近年來，建設韌性城市受到越來越多關注。習近平總書記在北京、河北考察災后恢復重建工作時強調，把恢復重建與推動高質量發(fā)展、推進韌性城市建設、推進鄉(xiāng)村振興、推進生態(tài)文明建設等緊密結合起來，有針對性地采取措施，全面提升防災減災救災能力。今年的政府工作報告進一步提出，“穩(wěn)步實施城市更新行動，推進‘平急兩用’公共基礎設施建設和城中村改造”“打造宜居、智慧、韌性城市”。

    增強城市韌性、提高抗風險能力，從而更好保障人民群眾生命財產(chǎn)安全，正成為城市建設管理的共識。從海綿城市到韌性城市，推動傳統(tǒng)的災害管理向以容災、耐災為核心的風險管理轉變，讓城市像彈簧一樣，從容應對災害風險沖擊，并快速恢復原狀。韌性理念，一脈相承。

    韌性城市建設是一個系統(tǒng)工程，如何建設、如何運行？建設過程中又面臨哪些問題、如何解決？多位全國人大代表、政協(xié)委員從不同方面建言獻策。

    聚焦一些城市歷史欠賬多、脆弱性強等問題，全國人大代表梁留科建議：

 

以安全運行為首要原則

全面提升城市功能韌性

 

 

    “建設韌性城市要牢固樹立以人民為中心的價值觀，將韌性城市理念嵌入城市治理全過程，從自上而下向上下聯(lián)動轉變，從被動治理向主動治理轉變，從應急處置向事前防范轉變。”全國人大代表、民建河南省委會主委梁留科建議，從健全韌性城市發(fā)展規(guī)劃體系、全面提升城市功能韌性、增強城市災害應急治理能力、建立區(qū)域協(xié)調聯(lián)動機制等方面，全方位提升城市綜合承載能力和防災減災能力。

    韌性城市建設不均衡存短板

    梁留科在調研中發(fā)現(xiàn)，近年來，一些地方在韌性城市建設中，注重“硬件”改造，忽視“軟件”升級，在社會資本投入、公眾意識及參與度培育、信息應用等方面的軟實力相對不足；有些地方專業(yè)管理能力強、協(xié)同能力弱，管理模式仍是不同專業(yè)部門管理不同類型的突發(fā)事件，信息共享、聯(lián)合應急、溝通協(xié)商機制不健全、不完善；有些地方頂層設計強、基層執(zhí)行弱，遇重大突發(fā)事件常常措手不及；有些地方奉行“拿來主義”，不顧自身實際、地區(qū)差異，盲目套用先進發(fā)達地區(qū)韌性城市建設規(guī)劃框架，草率擬定韌性指標。

    健全韌性城市發(fā)展規(guī)劃體系

    針對韌性城市建設和運行中存在的問題，梁留科認為，首先要健全韌性城市發(fā)展規(guī)劃體系。要將韌性要素指標融入城市規(guī)劃和城市更新目標、政策制定、規(guī)劃實施、體檢評估各環(huán)節(jié)，納入城市建設項目全生命周期管控之中，全面提升城市風險識別、風險防范、應急處置和災后恢復等能力。“特別是要健全韌性城市公民參與機制，如建立全流程、多渠道、多場景的公眾參與體系，把公眾滿意度作為規(guī)劃編制、實施效果評估的重要依據(jù)等，提高群眾參與度。”他說。

    由于歷史原因，不少地方在城市建設方面存在許多欠賬。當面對突如其來的自然災害時，城市表現(xiàn)出的脆弱性制約著城市有序運行和可持續(xù)發(fā)展。梁留科建議，堅持以城市安全運行為首要原則，全面提升城市功能韌性。“當前城市發(fā)展面臨的不確定性和未知風險增多，需盡快建立全方位監(jiān)測城市安全的韌性城市支撐平臺，通過構建智慧化、信息化城市運維技術體系，實現(xiàn)對城市運行管理和城市安全風險的精準感知、智能評估、高效響應，把風險化解在萌芽狀態(tài)。”他建議，韌性城市評價考核指標體系應以系統(tǒng)建設、過程管控、結果可評為導向，在科學精準的考核體系下，推進城市各項功能的韌性提升，并加強政府與社會力量、市場主體的協(xié)同配合，形成工作合力。

    建立城市群、都市圈協(xié)同機制

    伴隨氣候變化和城市化進程加快，極端降雨事件發(fā)生頻率加大，對城市安全構成嚴峻挑戰(zhàn)。梁留科認為，增強城市面對重大災害的抵御和恢復能力，還需在增強城市災害應急治理能力方面下功夫。通過建立權責清晰、反應靈敏、上下貫通、左右聯(lián)動、運轉高效的城市應急救援體系，優(yōu)化應急物資儲備供應網(wǎng)絡，構建便捷、安全的交通樞紐網(wǎng)絡等，軟硬結合提升災害處置效率，使城市從災害沖擊中快速恢復運行。

    我國都市圈建設呈現(xiàn)較快發(fā)展態(tài)勢，城市群和都市圈是未來城市發(fā)展的大勢所趨。在梁留科看來，韌性城市建設也要以城市群、都市圈為單元，建立跨行政區(qū)域的防災減災救災協(xié)同機制。“要統(tǒng)籌考慮區(qū)域性重大應急設施配置、應急物資儲備及重要保障空間布局，統(tǒng)一制定災害防控政策，統(tǒng)一調配應急保障資源，提高城市間的資源互補性和城市群整體的資源韌性。”

    由于重大突發(fā)事件波及范圍不受行政區(qū)域限制，梁留科認為有必要以城市群、都市圈為主體，打造區(qū)域風險監(jiān)測大數(shù)據(jù)平臺，構筑區(qū)域性“風險防控大腦”，提升防范應對區(qū)域性重大風險的有效性、協(xié)同性。

    聚焦突發(fā)事件的多米諾骨牌效應，全國政協(xié)委員郭媛媛建議：

 

 

    “基層在面對不確定因素和未知風險時的動員組織能力、協(xié)同應對能力，是提升城市韌性的重要內容，要以系統(tǒng)思維、前瞻思維、全局思維，將基層韌性建設融入城市更新行動中。”全國政協(xié)委員、首都經(jīng)濟貿易大學特大城市經(jīng)濟社會發(fā)展硏究院副院長郭媛媛表示，當前，基層防范應對各類風險災害的應急管理機制、體系有待健全，協(xié)同應對機制等需進一步理順，增強城市基層韌性至關重要。

    結合城市更新行動

    升級城市“硬件”安全性能

    在郭媛媛看來，增強城市基層韌性，要抓住實施城市更新行動這一寶貴機遇，既解決當前韌性城市建設面臨的突出問題，又著力防范未來城市可能遭遇的風險。“城市更新不能簡單等同于基礎設施維修、更換，而是要從變化的角度，立足更高層次，著眼長遠進行統(tǒng)籌規(guī)劃，將災害風險防范應對能力嵌入城市更新全過程各領域。”

    郭媛媛建議，在穩(wěn)步實施城市更新行動中，要對基礎設施進行“增容”，留出災害冗余，并通過提高防護標準，升級城市“硬件”的安全性能。

    針對城市運行和可持續(xù)發(fā)展面臨的不確定性因素持續(xù)增加的情況，郭媛媛認為，首先要精準識別現(xiàn)存的防災減災短板弱項，研判其未來可能遭受的災害沖擊和承災能力，并將此作為韌性城市建設和城市可持續(xù)發(fā)展的依據(jù)，提升城市“免疫力”。

    搭建信息共享平臺

    確保“平急兩用”信息通暢

    郭媛媛注意到，發(fā)生在城市的各類突發(fā)事件越來越表現(xiàn)出高度復雜性、關聯(lián)性、耦合性、跨界性，呈現(xiàn)出系統(tǒng)性危機，且很容易產(chǎn)生次生、衍生事件，形成多米諾骨牌效應。

    “這意味著防范應對城市風險災害必須加強多部門、各領域協(xié)同，而信息共享是最重要的基礎準備工作。”郭媛媛表示，在防范化解重大風險、應對災害事故過程中，信息可以起到穿針引線的作用，解決部門間、部門與社會團體間、個人間的“信息孤島”問題，更好形成上下聯(lián)動、互聯(lián)互通的協(xié)同效應。她建議，城市要搭建一個統(tǒng)一的信息共享平臺，建立常態(tài)化社會聯(lián)動機制，確保“平急兩用”信息交流和數(shù)據(jù)要素流動通暢。

    社區(qū)作為人員密集區(qū)域，也是災害應對薄弱區(qū)域。郭媛媛建議，采取線上線下相結合的方式，實現(xiàn)對安全風險的實時感知。“線下要完善社區(qū)網(wǎng)格化管理，如設立樓長，建立居民和社區(qū)的直接聯(lián)系，確保危急時刻相關信息能及時準確上傳下達。”

    提升公眾應急素養(yǎng)

    實現(xiàn)自下而上韌性貫通

    “人民是韌性城市建設必須依靠的力量。”郭媛媛認為，韌性城市建設在實施路徑上要倡導全社會參與，推進治理主體多元化，實現(xiàn)全社會各元素有效聯(lián)動。

    一些社會公眾應急素養(yǎng)不高、韌性城市建設意識不強，導致其參與創(chuàng)建韌性城市的責任感和主動性不足。郭媛媛建議，全方位均衡動員城市各成員單位，引導社會力量開展應急科普和韌性城市建設宣傳，推動公眾參與宏觀層面的韌性城市規(guī)劃與微觀層面的韌性社區(qū)建設，實現(xiàn)從社區(qū)到市級層面的韌性貫通。

    “社區(qū)可通過組織應急科普活動，打破居民間的社交隔離，強化居民災害風險防范意識。”郭媛媛說。

    此外，郭媛媛建議，吸納居委會、業(yè)委會人員和居民代表等參與社區(qū)日常治理。“理順社區(qū)突發(fā)事件應急處置流程，探索建立社區(qū)應急救援隊伍，使其參與風險監(jiān)測、突發(fā)事件救援救助等工作。同時，還可以成立‘社區(qū)應急服務站’，多措并舉提升城市基層應急處置能力。”

    聚焦災后生產(chǎn)中斷、物流延誤、物資短缺等問題，全國政協(xié)委員張軍擴建議：

 

    增強城市供應鏈韌性

    發(fā)揮保險“復原”作用

 

    隨著城市化水平不斷提升，城市空間的人口越來越多、經(jīng)濟密度越來越大，加之氣候變暖背景下極端天氣增多，城市面臨災害沖擊時的損失風險與日俱增，急需增強城市韌性。在全國政協(xié)委員、國務院發(fā)展研究中心原副主任張軍擴看來，要通過優(yōu)化城市空間規(guī)劃建設體系，完善應急物資供應鏈，發(fā)揮保險特別是巨災保險作用，提升城市抗風險能力。

    優(yōu)化城市空間規(guī)劃

    補齊“耐災能力”短板

    城市韌性的一個重要方面就是“硬實力”的塑造。張軍擴認為，優(yōu)化城市空間規(guī)劃建設體系，可以提高城市空間的抗逆性、恢復性及擴展性，有助于系統(tǒng)性提升城市抗風險能力。

    “在城市發(fā)展規(guī)劃中，要將韌性理念嵌入城市整體發(fā)展戰(zhàn)略。”張軍擴說，推進社區(qū)治理創(chuàng)新、老舊小區(qū)改造、“智慧社區(qū)”和海綿城市建設等，都要注重與韌性城市建設進行有效銜接。例如，加強對地下空間開發(fā)利用的安全控制，對地下空間面積、使用功能限定等作出更加明晰的強制性規(guī)定。在新城新區(qū)選址、地下空間利用管理等方面，強化防災安全論證與評估，為增強城市韌性提供切實可行的規(guī)劃指引。

    重大自然災害是對城市“耐災能力”的一次考驗，城市韌性要在一次次考驗中不斷增強。張軍擴認為，應更加重視對城市災難類型、發(fā)生頻率、損失影響的前期技術研判和科學預測，加快補齊災害事故風險識別、隱患排查、監(jiān)測預警、應急保障等方面短板。

    “要加強城市防災識別、評估、預警能力建設，健全大安全大應急框架。”張軍擴說，通過完善工作機制，整合各部門信息資源，構建數(shù)據(jù)共享、界面友好的智慧應急指揮平臺，配齊配強應急救援力量，形成防范應對突發(fā)事件合力，特別是要重視中小型城市及城市中非正規(guī)區(qū)域災害防御體系和應急供應保障體系建設。

    完善物資儲備供應

    打造“保險安全網(wǎng)”

    重大災害發(fā)生后，易導致生產(chǎn)中斷、物流延誤和物資短缺等問題。對此，張軍擴表示：“要增強城市供應鏈韌性，提升供應鏈風險防控和應急處置能力。”

    他建議進一步完善城市戰(zhàn)略物資儲備供應鏈，培育保供骨干力量，增強保供企業(yè)貨源組織能力；建立健全儲備充足、反應迅速、抗沖擊能力強的應急物流體系，促進物流企業(yè)實現(xiàn)“平急轉換”，強化跨區(qū)域、跨領域應急物流協(xié)同組織。“還要健全重要民生商品和關鍵戰(zhàn)略物資供應監(jiān)測預測預警體系，完善跨區(qū)域聯(lián)保聯(lián)供機制，確保物資供應穩(wěn)定。”張軍擴說。

    在張軍擴看來，要讓城市在遭受災害沖擊后快速恢復運行，必須發(fā)揮保險特別是巨災保險作用。

    “與財政救助相比，巨災保險可以平滑災害損失可能對當期財政預算產(chǎn)生的不利影響，改變政府在災后‘沒錢賠’‘借錢賠’‘賠不起’的被動局面。”張軍擴說，建立巨災保險，還可改變公眾對救災資金“等、靠、要”的不合理預期，從而自覺提高個人和家庭的災害風險抵御能力。

    關于如何發(fā)揮好巨災保險作用，張軍擴建議，建立多層次巨災保險風險分散和融資體系，研究設立由財政出資、社會資本等參與共建的國家和省級巨災保險基金，既兼顧各省份巨災風險和財政能力差異，又確保巨災風險基金分配相對公平，打造標準統(tǒng)一的“保險安全網(wǎng)”。

    “要研究開發(fā)相關保險指數(shù)，為推動巨災保險精準定價、縮小保障缺口提供科學依據(jù)。”張軍擴說，還要探索打破保險市場與資本市場的藩籬，多渠道促進巨災融資和風險分散，提升城市災后“復原力”。

    聚焦極端天氣更頻繁、呈現(xiàn)新特征，全國政協(xié)委員龔建東建議：

    應對氣候災害韌性建設

    應被視為重要內容

 

 

    我國城市發(fā)展正從快速擴張建設向更新、改造、升級轉變，而更加頻繁的極端天氣氣候事件，對城市安全運行形成極大考驗。

    全國政協(xié)委員、中國氣象局地球系統(tǒng)數(shù)值預報中心主任龔建東表示，全球氣候變暖背景下，氣候災害發(fā)生發(fā)展規(guī)律越來越難以把握，預報預測不確定性不斷加大，應當正視氣候變化背景下極端天氣氣候事件頻發(fā)重發(fā)的風險和我國韌性城市建設相對不足等問題。

    “在城市化建設從擴張型階段進入更新改造提升階段過程中，如果能吸取快速城市化進程中的防災減災經(jīng)驗教訓，將加強應對氣候災害韌性建設作為韌性城市建設的重要內容，針對性補短板、強弱項，可在全面提升城市防災減災救災能力方面收到事半功倍的效果。”龔建東建議。

    極端天氣氣候事件呈現(xiàn)新特征

    龔建東多次參與重大災害氣象預報服務，一些城市近年來遭受的特大暴雨災害給他留下深刻印象。他在調研中發(fā)現(xiàn)，由于城市系統(tǒng)的脆弱性和重要性，即使出現(xiàn)并不嚴重的氣象要素異常，也可能對城市運行造成嚴重影響。

    在龔建東看來，氣候變化背景下，極端天氣氣候會更頻繁、更強烈。由于我國氣候變化敏感區(qū)和自然災害脆弱區(qū)高度重合，進一步增加了氣候災害風險。例如，夏季高溫天氣增多增強，電力負荷峰值持續(xù)增大，迎峰度夏壓力加大；暴雨極端性增強，降水極值回現(xiàn)期縮短，防汛減災壓力加大；風能、太陽能等新能源在極端天氣條件下呈現(xiàn)不穩(wěn)定性，有可能成為未來城市的重大風險。此外，近年來，極端天氣氣候事件呈現(xiàn)新特征，多種氣候驅動因子和災害交織發(fā)生，復雜程度更高，往往比單一變量事件更易造成嚴重影響。

    研究制定極端天氣氣候應對和巨災情景專項應急預案

    “在城市更新改造過程中，急需優(yōu)化城市建設規(guī)劃，提高防災減災標準，增強城市應對氣候災害韌性，全面提升防災減災救災能力，保證城市安全發(fā)展。”龔建東說。

    面對極端天氣氣候事件給城市安全帶來的風險挑戰(zhàn)，龔建東提出三點建議。

    一是強化城市應對氣候災害韌性建設制度保障。將應對氣候災害韌性建設要求落實到城市規(guī)劃和法律法規(guī)體系、城市更新行動全過程，從規(guī)劃上加強頂層設計和引領。堅持“讓”“防”“避”相結合的原則，完善韌性城市規(guī)劃指標體系，研究編制韌性城市專項規(guī)劃，強化城市韌性提升在各項國土空間規(guī)劃中的剛性約束。此外，研究分析城市建設運行中防災減災救災的短板弱項，充分利用全國自然災害綜合風險普查研究成果，加強城市規(guī)劃和重大項目的氣候可行性論證，編制適應氣候變化的新一輪暴雨強度公式等。

    二是完善城市氣候災害應急預案體系。研究制定極端天氣氣候應對和巨災情景專項應急預案，重點編制多種氣候驅動因子和災害交織發(fā)生的復合型極端事件應急預案。因地制宜對基層應急預案進行簡化實化，強化預案定期評估、應急演練和動態(tài)更新，提高應急預案的針對性和實戰(zhàn)性。

    三是提高城市氣候災害監(jiān)測預警能力。通過構建協(xié)同綜合、靈敏可靠的城市感知體系，實現(xiàn)信息實時共享，依靠水文和氣象耦合模型，提高極端天氣氣候、超標準洪水和城市積水內澇等預報預警的精準度和時效性。在努力提高氣象預報準確率的同時，開展風險研判、災害預測，強化多災并發(fā)和災害鏈式反應風險分析，完善城市風險地圖，實現(xiàn)預警信息及救援指令的精準化定向發(fā)布，提高氣象服務的針對性、有效性。