驗等途徑來獲得；社會科學一般通過數(shù)據(jù)采集并加以分析研究得出結(jié)論；統(tǒng)計、評價等一般采用二手數(shù)據(jù)，并建立指標體系進行評價。

三是權(quán)威性。無論采取什么樣的途徑獲取數(shù)據(jù)，都應該是真實的或者是權(quán)威的，結(jié)果至少可以自圓其說。即使是通過調(diào)查、走訪等途徑獲得的第一手數(shù)據(jù)，也應當是真實的而不是編造的。當然，即使采自統(tǒng)計年鑒的數(shù)據(jù)，也存在數(shù)據(jù)的調(diào)整問題，或者其他原因的修訂問題，世界各國無一例外。

四是可重現(xiàn)性。一組數(shù)據(jù)一個作者可以獲得，換了評價主體也能獲得，不會因為行為主體的改變而出現(xiàn)數(shù)據(jù)的顛覆性變化。這一點，對于科學研究尤為重要。對建立評價指標或指標體系，不管是權(quán)威人物還是普通公眾，都不能編造數(shù)據(jù)，都應當重視數(shù)據(jù)的重現(xiàn)性。

五是量綱一致性。這對采用眾多數(shù)據(jù)進行某種評價時尤為重要。采用一組數(shù)據(jù)評價某一件事情時，要么用一手數(shù)據(jù)，要么用經(jīng)過處理的無量綱數(shù)據(jù)；無論如何均應使研究或評價采用的數(shù)據(jù)是同一個量綱的，而不能有些是原始數(shù)據(jù)，有些是經(jīng)過加減乘除得出的數(shù)據(jù)。那樣的話，由于某類數(shù)據(jù)的權(quán)重有了疊加，得出的結(jié)果難免有失偏頗。

六是可比性。采用的評價數(shù)據(jù)應當盡可能連續(xù)獲得，這樣評價結(jié)果才有可比性。采用的數(shù)據(jù)必須前后一致，今年采集的這組數(shù)據(jù)，明年還能采集到同樣指標的一組數(shù)據(jù)；不能今年用這樣的數(shù)據(jù)，明年就采集不到了。采用連續(xù)的數(shù)據(jù)，評價得出的結(jié)果可以判斷評價的對象變化情況：是變好了、沒有變或變壞了。

七是非相關性。對一組數(shù)據(jù)，盡可能減少數(shù)據(jù)之間的相關性；如果相關系數(shù)大，會帶來某類數(shù)據(jù)的權(quán)重增加，不利于結(jié)論的可靠性。用數(shù)學的語言表述就是，兩組數(shù)據(jù)之間的相關性至少應該小于0.7，理論上應該不大于0.5.我國生態(tài)文明建設、綠色發(fā)展指標，可作為“無廢城市”指標體系的參照，在指標選取和評價時應避免采用相關性較大的指標。

八是完整性。為評價某件事情的發(fā)展或問題，應將與此類事情有關的情況盡可能納入評價指標體系，使評價結(jié)果具有公正性。“無廢城市”指標體系要設定核心指標，包括源頭減量、資源化利用和無害化處理等，最終得出“無廢城市”建設程度指數(shù)。

2.“無廢城市”建設指標體系構(gòu)建的相關討論

“無廢城市”建設指標體系構(gòu)建，要從實際出發(fā)，經(jīng)過探索、試點檢驗、逐步完善，最終確定下來。通過數(shù)量上而不是定性的評價，引導“無廢城市”持續(xù)、健康發(fā)展。

指標體系的組成與確立，《方案》已有成熟做法。如到2020年的目標，較好銜接了相關部委已有文件的目標。如“大宗工業(yè)固體廢物貯存處置總量趨零增長”，與國家發(fā)展改革委辦公廳、工業(yè)和信息化部辦公廳《關于推進大宗固體廢棄物綜合利用產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展的通知》（發(fā)改辦環(huán)資〔2019〕44號）中的目標銜接。主要農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用，與《關于推進農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用試點的方案》中的目標掛鉤。生活垃圾減量化資源化水平全面提升，與《生活垃圾分類制度實施方案》（國辦發(fā)〔2017〕26號）中的主要目標已經(jīng)銜接。《生活垃圾分類制度實施方案》提出，到2020年底基本建立垃圾分類相關法律法規(guī)和標準體系，形成可復制、可推廣的生活垃圾分類利用模式。危險廢物全面安全管控，與突發(fā)環(huán)境事件應急管理要求吻合。_ueditor_page_break_tag_

國辦文件要求，構(gòu)建“無廢城市”建設評價指標體系，與綠色發(fā)展、生態(tài)文明建設考核目標體系銜接融合，發(fā)揮導向引領作用。2016年12月22日，中辦國辦印發(fā)《生態(tài)文明建設目標評價考核辦法》，明確將《綠色發(fā)展指標體系》和《生態(tài)文明建設考核目標體系》作為年度評價和五年考核依據(jù)，考核結(jié)果作為各省區(qū)市黨政領導班子和領導干部綜合考核評價、獎懲任免的重要依據(jù)。對考核等級為優(yōu)秀、生態(tài)文明建設工作成效突出的地區(qū)給予通報表揚；對不合格的進行通報批評，約談其黨政主要負責人提出限期整改要求；對生態(tài)環(huán)境損害明顯、責任事件多發(fā)地區(qū)的黨政主要負責人和相關負責人進行責任追究。

《生態(tài)文明建設考核目標體系》5類23項指標，生態(tài)環(huán)境事件是扣分項；資源利用指標8項，權(quán)重30；生態(tài)環(huán)境保護指標12項，權(quán)重40；年度評價結(jié)果，權(quán)重20；公眾滿意度，權(quán)重10.《綠色發(fā)展指標體系》包括資源利用、環(huán)境治理、環(huán)境質(zhì)量、生態(tài)保護、增長質(zhì)量、綠色生活、公眾滿意程度等7類56項指標，采用綜合指數(shù)法測算綠色發(fā)展指數(shù)，衡量生態(tài)文明建設進展，側(cè)重于引導。在目標賦分上，對生態(tài)環(huán)境保護等體現(xiàn)人民獲得感的部分賦予較高分值；資源利用部分指標權(quán)數(shù)占比29.3%，在7個一級指標中占比最高。

作為對比，歐盟循環(huán)經(jīng)濟行動方案中的指標主要有：到2035年城市垃圾循環(huán)利用率達65%；到2030年包裝廢物循環(huán)利用率達70%（其中：紙和紙板85%，金屬80%，鋁60%，玻璃75%，塑料55%，木材30%）；到2035年城市垃圾填埋量力爭減少10%，分類回收延伸到有害廢物（到2022年），生物質(zhì)廢物（到2023年），紡織品（到2025年）；其中的措施覆蓋全生命周期，從生產(chǎn)、消費，到廢物管理、再生資源市場，以及相關法規(guī)修訂[3]。

國內(nèi)外指標體系的對比發(fā)現(xiàn)，我國的相關指標計算復雜，一般管理人員難以完成；而國外的指標相對單一，也容易為大多數(shù)人所理解。另一方面，綠色發(fā)展與生態(tài)文明建設指標體系是系統(tǒng)的、整體的、統(tǒng)領的，“無廢城市”建設指標體系應當是專門的、單項的，應以核心指標為主，而不必面面俱到。按國辦關于“無廢城市”建設目標領域，現(xiàn)階段以大宗工業(yè)固廢、主要農(nóng)業(yè)廢棄物、生活垃圾和建筑垃圾、危廢處理為重點，即按四大重點領域選擇核心指標。文件還要求強化源頭大幅減量、充分資源化利用和安全處置等環(huán)節(jié)，文件事實上規(guī)定了“無廢城市”建設指標體系的構(gòu)建方向和范圍。

3.“無廢城市”建設評價指標體系與建設愿景

建立“無廢城市”建設評價指標體系，應借鑒智慧環(huán)保、智慧環(huán)衛(wèi)等方面的探索，兼顧前沿產(chǎn)生端、收集運輸端及末端處置端的數(shù)據(jù)，形成以固廢減量化率、資源化利用率和無害化處理為核心的指標體系。鑒于城市人口、經(jīng)濟發(fā)展、建設階段和規(guī)模等原因，大宗工業(yè)廢物、主要農(nóng)業(yè)廢棄物、危廢等項指標的覆蓋面缺乏普遍性，評價時應采取靈活方式，以便城市間對比；而人均垃圾產(chǎn)生量、建筑垃圾資源化率、無害化處理率等具有普適性，可作為核心指標或加大權(quán)重。具體而言，大宗工業(yè)固廢利用率、主要再生資源利用率、人均垃圾產(chǎn)生量、垃圾填埋減少量、危廢無害化處置率、廁所革命實施率、公眾參與率等，可以作為“無廢城市”建設程度指數(shù)的核心指標�？紤]設廁所革命這一國人“羞于啟齒”的指標，不僅因為習近平總書記的批示，更因為城市居民生存之必需。源頭減量指標的操作性難以把握、或選擇難度較大，可設定“光盤率”表征餐廚垃圾源頭減量，“人均垃圾產(chǎn)生量”和“垃圾填埋減少量”反映垃圾減量化情況�？紤]評價指標前瞻性，可將閑置品循環(huán)利用納入“無廢城市”指標體系�？紤]城市間的差異，可設立若干自選評價指標。

用德爾菲法確定指標體系中各個指標的權(quán)重，將一級指標等分累加得出“無廢城市”建設程度指數(shù)，計算公式如下：

式中，Z為“無廢城市”建設成熟指數(shù)，Yi為單項指標的指數(shù)，N為指標數(shù)量（建議不超過20個），Wi為指標，Yi的權(quán)數(shù)。

Z值越大，表明“無廢城市”建設程度越高，固體廢物存在就越?jīng)]有“違和感”，對城市環(huán)境和居民健康的影響就越��；反之亦然。

“無廢城市”建設應該有一個由低級向高級的邁進過程，初級的是，居民見不到大街上到處是垃圾、或城郊堆滿了垃圾形成“圍城”之勢；中級的是，垃圾得到無害化清掃；再高級一些的是，垃圾中有用的東西得到回收利用，無用的東西得到無害化處置。我國的“無廢城市”建設已進入一定階段，而不是“一張白紙”。

與我國的現(xiàn)代化階段相對應，“無廢城市”建設包括試點階段、推廣階段和全面建成等階段。在試點階段，試點城市在固體廢物重點領域和關鍵環(huán)節(jié)取得明顯進展，大宗工業(yè)固體廢物貯存處置總量趨零增長、主要農(nóng)業(yè)廢棄物全量利用、生活垃圾減量化資源化水平全面提升、危險廢物全面安全管控，非法轉(zhuǎn)移傾倒固體廢物事件零發(fā)生。探索建立“無廢城市”建設綜合管理制度和技術體系，培育一批固體廢物資源化利用骨干企業(yè)，形成一批可復制、可推廣的“無廢城市”建設示范模式，為推動建設“無廢社會”奠定良好基礎。

“無廢城市”建設的居民獲得感應當是，閑置品得到合理利用，這是城鄉(xiāng)居民“樂見其成”的；垃圾中可循環(huán)利用的資源得到了最大化利用，垃圾填埋量顯著減少。源頭減量，減無可減；吃干榨凈，物盡其用；無害處置，美麗城市。社會治理結(jié)構(gòu)和長效機制形成，節(jié)約資源、保護環(huán)境和垃圾分類等行為公眾的自覺行為，并蔚然成風。

四、“無廢城市”建設路線圖和對策建議

新時代推進我國“無廢城市”建設，必須加強頂層設計、科學規(guī)劃、優(yōu)化技術路線，與生態(tài)文明試點、低碳城市試點、智慧城市試點等有機結(jié)合，以收“事半功倍”之效。在取得初步成效后在全國范圍內(nèi)推廣，以收到資源環(huán)境與城市經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展之功。

1.加強“無廢城市”建設的頂層設計_ueditor_page_break_tag_

1998年，本人在“用‘全程管理’的思路，解決城市垃圾問題”的調(diào)研報告（國務院發(fā)展研究中心調(diào)研報告1998年第113號）中提出：“解決城市垃圾的處理和處置問題，應當根據(jù)可持續(xù)發(fā)展的原則，從垃圾源頭消減、資源循環(huán)利用、垃圾中資源再生、達到最小排放這一總體思路出發(fā)，進行垃圾管理和治理。”具體而言，“在生產(chǎn)過程中減少垃圾產(chǎn)生、生產(chǎn)再生制品，對副產(chǎn)品和廢棄物循環(huán)利用；在流通過程中，不使用過度包裝而進行簡單包裝；不銷售或減少一次性產(chǎn)品，利用再生制品，開展企業(yè)回收、分類回收、定點回收、辦公室廢紙回收、利用銷售渠道回收等，使垃圾中的有用物質(zhì)得到充分回收利用；在垃圾處理過程中實現(xiàn)資源化，從而實現(xiàn)垃圾減量化和資源化利用的目的。”這些思考，仍可參考。

由于地理位置、人口、經(jīng)濟發(fā)展水平、廢物產(chǎn)生量及類型不同，“無廢城市”建設不可能是一個模式；因而需要試點先行，分步推進，積累經(jīng)驗后再全面推開�！斗桨浮芬�求在全國范圍內(nèi)選擇10個左右有條件、有基礎、規(guī)模適當?shù)某鞘虚_展試點，形成可復制、可推廣的建設模式。那么，國辦文件中提到的“領域和環(huán)節(jié)”，哪些以政府推動為主，哪些可以發(fā)揮市場機制作用呢？我們采取政策矩陣法做一簡要分析。

表1 “無廢城市”建設相關領域難易程度判別

上表可見，有些工作具有公益性特點，需要政府推動；有些工作可以產(chǎn)生經(jīng)濟效益，可以發(fā)揮市場配置資源的作用；有些工作是長期的，需要打“持久戰(zhàn)”；有些工作可以較快見到成效。從20世紀80年代起，朱镕基在國家經(jīng)委任職時就開始抓粉煤灰綜合利用，東南沿海地區(qū)基本解決了粉煤灰綜合利用問題；但內(nèi)蒙古、寧夏、新疆等地仍難有大量堆存。幾乎同時，方毅副總理親自抓礦產(chǎn)資源的綜合開發(fā)，但依然是長期任務；而且大宗工業(yè)固廢短期雖然可以取得技術突破，但很難形成普適性、可推廣、可復制的開發(fā)利用模式。秸稈綜合利用，原農(nóng)業(yè)部、原環(huán)保部、國家發(fā)改委等部門，采取發(fā)文件、給補貼、按糧食主產(chǎn)區(qū)分片治理等措施，成效顯而易見，但零星燒秸稈行為仍然時有發(fā)生，難度在于邊角地的收集和價格機制。因此，選擇“無廢城市”試點的推進重點，應以城市固廢管理現(xiàn)代化、環(huán)境優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量為首要。惟如此，才能有“無廢城市”的建成。

“無廢城市”建設任務與愿景是：源頭減量，回收有網(wǎng)，轉(zhuǎn)運有序，物盡其用，無害處置，管理有方，大家動手，美麗城鄉(xiāng)。對上面表述的部分做進一步解釋�；厥沼芯W(wǎng)，指城市垃圾和再生資源均有回收網(wǎng)絡，國家有關部門在推動“兩網(wǎng)融合”。轉(zhuǎn)運有序，無論是再生資源還是垃圾、有害廢物，大多需要轉(zhuǎn)運，轉(zhuǎn)運就要跟蹤管理、運行有序。管理有方，要求科學規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧，實現(xiàn)資源化利用和無害化處置的有機統(tǒng)一。大家動手，是要求公眾不僅參與其中，還能落實在行動上。美麗城鄉(xiāng)，進一步詮釋“無廢城市”不是沒有廢物，而是能與人和諧共存于城鄉(xiāng)，“無廢城市”建設因而是美麗中國建設的重要組成部分。

總之，“無廢城市”建設還有很長的路要走，也必須持續(xù)推進。要兩手發(fā)力，而不僅僅是頂層設計、技術突破；商業(yè)模式和長效機制是成敗之關鍵，這一點尤為重要。

2.固體廢物管理的全生命周期設計

建設“無廢城市”，必須樹立全程管理思路，深化固廢管理改革，提高治理能力。大力推動固廢源頭減量，工農(nóng)業(yè)廢物、生活廢物的資源能源梯級利用，嚴格控制新建、擴建固體廢物產(chǎn)生量大、區(qū)域難以資源化利用和無害化處置項目；將生活垃圾、農(nóng)林廢物、“城市礦產(chǎn)”、污水處理污泥、建筑垃圾、危廢等收集、分類、資源化利用和無害化處置設施納入城市公共設施規(guī)劃，形成企業(yè)內(nèi)、企業(yè)間和區(qū)域內(nèi)循環(huán)鏈接，支撐城市高質(zhì)量發(fā)展。

源頭減量。可從生態(tài)設計、清潔生產(chǎn)、綠色供應鏈管理和綠色生活方式入手。推行綠色設計，提高產(chǎn)品可拆解、可回收水平，減少有毒有害原輔料使用，降低單位國民生產(chǎn)總值溫室氣體排放強度；實施綠色開采，減少尾礦等礦業(yè)固體廢物產(chǎn)生和貯存量。大力推行綠色供應鏈管理，形成固體廢物產(chǎn)生量小、循環(huán)利用率高、處理處置合適的生產(chǎn)方式。政府率先垂范，推動公共機構(gòu)使用節(jié)能型、節(jié)水型辦公用品，推進無紙化辦公，創(chuàng)建節(jié)約型機關。在賓館、餐飲等服務行業(yè)，倡導“光盤行動”，作為節(jié)約糧食的指標納入“無廢城市”評價指標體系；推廣可循環(huán)利用物品的使用，限制一次性用品使用。開展綠色學校、綠色商場等公共場所的創(chuàng)建活動，培育一批應用節(jié)能減排技術、銷售綠色產(chǎn)品、提供綠色服務的綠色流通主體。發(fā)布綠色生活方式指南，引導居民在衣食住行游等方面簡約適度，杜絕浪費。

推進兩網(wǎng)融合。利用信息化、互聯(lián)網(wǎng)＋，健全固體廢物收集體系，以降低固廢回收、利用和治理成本。以智慧＋輔助管理決策支持系統(tǒng)，穩(wěn)步推動“無廢城市”建設規(guī)劃和措施落地。鼓勵生產(chǎn)企業(yè)與銷售商合作，建立再生資源在線交易平臺，完善線下回收網(wǎng)點，優(yōu)化逆向物流體系，實現(xiàn)線上交廢與線下回收有機結(jié)合。建立環(huán)境管理平臺與公共服務平臺的信息交換共享機制，實現(xiàn)固體廢物收集、整理、運輸、利用、處置環(huán)節(jié)的信息化、可視化，促進回收利用的集約化、及時性、規(guī)�；�水平。人員融合、一視同仁尤為重要。“回收網(wǎng)”中的人員主要是“拾荒大軍”，“環(huán)衛(wèi)網(wǎng)”中的工作人員一般為在編或與環(huán)衛(wèi)服務商簽訂合同的員工；兩網(wǎng)融合必然給環(huán)衛(wèi)、再生資源主管部門和企業(yè)帶來沖擊，這也是“兩網(wǎng)融合”進展緩慢的原因：“無廢城市”試點建設，應探索可行的解決方案。

聚焦突出和凸現(xiàn)環(huán)境問題。在緊密結(jié)合污染防治攻堅戰(zhàn)的同時，要在“無廢城市”建設中重點解決影響居民生活的塑料垃圾和快遞廢棄物等突出、凸顯問題。塑料是工業(yè)革命的成果，應用范圍廣、廢棄數(shù)量大，“白色垃圾”、海洋垃圾等問題成為近年來輿論焦點，世界各國均在尋求解決之道，部分國家/地區(qū)提出“禁塑令”。我國應限制生產(chǎn)、銷售和使用一次性不可降解塑料袋和塑料餐具，全面禁止生產(chǎn)和銷售那些無法回收的塑料產(chǎn)品。加快快遞業(yè)綠色包裝應用、保障物品重復利用和廢物回收；探索推廣無包裝商店，既可以減少一次性塑料袋的使用量，也可讓消費者養(yǎng)成自帶購物袋的習慣，防治“白色污染”，讓綠色低碳、少產(chǎn)生或不產(chǎn)生固廢的生活方式成為全體公民的自覺行動。_ueditor_page_break_tag_

解決垃圾干濕分類，可先從推進餐廚垃圾資源化利用入手。餐廚垃圾資源化利用，國家試點已有多年，蘇州、深圳鹽田區(qū)等地形成餐廚垃圾生產(chǎn)沼氣、有機肥等多種模式，應總結(jié)成熟經(jīng)驗并加以推廣。沼氣經(jīng)提純處理后，既可以作為新能源汽車燃料，也可并入市政天然氣管網(wǎng)；而生物柴油屬于高附加值產(chǎn)品，可以部分替代我國稀缺的油氣產(chǎn)品。有機肥理論上應該得到推廣應用，但因部門分割及各自保護政策，增加了消納難度。在“無廢城市”建設中，應結(jié)合當?shù)貙嶋H拓展餐廚垃圾資源化產(chǎn)品用途，促進產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。

建筑垃圾資源化利用。由于建筑垃圾成分混雜需要先行人工分揀；雖利廢建材可以達到相關標準，但產(chǎn)品價格并沒有競爭優(yōu)勢，經(jīng)濟性也限制了運輸半徑，尤其是非法堆棄影響建筑垃圾資源化利用。如果建筑垃圾隨意堆放，不僅污染環(huán)境、影響市容，還有為土地開發(fā)利用留下隱患。因此，必須摸清家底，科學規(guī)劃，合理布局建筑垃圾轉(zhuǎn)運、資源化利用和消納設施，形成與城市建筑垃圾匹配的處理體系。制定標準，規(guī)定利廢建材產(chǎn)品質(zhì)量要求、使用范圍和比例，提高利廢建材質(zhì)量。推廣新型墻材等綠色建材應用，以綠色采購形式，優(yōu)先使用利廢產(chǎn)品；對那些堆放量大、堆放點集中的地方，盡可能進行生態(tài)修復。

危險廢物過程嚴控。我國危廢處理行業(yè)問題，包括家底不清、轉(zhuǎn)運管理滯后、處置安全性保障不夠，這也是“清廢行動2018”暴露出來的問題。要筑牢危險廢物源頭防線。涉危新建項目必須嚴格按建設項目危險廢物環(huán)境影響評價指南執(zhí)行；開展排污許可的“一證式”管理，掌握危廢產(chǎn)生、轉(zhuǎn)移、貯存、利用、處置情況；處理好水泥窯企業(yè)處理與一般危廢處置企業(yè)、場內(nèi)與場外處置、無害化處置與資源化利用的關系，強化危險廢物全面安全管控，全面提升風險防控能力。實現(xiàn)危廢處理規(guī)�；�、專業(yè)化、集約化，預防二次污染。完善標準規(guī)范，以有色金屬冶煉、石油開采、石油加工、化工、焦化、電鍍等行業(yè)為重點，實施強制清潔生產(chǎn)審核；全面實施危險廢物電子轉(zhuǎn)移聯(lián)單制度，依法加強道路運輸安全管理，杜絕非法跨境轉(zhuǎn)移、傾倒事件的發(fā)生。建立多部門聯(lián)合監(jiān)管執(zhí)法機制，將危險廢物檢查納入環(huán)境執(zhí)法“雙隨機”監(jiān)管，嚴厲打擊非法轉(zhuǎn)移、非法利用、非法處置危險廢物。

3.促進企業(yè)入園，提高廢舊物資利用水平

推動企業(yè)入園，實行園區(qū)化管理，可以提高垃圾中可用物的回收利用效率，減輕固廢對環(huán)境的壓力。經(jīng)過多年的探索實踐，國內(nèi)一些環(huán)衛(wèi)公司建設循環(huán)經(jīng)濟園區(qū)，一些再生資源企業(yè)也在各地建設園區(qū)，發(fā)展形成類型眾多的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，如以貴港甘蔗綜合利用為代表的生態(tài)產(chǎn)業(yè)園、以浙江臺州峰江進口金屬拆解園區(qū)為代表的草根型園區(qū)、以天津子牙金屬拆解為代表的政府推動型園區(qū)、以江蘇太倉港再生資源進口加工為代表的分散型園區(qū)、以汨羅“城市礦產(chǎn)”為代表的園區(qū)等。企業(yè)入園有利于環(huán)保、海關、質(zhì)檢的統(tǒng)一監(jiān)管，提高了資源化利用和無害化處置的現(xiàn)代化、集中化、科學化水平，提高了企業(yè)競爭力，形成產(chǎn)業(yè)集聚和發(fā)展集約的效應，帶動了區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。“無廢城市”建設應在此基礎上，創(chuàng)新思路和模式。

回收是前提。一是加強污染型企業(yè)的規(guī)范管理。采取必要措施，多部門聯(lián)合執(zhí)法，清理淘汰不規(guī)范企業(yè)；二是開展企業(yè)征信，建立企業(yè)誠信檔案，并作為信貸和各項活動的評價依據(jù)；通過政策引導，使之走上配套、合作發(fā)展道路。三是搭建網(wǎng)絡信息服務平臺，提供再生資源信息傳遞和共享渠道。四是用好逆向物流，提高物流效率、降低物流成本，提高智能化管理水平。以利用為導向理順再生資源流向。政府的關注點和扶持環(huán)節(jié)應包括，一是市場價值不大的再生資源回收，如建立一定的閑置品和廢舊物資集散地，保證廢電池、廢輪胎、廢塑料等價值不大的廢舊物資收集起來。二是重視環(huán)境有害的低價值再生資源的回收和集中處理處置。對從垃圾中分出來的有害廢物，不必禁止個體回收渠道的收集，但必須交由有資質(zhì)企業(yè)集中處理。因地制宜，從實際出發(fā)，創(chuàng)新思維，支撐“無廢城市”綠色低碳發(fā)展。

推進閑置品循環(huán)利用。隨著城市居民生活水平的提高，式樣過時但尚未進入流通領域甚至從未使用過的、已用過但仍有剩余使用價值的、雖有破損但修理后仍能使用的工業(yè)品和生活用品日益增多，如居民家中的服裝、兒童玩具、健身器材等；據(jù)有關調(diào)研，山東棗莊、阿里巴巴的閑魚、京東的拍拍二手等，已經(jīng)有了實踐探索；一些網(wǎng)站也開展了類似工作。據(jù)有關估計，閑置品循環(huán)利用市場規(guī)模在10萬億以上，具有巨大潛力。閑置品如不能重復利用就成了廢物，與“垃圾”一起不斷增長，這也是“無廢城市”建設需要解決的問題。閑置品循環(huán)利用不僅可以盤活存量、提高資源利用效率和效益，還能減少產(chǎn)品生產(chǎn)的資源消耗和污染物排放，從根本上減輕生態(tài)環(huán)境壓力。

產(chǎn)業(yè)集群。國家應大力推進企業(yè)適當集中并進入園區(qū)，但不能搞成一個模式；需要建多大面積，污染防治措施如何完善等，應根據(jù)實際由各地確定。促進環(huán)保產(chǎn)業(yè)和循環(huán)經(jīng)濟的有機銜接�？梢詫⒉煌�行業(yè)、不同領域的產(chǎn)業(yè)鏈接起來，“把幾件事情把在一起做”，形成多聯(lián)產(chǎn)網(wǎng)絡，如生活廢物—厭氧發(fā)酵—沼氣凈化—新能源汽車燃料—有機肥—有機食品，以及太陽能—漁業(yè)—大棚養(yǎng)殖等一體化等。這樣的循環(huán)鏈接和產(chǎn)業(yè)集群，既要理念創(chuàng)新，也要深藍色技術支撐。對廢舊家電及辦公電器、報廢汽車、廢舊輪胎等的拆解，應鼓勵企業(yè)入園實行集中管理。隨著嚴禁“洋垃圾”入境政策的實施，相關企業(yè)必須承擔相應社會責任，重點關注國內(nèi)閑置品和廢物回收利用，尤其是新能源車動力電池、光伏和風能產(chǎn)業(yè)的廢棄物回收利用。加強生活垃圾分類，推廣可回收物利用、焚燒發(fā)電、生物處理等資源化利用。垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)要實施“裝、樹、聯(lián)”（垃圾焚燒企業(yè)依法依規(guī)安裝污染物排放自動監(jiān)測設備、在廠區(qū)門口樹立電子顯示屏實時公布污染物排放和焚燒爐運行數(shù)據(jù)、自動監(jiān)測設備與生態(tài)環(huán)境部門聯(lián)網(wǎng)），強化信息公開，提升運營水平，確保達標排放。已建產(chǎn)業(yè)園區(qū)應加強管理，促進“無廢城市”建設和相關產(chǎn)業(yè)的健康、持續(xù)發(fā)展。

4.政府積極干預，保證“無廢城市”建設的可持續(xù)性

“無廢城市”相關設施建設具有獨占性和非排他性等特點，應發(fā)揮政府作用，規(guī)范市場行為，構(gòu)建市場導向的產(chǎn)學研用一體的創(chuàng)新體系，保證“無廢城市”建設的可持續(xù)性。_ueditor_page_break_tag_

加大財政資金集成。“沒有錢辦不成事”，資金是“無廢城市”建設的重要保障。規(guī)劃建設“無廢城市”需要權(quán)威、細化的政策法規(guī)支撐；要建立有利于促進固體廢物減量化、資源化、無害化處理的激勵約束機制。加大公共財政對“無廢城市”建設支持力度。加大對畜禽糞污、秸稈綜合利用生產(chǎn)有機肥的補貼力度，同步減少化肥補貼。我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)分散，不利于秸稈綜合利用的規(guī)�；�產(chǎn)業(yè)化。在政府公共工程建設投資中，優(yōu)先使用以大宗工業(yè)固體廢物等為原料的綜合利用產(chǎn)品，實施建筑垃圾資源化利用產(chǎn)品使用制度。要以工程實驗室、產(chǎn)學研平臺、產(chǎn)業(yè)孵化器、標準實驗室等為依托載體，建設資源化利用過程及產(chǎn)品的污染防治技術、標準研究、風險評估等科技支撐體系。改善投融資環(huán)境，形成有利于“無廢城市”建設的營商環(huán)境。建立綠色基金，鼓勵國內(nèi)外資金，引導社會資本投入“無廢城市”建設和運行；拓寬投融資渠道，鼓勵金融機構(gòu)在風險可控前提下，加大金融支持力度。試點城市要制定詳細建設方案，明確資金使用范圍和規(guī)模，保證“無廢城市”建設順利推進。

排污許可“一證式”管理。這是解決廢物產(chǎn)生量家底不清的有效措施。排污許可逐漸向前端滲透，以物質(zhì)流為基礎，產(chǎn)廢單位通過生產(chǎn)工藝及進料進行預估并申報產(chǎn)生的危險廢物的種類及數(shù)量，管理部門適時進行抽檢核查，確保危險廢物產(chǎn)生端清晰透明，通過對“三本臺賬”的核對可在源頭避免非法處置的發(fā)生。嚴格落實危險廢物規(guī)范化管理考核要求，強化事中事后監(jiān)管。開展廢鉛酸蓄電池等危險廢物收集經(jīng)營許可證制度試點。落實《醫(yī)療廢物管理條例》，強化地方政府醫(yī)療廢物集中處置設施建設責任，推動醫(yī)療廢物集中處置體系覆蓋各級各類醫(yī)療機構(gòu)。加強醫(yī)療廢物分類管理，做好源頭分類，促進規(guī)范處置。

完善制度安排。十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央，統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，《關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》《生態(tài)文明體制改革總體方案》成為生態(tài)文明建設的基本遵循。環(huán)境保護法、固廢法、放射性廢物安全管理條例等完成制修訂，法規(guī)不斷完善，新環(huán)保法“長出了牙齒”。中央環(huán)保督查、黨政同責、一崗雙責等相繼實施，污染治理力度之大、制度出臺頻度之密、監(jiān)管執(zhí)法尺度之嚴、環(huán)境質(zhì)量改善速度之快，前所未有。在試點中，要強化綠色礦山建設、建筑垃圾處置、固廢資源化利用的督查，依法打擊固廢危廢非法轉(zhuǎn)移、傾倒行為。建立標準體系，明確固體廢物相關產(chǎn)業(yè)源頭準入控制、回收、綜合利用等環(huán)節(jié)相關方的法律責任和管理要求，實施生活垃圾強制分類制度，推進生產(chǎn)者責任延伸制，建立資源化利用市場退出機制，對固廢污染環(huán)境行為監(jiān)管不力、任務未完成的，依紀依法嚴肅追究責任。

實行屬地管理。明確以地方政府為責任主體，建立部門責任清單，形成分工明確、權(quán)責明晰、協(xié)同增效的治理結(jié)構(gòu)。應由原來的“鐵路警察各管一段”轉(zhuǎn)變?yōu)槿�生命周期管理，尤其要加強集成形成協(xié)同效應；由原來國外進口快速增長轉(zhuǎn)變?yōu)橹攸c關注國內(nèi)固廢管理現(xiàn)代化。由于固體廢物種類多，原來分屬不同部門管理（如農(nóng)業(yè)廢棄物歸農(nóng)業(yè)農(nóng)村部管理、一般工業(yè)固體廢物及城市礦山歸工信部管理、工業(yè)危廢歸生態(tài)環(huán)境部管理、生活垃圾及建筑垃圾歸住建部管理、醫(yī)療危廢歸衛(wèi)生部、生態(tài)環(huán)境部共同管理等），應由原來的“各自為戰(zhàn)”轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合集成。鼓勵、支持、引導非公有制經(jīng)濟發(fā)展，培育一批固體廢物資源化利用骨干企業(yè)，明確具體措施，環(huán)保、商務、稅務等部門分擔城市垃圾和再生資源治理任務，以便在“無廢城市”建設中起到率先垂范作用。

5.完善社會治理結(jié)構(gòu)，形成“無廢城市”建設的長效機制

十九大報告中指出，“使市場在資源配置中起決定性作用”。對廢物減量化、資源綜合利用、危險廢物的無害化處置等，既要遵循經(jīng)濟規(guī)律和市場規(guī)律，讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，又要發(fā)揮政府作用。市場配置資源的關鍵是利益機制，政策也可以調(diào)整不同主體間的利益關系；建立符合市場經(jīng)濟要求的分配制度，解決各城市普遍存在的生活垃圾處理設施不足、處理質(zhì)量低下帶來的環(huán)境污染，構(gòu)建政府為主導、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的“無廢城市”治理體系，建設資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會，建成“無廢城市”。

實施垃圾計量收費制度。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，各垃圾分類試點城市更多采用了激勵機制而不是應盡責任，固廢分類、資源化利用和無害化處置的利益機制并沒有真正形成。因此，建立符合行業(yè)發(fā)展規(guī)律的再生資源回收利用和固廢治理制度，不僅可以有效地提高再生資源回收量，降低垃圾處理量，對降低垃圾處理處置成本也將起到重要作用。全面落實生活垃圾收費制度，可以形成市場導向的垃圾處理長效機制。從國外經(jīng)驗看，生活垃圾處理收費制度，有助于減少生活垃圾產(chǎn)生和排放，減少填埋量，還可以培養(yǎng)市民污染者付費的意識，以經(jīng)濟手段促進生活垃圾分類減量和無害化處理處置目標的實現(xiàn)。積極培育第三方市場。鼓勵專業(yè)化第三方機構(gòu)從事固體廢物資源化利用、環(huán)境污染治理與咨詢服務，打造一批固體廢物資源化利用骨干企業(yè)。按照市場化和可持續(xù)發(fā)展原則，探索開展綠色金融支持畜禽養(yǎng)殖業(yè)廢棄物處置和無害化處理試點，支持固體廢物利用處置產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

推動政府和社會資本合作。制定國家工業(yè)固體廢物資源綜合利用產(chǎn)品目錄，落實現(xiàn)有資源綜合利用增值稅等稅收優(yōu)惠政策，對依法綜合利用固體廢物、符合國家和地方環(huán)境保護標準的，免征環(huán)境保護稅。構(gòu)建工業(yè)固體廢物資源綜合利用評價機制，將固體廢物產(chǎn)生、利用處置企業(yè)納入企業(yè)環(huán)境信用評價范圍，根據(jù)評價結(jié)果實施跨部門聯(lián)合懲戒。在不增加地方政府債務前提下，依法合規(guī)探索采用第三方治理或政府和社會資本合作（PPP）等模式。固體廢物處理項目有較強的運營屬性，屬于品質(zhì)較好的PPP項目，不應因為其他一些PPP項目模式的失敗而全盤否定PPP在固體廢物處理領域中的作用。地方政府與社會資本也應嚴格遵守PPP相關規(guī)定，認真做PPP、認真做好的PPP、認真把PPP做好，依法合規(guī)探索采用PPP模式進行固體廢物處理。在不增加地方政府債務前提下，依法合規(guī)探索采用第三方治理或政府和社會資本合作（PPP）等模式，實現(xiàn)與社會資本風險共擔、收益共享。_ueditor_page_break_tag_

推行環(huán)境污染責任保險制度。在試點城市危險廢物經(jīng)營單位開展環(huán)境污染責任保險，可以有效解決環(huán)境問題與經(jīng)濟發(fā)展間的矛盾。我國已在十多個�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）開展了相關試點工作，投保企業(yè)2000多家，承保金額近200億元。運用保險工具，以社會化、市場化途徑解決環(huán)境污染損害，有利于促使企業(yè)加強環(huán)境風險管理，減少污染事故發(fā)生；有利于應對污染事故，及時補償、有效保護污染受害者權(quán)益。也應注意“保險”性質(zhì)本身所帶來的制約，如保險公司的盈利主要靠“三差”（退保差率、事故差率、費差率），而這“三差”均依賴投保的人數(shù)。通過強制的方式可以使環(huán)境污染責任保險全面鋪開（類似于強制車險），但強制投保直接增加了企業(yè)的運營成本，壓縮本已微薄的利潤，也需考慮企業(yè)承受能力。

強化宣傳教育引導。將綠色生產(chǎn)生活方式等內(nèi)容納入有關教育培訓體系，以貼近生活貼近群眾的語言，面向?qū)W校、社區(qū)、家庭、企業(yè)開展資源節(jié)約、環(huán)境保護、生態(tài)文明、可持續(xù)發(fā)展等方面的教育，凝聚民心、匯集民智，提高公眾固體廢物環(huán)境管理意識，充分發(fā)揮社會組織和公眾監(jiān)督作用，變“鄰避”為“鄰利”。加強信息公開。鼓勵公眾形成勤儉節(jié)約、綠色低碳、文明健康的生活方式和消費觀念，從自己做起，從小事做起，摒棄過度消費和用后即扔的不良習慣，自覺參與光盤行動、減少一次性餐具等，分類投放垃圾，讓分享經(jīng)濟、綠色消費、低碳出行成為不少居民的自覺選擇。

只有全民參與和行動，形成社會治理結(jié)構(gòu)和固廢管理長效機制，“無廢城市”一定能早日建成，生態(tài)文明新時代也一定能早日到來。

主要參考文獻

[1] 李干杰，開展“無廢城市”建設試點 提高固體廢物資源化利用水平，中國環(huán)境報，2019-01-23

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[7]周宏春，《綠色發(fā)展經(jīng)濟學概論》，浙江教育出版社，第82-83頁

作者：國務院發(fā)展研究中心社會發(fā)展研究部副巡視員、研究員 周宏春 來源：《中國社會科學院（內(nèi)部文稿）》2019年第3期

原標題:周宏春：“無廢城市”建設評價指標與路線圖研究