根據(jù)《全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)管理庫(kù)項(xiàng)目2022年1月報(bào)》統(tǒng)計(jì)“2014年以來，累計(jì)入庫(kù)項(xiàng)目10,254個(gè)、投資額16.2萬億元；累計(jì)開工建設(shè)4,833個(gè)、投資額7.7萬億元。”累計(jì)開工的項(xiàng)目投資額7.7萬億元，單個(gè)PPP項(xiàng)目投資規(guī)模少則幾億元多則幾十億乃至上百億，年政府補(bǔ)貼金額一般在千萬或者上億元。PPP項(xiàng)目建設(shè)期一般以1~3年居多，規(guī)模較大的軌道交通項(xiàng)目建設(shè)期可能在4年以上。由此推算，目前很多PPP項(xiàng)目已經(jīng)建設(shè)完成，確定最終實(shí)際的總投資并進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期，即付費(fèi)期。實(shí)際總投資確定后待支付的政府補(bǔ)貼金額如何調(diào)整成為了多數(shù)實(shí)施機(jī)構(gòu)當(dāng)前亟需解決的問題。

圖：全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)管理庫(kù)項(xiàng)目2022年1月報(bào)摘要

PPP項(xiàng)目合同一般都約定了政府補(bǔ)貼調(diào)整方式。PPP項(xiàng)目實(shí)際支付的政府補(bǔ)貼是一個(gè)動(dòng)態(tài)值，新建項(xiàng)目在完成項(xiàng)目建設(shè)后，需要根據(jù)最終確定的項(xiàng)目總投資調(diào)整政府補(bǔ)貼。項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期后，針對(duì)運(yùn)營(yíng)成本變化以幾年為一個(gè)周期調(diào)整政府補(bǔ)貼。特殊行業(yè)的項(xiàng)目：如城市軌道交通項(xiàng)目，還需要根據(jù)實(shí)際走行的車公里、客流來調(diào)整政府補(bǔ)貼；污水處理廠項(xiàng)目要根據(jù)實(shí)際處理水量來調(diào)整政府補(bǔ)貼。多數(shù)PPP項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期后，其政府補(bǔ)貼金額會(huì)受多種因素影響。

對(duì)于新建PPP項(xiàng)目來說，影響政府補(bǔ)貼調(diào)整的首要因素是項(xiàng)目總投資的變化。一是在于項(xiàng)目總投資調(diào)整是新建PPP項(xiàng)目進(jìn)入執(zhí)行階段后的首個(gè)調(diào)整事項(xiàng)，二是在于投資回報(bào)占政府補(bǔ)貼的比重大，其引起的政府補(bǔ)貼變化也較大。一般來說，因項(xiàng)目總投資調(diào)整可能引起爭(zhēng)議的概率較大，故下文主要解析PPP項(xiàng)目實(shí)際投資確定后政府補(bǔ)貼的調(diào)整方式。

一、政府補(bǔ)貼調(diào)整和支付的依據(jù)

根據(jù)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》（財(cái)金〔2016〕92號(hào)）“（四）合同應(yīng)當(dāng)根據(jù)項(xiàng)目基準(zhǔn)成本和項(xiàng)目資本金財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率，參照工程竣工決算合理測(cè)算確定項(xiàng)目的補(bǔ)貼或收費(fèi)定價(jià)基準(zhǔn)。”“（五）合同應(yīng)當(dāng)合理約定項(xiàng)目補(bǔ)貼或收費(fèi)定價(jià)的調(diào)整周期、條件和程序，作為項(xiàng)目合作期限內(nèi)行業(yè)主管部門和財(cái)政部門執(zhí)行補(bǔ)貼或收費(fèi)定價(jià)調(diào)整的依據(jù)。”PPP項(xiàng)目的政府補(bǔ)貼應(yīng)參照竣工決算確定，并根據(jù)合同約定調(diào)整。

根據(jù)92號(hào)文“第二十條行業(yè)主管部門應(yīng)按照預(yù)算編制要求，編報(bào)PPP項(xiàng)目收支預(yù)算：（一）收支測(cè)算。每年7月底之前，行業(yè)主管部門應(yīng)按照當(dāng)年PPP項(xiàng)目合同約定，結(jié)合本年度預(yù)算執(zhí)行情況、支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果等，測(cè)算下一年度應(yīng)納入預(yù)算的PPP項(xiàng)目收支數(shù)額。”下一年度的PPP項(xiàng)目補(bǔ)貼預(yù)算申報(bào)是測(cè)算值，實(shí)際支付時(shí)應(yīng)按照合同約定確定補(bǔ)貼數(shù)額。

二、政府補(bǔ)貼調(diào)整的原則

在編制PPP項(xiàng)目實(shí)施方案的準(zhǔn)備階段進(jìn)行前期財(cái)務(wù)測(cè)算時(shí)，一般遵循《建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)方法與參數(shù)》的計(jì)算邏輯，通過設(shè)置財(cái)務(wù)分析指標(biāo)基準(zhǔn)值（如項(xiàng)目投資財(cái)務(wù)內(nèi)部收益和項(xiàng)目資本金財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率等）來預(yù)測(cè)每年的政府補(bǔ)貼金額。后期政府采購(gòu)階段，將以預(yù)測(cè)的政府補(bǔ)貼金額為上限選擇社會(huì)資本。

根據(jù)《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于依法依規(guī)加強(qiáng)PPP項(xiàng)目投資和建設(shè)管理的通知》（發(fā)改投資規(guī)〔2019〕1098號(hào)）規(guī)定，“招標(biāo)文件的主要內(nèi)容應(yīng)與經(jīng)批準(zhǔn)的PPP項(xiàng)目實(shí)施方案保持一致。”政府補(bǔ)貼（可能體現(xiàn)為補(bǔ)貼現(xiàn)值、投資回報(bào)率、車公里單價(jià)、污水處理服務(wù)費(fèi)單價(jià)等多種形式）作為PPP項(xiàng)目采購(gòu)的價(jià)格上限，是實(shí)施方案階段或招標(biāo)階段通過設(shè)置財(cái)務(wù)分析指標(biāo)基準(zhǔn)值來測(cè)算預(yù)估的。《PPP項(xiàng)目合同》作為招標(biāo)文件的一部分，一般會(huì)約定投資變動(dòng)后政府補(bǔ)貼的調(diào)整機(jī)制，經(jīng)該機(jī)制調(diào)整后的政府補(bǔ)貼金額也應(yīng)遵循可以達(dá)到財(cái)務(wù)分析指標(biāo)基準(zhǔn)值的原則，保持前后一致，即政府補(bǔ)貼的預(yù)測(cè)原則和調(diào)整原則是一致的。

部分PPP項(xiàng)目在設(shè)置政府補(bǔ)貼調(diào)整機(jī)制時(shí)的財(cái)務(wù)測(cè)算邏輯與準(zhǔn)備階段相悖，調(diào)整機(jī)制是割裂開來的。政府補(bǔ)貼可以保證達(dá)到準(zhǔn)備階段測(cè)算的財(cái)務(wù)分析指標(biāo)基準(zhǔn)值，但因投資變動(dòng)進(jìn)行調(diào)整后，財(cái)務(wù)分析指標(biāo)基準(zhǔn)值會(huì)產(chǎn)生較大波動(dòng)。如基準(zhǔn)值上漲過高，會(huì)導(dǎo)致政府超額支付補(bǔ)貼，社會(huì)資本得利；如下降過低，會(huì)導(dǎo)致政府補(bǔ)貼不足，項(xiàng)目公司難以持續(xù)經(jīng)營(yíng)。政府補(bǔ)貼的反常變化可能會(huì)令合同簽署各方產(chǎn)生爭(zhēng)議，陷入合同談判。

因此，合理的政府補(bǔ)貼調(diào)整機(jī)制對(duì)PPP項(xiàng)目的順利執(zhí)行至關(guān)重要。

三、一般PPP項(xiàng)目總投資變化調(diào)整政府補(bǔ)貼的誤區(qū)

在PPP項(xiàng)目的準(zhǔn)備階段一般是以可研估算或初步設(shè)計(jì)概算為依據(jù)來測(cè)算政府補(bǔ)貼，該階段測(cè)算的政府補(bǔ)貼不是政府最終的支付額。在項(xiàng)目竣工決算后，還要根據(jù)竣工決算的總投資（或根據(jù)合同條款確定的總投資）來調(diào)整政府補(bǔ)貼金額。

部分PPP項(xiàng)目直接采用總投資變動(dòng)比例法來調(diào)整政府補(bǔ)貼。變動(dòng)比例法就是在確定項(xiàng)目竣工決算的總投資（或根據(jù)合同條款確定的總投資）后，將總投資變動(dòng)的比例直接乘以前期預(yù)測(cè)的政府補(bǔ)貼金額，以此方法調(diào)整后的政府補(bǔ)貼即為實(shí)際支付的政府補(bǔ)貼。變動(dòng)比例法雖然簡(jiǎn)單明了，但實(shí)際執(zhí)行過程中也會(huì)存在問題。以下舉例說明：

（一）以可用性服務(wù)費(fèi)作為投資回報(bào)的PPP項(xiàng)目

很多PPP項(xiàng)目的投資回報(bào)采用可用性服務(wù)費(fèi)（等額本息）的方式計(jì)算，假設(shè)調(diào)整前的總投資為P，調(diào)整后的總投資為P*。

部分PPP項(xiàng)目是直接將P*帶入可用性服務(wù)費(fèi)公式作為政府補(bǔ)貼結(jié)算的依據(jù)，即

PPP項(xiàng)目的政府補(bǔ)貼可能還包括運(yùn)營(yíng)服務(wù)費(fèi)、需要扣除的使用者付費(fèi)等，在其它指標(biāo)均不變的情況下，調(diào)整后的財(cái)務(wù)分析指標(biāo)基準(zhǔn)值與投標(biāo)階段相比可能產(chǎn)生較大變動(dòng)。

圖：投資下浮比例敏感性分析

在初始投資相同的情況下，運(yùn)營(yíng)成本不同導(dǎo)致相同投資下浮帶來的財(cái)務(wù)分析指標(biāo)基準(zhǔn)值變化不同。如上圖所示，如果財(cái)務(wù)分析指標(biāo)基準(zhǔn)值變化1%是政企合作的臨界值，則項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)成本為100萬時(shí)，該項(xiàng)目采用變動(dòng)比例法將突破雙方的合作基礎(chǔ)，即采用變動(dòng)比例法不可行。

（二）污水處理項(xiàng)目

在僅以污水處理服務(wù)費(fèi)測(cè)算政府補(bǔ)貼的PPP項(xiàng)目中，污水處理服務(wù)費(fèi)=污水處理單價(jià)*污水處理量。每年的污水處理量是一個(gè)固定值，而污水處理單價(jià)則包含項(xiàng)目建設(shè)投資、經(jīng)營(yíng)成本、利潤(rùn)、稅費(fèi)等多個(gè)變量，項(xiàng)目的建設(shè)投資及回報(bào)僅為構(gòu)成污水處理服務(wù)費(fèi)多個(gè)變量中的一項(xiàng)。

直接以變動(dòng)比例法來調(diào)整污水處理服務(wù)費(fèi)實(shí)際是同比例調(diào)整了污水處理服務(wù)費(fèi)中的所有變量。在總投資調(diào)整時(shí)（僅考慮實(shí)際投資降低的情況），會(huì)同比例降低應(yīng)覆蓋的經(jīng)營(yíng)成本，可能因此導(dǎo)致財(cái)務(wù)分析指標(biāo)基準(zhǔn)值降低，污水處理服務(wù)費(fèi)降幅過大。按照這樣的政府補(bǔ)貼調(diào)整方式，后期項(xiàng)目公司可能無法持續(xù)經(jīng)營(yíng)。

（三）可行性缺口補(bǔ)助模式的PPP項(xiàng)目

通�？尚行匀笨谘a(bǔ)助模式項(xiàng)目的補(bǔ)貼方式為“可用性服務(wù)費(fèi)+運(yùn)營(yíng)服務(wù)費(fèi)-使用者付費(fèi)”，項(xiàng)目公司的總收入為可用性服務(wù)費(fèi)+運(yùn)營(yíng)服務(wù)費(fèi)。但也存在部分可行性缺口補(bǔ)助模式PPP項(xiàng)目的補(bǔ)貼方式為“可用性服務(wù)費(fèi)+運(yùn)營(yíng)服務(wù)費(fèi)”，項(xiàng)目公司的總收入為可用性服務(wù)費(fèi)+運(yùn)營(yíng)服務(wù)費(fèi)+使用者付費(fèi)。在運(yùn)營(yíng)服務(wù)費(fèi)、使用者付費(fèi)及總投資相同的情況下，前者計(jì)算出的可用性服務(wù)費(fèi)A1應(yīng)大于后者的可用性服務(wù)費(fèi)A2，若使用變動(dòng)比例法對(duì)可用性服務(wù)費(fèi)進(jìn)行調(diào)整，在相同比例的情況下，由于A1的變動(dòng)基數(shù)大，調(diào)整的金額也多。換言之，在調(diào)整后的總投資低于采購(gòu)階段的總投資時(shí)，如果采用變動(dòng)比例法調(diào)整，社會(huì)資本會(huì)更傾向于A2的計(jì)算方式，而政府方更傾向于A1的計(jì)算方式。這也是草率使用變動(dòng)比例法的不合理之處。

四、總投資變化調(diào)整政府補(bǔ)貼的合理方式

單個(gè)PPP項(xiàng)目的政府補(bǔ)貼金額動(dòng)輒幾千萬或上億元，政府補(bǔ)貼的調(diào)整應(yīng)合理、合法、合規(guī)。在避免地方政府無故多花錢的同時(shí)也要避免地方政府大幅降低補(bǔ)貼，致使項(xiàng)目公司難以持續(xù)經(jīng)營(yíng)，PPP項(xiàng)目爛尾。以下是筆者總結(jié)的幾點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)：

（一）要合理預(yù)估總投資變化范圍

一般從可研總投資到實(shí)際總投資的變動(dòng)有一定的范圍，可能是10%、20%、40%等。我們通過對(duì)比類似落地工程、當(dāng)?shù)毓こ虒?shí)際投資情況、與行業(yè)專家深入溝通等方式，可以合理預(yù)估項(xiàng)目總投資的變動(dòng)范圍，盡量使最終確定作為政府補(bǔ)貼調(diào)整依據(jù)的總投資控制在設(shè)計(jì)的合理變動(dòng)范圍內(nèi)。

（二）進(jìn)行敏感性分析

可以通過對(duì)總投資進(jìn)行敏感性分析，來觀察總投資變動(dòng)對(duì)財(cái)務(wù)分析指標(biāo)基準(zhǔn)值的影響。

如果總投資變動(dòng)對(duì)財(cái)務(wù)分析指標(biāo)基準(zhǔn)值沒有影響或者影響很�。ㄕ�府方和一般投資人可以接受），可以采用變動(dòng)比例法。如果在投資變動(dòng)范圍內(nèi)財(cái)務(wù)分析指標(biāo)基準(zhǔn)值變化很大，敏感性很高，超出雙方的接受范圍，則變動(dòng)比例法不可行。

（三）對(duì)相應(yīng)指標(biāo)賦權(quán)重或調(diào)整系數(shù)進(jìn)行數(shù)據(jù)擬合

如果變動(dòng)比例法不可行，可以考慮對(duì)相應(yīng)指標(biāo)賦權(quán)重或調(diào)整系數(shù)，以污水處理廠項(xiàng)目為例：假設(shè)調(diào)整前的總投資為P，調(diào)整后的總投資為P*，總投資及回報(bào)占污水處理服務(wù)費(fèi)的比重假設(shè)為F%，調(diào)整后的污水處理服務(wù)費(fèi)=調(diào)整前的污水處理服務(wù)費(fèi)*[（1-F%）+F%*P*/P]，在投資變動(dòng)范圍內(nèi)，保證財(cái)務(wù)分析指標(biāo)基準(zhǔn)值的情況下動(dòng)態(tài)擬合得出F值，該F值可以保證在投資發(fā)生變動(dòng)時(shí)，財(cái)務(wù)分析指標(biāo)基準(zhǔn)值不變或變動(dòng)很小，以此保證政府補(bǔ)貼調(diào)整的合理性。

每個(gè)PPP項(xiàng)目具體的情況不同，部分項(xiàng)目可能涉及多個(gè)調(diào)整因素，需要相對(duì)復(fù)雜的擬合。針對(duì)不同的項(xiàng)目我們應(yīng)具體問題具體分析，靈活多變?cè)O(shè)計(jì)政府補(bǔ)貼的調(diào)整公式。

五、總結(jié)及建議

在PPP項(xiàng)目準(zhǔn)備階段及采購(gòu)階段，地方政府應(yīng)提高對(duì)政府補(bǔ)貼調(diào)整機(jī)制的重視程度。政府補(bǔ)貼的調(diào)整將會(huì)影響執(zhí)行階段的實(shí)際補(bǔ)貼支付金額，調(diào)整機(jī)制的合理性也將直接影響財(cái)政項(xiàng)目支出的合理性。

與執(zhí)行階段發(fā)生的突發(fā)狀況不同，PPP項(xiàng)目投資變化的政府補(bǔ)貼調(diào)整機(jī)制在準(zhǔn)備階段或采購(gòu)階段是有合理設(shè)計(jì)空間的。在總投資變動(dòng)的合理范圍內(nèi)，可以通過財(cái)務(wù)模型對(duì)總投資變動(dòng)后的政府補(bǔ)貼進(jìn)行敏感性分析，在總投資變動(dòng)對(duì)財(cái)務(wù)分析指標(biāo)基準(zhǔn)值影響較大的情況下，考慮通過動(dòng)態(tài)測(cè)算模型賦予政府補(bǔ)貼調(diào)整系數(shù)，以保證項(xiàng)目的財(cái)務(wù)分析指標(biāo)基準(zhǔn)值不變，從而確�？偼顿Y變化后，政府補(bǔ)貼金額在政企合作的臨界范圍內(nèi)。