生態(tài)文明本身處于建設(shè)之中，制度不完善、機(jī)制不健全，是“五位一體”的制度空白，生態(tài)文明體制改革更多的含義是體制建設(shè)。生態(tài)文明建設(shè)制度體系包括從源頭到過程、再到后果等全過程。生態(tài)文明體制改革重點(diǎn)是完善干部考核評(píng)價(jià)機(jī)制，當(dāng)務(wù)之急是推行主體功能區(qū)制度和生態(tài)補(bǔ)償制度。
對(duì)話人 趙建軍 中央黨校哲學(xué)部教授
為什么對(duì)話?
十八屆三中全會(huì)提出，緊緊圍繞建設(shè)美麗中國深化生態(tài)文明體制改革，加快建立生態(tài)文明制度，健全國土空間開發(fā)、資源節(jié)約利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的體制機(jī)制，堅(jiān)決破除各方面體制機(jī)制弊端。我們想知道，生態(tài)文明體制改革的含義是什么？當(dāng)前生態(tài)文明體制機(jī)制建設(shè)存在哪些弊端？ 生態(tài)文明制度建設(shè)最核心的制度是什么？
點(diǎn)擊一 焦點(diǎn)關(guān)注 如何理解生態(tài)文明體制改革
關(guān)鍵思路 更多的含義是體制建設(shè)
記者：十八屆三中全會(huì)明確提出，緊緊圍繞建設(shè)美麗中國深化生態(tài)文明體制改革，加快建立生態(tài)文明制度。生態(tài)文明體制改革的含義是什么？
趙建軍：黨的十八大提出經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”總體布局。十八屆三中全會(huì)以深化改革為核心，進(jìn)一步提出這5個(gè)方面的體制改革。我認(rèn)為，與其他4個(gè)方面體制改革比較起來，生態(tài)文明體制改革更多地意味著建設(shè)，因?yàn)樯鷳B(tài)文明本身處于建設(shè)之中，制度不完善、機(jī)制不健全，是“五位一體”的制度空白。
記者：十八屆三中全會(huì)還提出，堅(jiān)決破除各方面體制機(jī)制弊端。在生態(tài)文明建設(shè)方面，您認(rèn)為有哪些弊端？
趙建軍：生態(tài)文明體制機(jī)制還處于建設(shè)階段，因此自身的弊端還沒有顯露出來。要加快推進(jìn)生態(tài)文明制度建設(shè)，會(huì)遇到來自傳統(tǒng)發(fā)展理念、發(fā)展方式，尤其是經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展所形成的阻力，表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)現(xiàn)有體制機(jī)制的許多方面。只有破除了這些領(lǐng)域與生態(tài)文明制度建設(shè)相矛盾的弊端，生態(tài)文明制度才能建設(shè)好。比如，傳統(tǒng)的政績(jī)考核制度使地方更愿意追求GDP增長(zhǎng)，忽視了環(huán)境保護(hù)。比如，在經(jīng)濟(jì)體制方面，資源的稀缺價(jià)值沒有體現(xiàn)，導(dǎo)致礦產(chǎn)資源、水資源等過度開發(fā)。比如，在環(huán)境執(zhí)法上，違法成本低、守法成本高，企業(yè)環(huán)境治理的積極性、主動(dòng)性不高，缺乏內(nèi)在動(dòng)力，也阻礙了生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程。
記者：那么，是否意味著生態(tài)文明體制改革要以政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)體制改革為基礎(chǔ)？與4個(gè)方面體制改革相比，生態(tài)文明體制改革的重要性何在？
趙建軍：改革開放35年來，我們?cè)谡�、�?jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等方面建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的體制機(jī)制方面推進(jìn)較快，當(dāng)然需要改進(jìn)的地方依然很多，特別是市場(chǎng)的決定性作用沒有充分發(fā)揮是突出障礙。而作為剛剛起步的生態(tài)文明制度建設(shè)，主要就是要規(guī)避和解決其他四大建設(shè)中出現(xiàn)的資源環(huán)境問題，離不開其他四大建設(shè)體制機(jī)制的轉(zhuǎn)變。但是生態(tài)文明制度建設(shè)是以保護(hù)環(huán)境、規(guī)范資源開發(fā)為著眼點(diǎn)，它所劃定并堅(jiān)守的環(huán)境紅線或多或少與其他四大建設(shè)尤其是經(jīng)濟(jì)建設(shè)存在矛盾。根據(jù)“五位一體”總體布局，要把生態(tài)文明理念融入到經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)建設(shè)全過程，其他4個(gè)方面體制機(jī)制改革應(yīng)以生態(tài)文明建設(shè)為基礎(chǔ)和前提，為生態(tài)文明體制機(jī)制建設(shè)服務(wù)。
點(diǎn)擊二 焦點(diǎn)關(guān)注 生態(tài)文明制度體系構(gòu)成
關(guān)鍵思路 包括從源頭嚴(yán)防到過程嚴(yán)管、再到后果嚴(yán)懲等全過程
記者：生態(tài)文明制度體系復(fù)雜而龐大。概括來說，您認(rèn)為分為幾個(gè)方面？
趙建軍：已有的生態(tài)文明制度涉及資源、環(huán)境等方面，但是零散的、不成體系、不完善的，這就導(dǎo)致地方盲目開發(fā)、過度開發(fā)，發(fā)展不可持續(xù)。
十八屆三中全會(huì)提出，建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。從源頭嚴(yán)防到過程嚴(yán)管、再到后果嚴(yán)懲等全過程，闡明了生態(tài)文明制度體系的構(gòu)成及其改革的方向和任務(wù)。源頭嚴(yán)防包括健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、國家自然資源資產(chǎn)管理體制、自然資源監(jiān)管體制、實(shí)施主體功能區(qū)制度、建立空間規(guī)劃體系、健全用途管制、建立國家公園體制7項(xiàng)制度；過程嚴(yán)管包括資源有償使用制度、生態(tài)補(bǔ)償制度、資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制、污染物排放許可證、企事業(yè)單位污染物排放總量控制制度 5項(xiàng)制度；后果嚴(yán)懲包括生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制、實(shí)行損害賠償制度2項(xiàng)后果嚴(yán)懲制度。還有開放環(huán)保市場(chǎng)、環(huán)境信息公開、區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制等方面的改革要求。
記者：這些制度能否得以銜接？如何銜接？
趙建軍：這些制度雖然涉及不同的領(lǐng)域和方面，但其實(shí)是相互關(guān)聯(lián)的。源頭防護(hù)制度體系建立健全起來，在過程實(shí)施中就能清晰做到依法監(jiān)管，只要監(jiān)管制度落實(shí)并嚴(yán)格執(zhí)法，就會(huì)大大減少環(huán)境損害事件，責(zé)任追究和損害賠償案件自然下降。比如，十八屆三中全會(huì)提出，對(duì)限制開發(fā)區(qū)域和生態(tài)脆弱的國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣取消地區(qū)生產(chǎn)總值考核，人們的行為自然就會(huì)變開發(fā)為保護(hù)，這一規(guī)定就有利于生態(tài)紅線制度的落實(shí)。
點(diǎn)擊三 焦點(diǎn)關(guān)注 生態(tài)文明體制改革的重點(diǎn)和當(dāng)務(wù)之急
關(guān)鍵思路 重點(diǎn)是完善干部考核評(píng)價(jià)機(jī)制，當(dāng)務(wù)之急是推行主體功能區(qū)制度和生態(tài)補(bǔ)償制度
記者：生態(tài)文明體制改革的重點(diǎn)是什么？當(dāng)務(wù)之急又是什么？
趙建軍：我認(rèn)為最重要的是改變領(lǐng)導(dǎo)干部考評(píng)機(jī)制。在當(dāng)前的政績(jī)考核體系中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)所占比重過大，許多地方以GDP為主導(dǎo)的發(fā)展觀仍然沒有從根本上改變，阻礙了生態(tài)文明建設(shè)。
習(xí)近平總書記指出，要改進(jìn)考核方法手段，既看發(fā)展又看基礎(chǔ)，既看顯績(jī)又看潛績(jī)，把民生改善、社會(huì)進(jìn)步、生態(tài)效益等指標(biāo)和實(shí)績(jī)作為重要考核內(nèi)容，再也不能簡(jiǎn)單以國內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)率來論英雄了。要按十八屆三中全會(huì)要求，把領(lǐng)導(dǎo)干部任期生態(tài)環(huán)境目標(biāo)責(zé)任制的執(zhí)行情況納入考核內(nèi)容，在領(lǐng)導(dǎo)干部離任時(shí)，對(duì)自然資源開發(fā)、環(huán)境狀況進(jìn)行審計(jì)，對(duì)造成嚴(yán)重后果的領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行責(zé)任追究，而且終身追責(zé)。只有這樣，才能把握生態(tài)文明建設(shè)的正確方向。
當(dāng)務(wù)之急，是推行主體功能區(qū)制度、生態(tài)補(bǔ)償制度等。生態(tài)文明建設(shè)歸根結(jié)底是為了群眾，而群眾最關(guān)注的是能否解決嚴(yán)重的霧霾、普遍的水污染等問題。解決好這些問題，就要求盡快實(shí)施主體功能區(qū)制度，把禁止開發(fā)、限制開發(fā)的地方趕緊保護(hù)起來。而保護(hù)的前提就是實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償制度，讓保護(hù)者獲得應(yīng)有的回報(bào)，運(yùn)用好政府和市場(chǎng)手段保護(hù)好生態(tài)環(huán)境。
點(diǎn)擊四 焦點(diǎn)關(guān)注 如何解決“九龍治水”問題
關(guān)鍵思路 做好頂層設(shè)計(jì)，成立專門機(jī)構(gòu)
記者：生態(tài)文明建設(shè)工作涉及環(huán)保、國土等多個(gè)部門，存在職能交叉、職責(zé)不清的情況，即所謂的“九龍治水”。您認(rèn)為這一問題如何解決？
趙建軍：這一問題其實(shí)在十八屆三中全會(huì)中可以找到答案。正如前面所說，生態(tài)文明制度體系是系統(tǒng)性的，是有序化的，包括源頭、過程、后果全過程，每一項(xiàng)制度的范圍、職責(zé)、功能以及與其他制度之間的關(guān)系是明確的。我們現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)頂層設(shè)計(jì)，就是要圍繞國家戰(zhàn)略目標(biāo)，站在國家治理的角度，實(shí)現(xiàn)方向明確、職責(zé)分明、分工協(xié)作的各部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制。
我還有個(gè)想法，就是國家現(xiàn)在提出成立全面深化體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組。我認(rèn)為在生態(tài)文明體制改革方面，可以在領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)立一個(gè)生態(tài)文明體制建設(shè)辦公室。因?yàn)樯鷳B(tài)文明建設(shè)涉及多個(gè)部委，必須有一個(gè)跨越部委的機(jī)構(gòu)來進(jìn)行協(xié)調(diào)。
記者：現(xiàn)在談及生態(tài)文明建設(shè)，經(jīng)常提到“頂層設(shè)計(jì)”這個(gè)詞。您能否詳細(xì)介紹一下，頂層設(shè)計(jì)的含義是什么？
趙建軍：頂層設(shè)計(jì)是運(yùn)用系統(tǒng)論的方法，從全局的角度，對(duì)某項(xiàng)任務(wù)或者某個(gè)項(xiàng)目的各方面、各層次、各要素統(tǒng)籌規(guī)劃，以集中有效資源，高效快捷地實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。具有頂層決定性、整體關(guān)聯(lián)性和實(shí)際可操作性。做好生態(tài)文明制度體系建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)，就是要制定一套符合國家未來發(fā)展戰(zhàn)略和目標(biāo)的生態(tài)文明制度建設(shè)規(guī)劃，也就是說，對(duì)我國生態(tài)文明建設(shè)做整體、長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，對(duì)不同地區(qū)、不同生態(tài)主體（各級(jí)決策者、企業(yè)、大眾、資源開發(fā)者等）統(tǒng)籌規(guī)劃。經(jīng)過全方位的論證，充分吸納各方的建議后，形成一個(gè)能夠?yàn)椴煌黧w共同接受和遵守的合理制度。
當(dāng)然，頂層設(shè)計(jì)并不是一蹴而就的，是一個(gè)需要不斷反思、不斷認(rèn)識(shí)、不斷提高的過程。
記者：頂層設(shè)計(jì)固然重要，地方落實(shí)也很重要。盡管形成了相對(duì)完善的生態(tài)文明制度體系，但是地方在遇到發(fā)展與保護(hù)的矛盾時(shí)，是否會(huì)真正落實(shí)這些制度？比如在推進(jìn)主體功能區(qū)制度時(shí)，一些地方會(huì)不會(huì)把禁止開發(fā)、限制開發(fā)的區(qū)域劃�。�
趙建軍：地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的熱情和訴求是可以理解的，但必須轉(zhuǎn)變觀念，處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展同生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，牢固樹立保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力、改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力的理念，決不能以犧牲環(huán)境為代價(jià)去換取一時(shí)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。在理念尚未轉(zhuǎn)變情況下，必須在生態(tài)文明制度設(shè)計(jì)中，建立嚴(yán)格的責(zé)任追究制度和嚴(yán)格的損害賠償制度。這就在很大程度上對(duì)地方官員和企業(yè)有警示性的約束，使其不能、不敢越雷池一步。
其實(shí)，對(duì)于地方官員來說，嚴(yán)格執(zhí)行主體功能區(qū)劃制度，保護(hù)好生態(tài)環(huán)境，造福子孫后代是更大的政績(jī)。各級(jí)主體功能區(qū)劃分、審定和監(jiān)督工作由上一級(jí)相關(guān)部門負(fù)責(zé)，跨領(lǐng)域、跨行政區(qū)的功能區(qū)劃由國家相關(guān)部門負(fù)責(zé)，這樣更有利于這項(xiàng)制度的落實(shí)。
