PPP（公私合營伙伴關(guān)系），這個(gè)“高大上”的洋詞兒事實(shí)上在我國早已有了多年應(yīng)用。特別是在市政領(lǐng)域，BOT（建設(shè)—運(yùn)營—移交）作為其中一種模式，已經(jīng)成為新建項(xiàng)目的主要形式，對水務(wù)領(lǐng)域市場化改革做出不小貢獻(xiàn)。
最近，這個(gè)概念又在持續(xù)升溫，引起從相關(guān)決策部門到地方政府的關(guān)注。特別是后者，普遍面臨地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，融資困局，對引入社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意愿非常強(qiáng)烈。
PPP模式是否就是簡單的引入企業(yè)、引入資金？政府和企業(yè)如何界定自己的角色、理順彼此的關(guān)系？這些概念性的問題亟待在各界得到普及。而環(huán)保產(chǎn)業(yè)界更為關(guān)心的是，這一模式的順利推行，需要完善的法律規(guī)章制度環(huán)境，對此而言，我們還急需補(bǔ)課。
我國如何設(shè)計(jì)PPP模式？
PPP模式是適應(yīng)我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)現(xiàn)狀的項(xiàng)目運(yùn)作模式，應(yīng)作為推動(dòng)國家“新36條”的重點(diǎn)工作加以充分落實(shí)
我國在 20世紀(jì)80年代開始應(yīng)用PPP模式吸收外商對基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的投資。2002年以來，市政公用事業(yè)的開放政策、投資體制改革政策、特許經(jīng)營政策的出臺(tái)和實(shí)施，使民營企業(yè)和外商等多種資本和力量也開始積極活躍在供排水、垃圾處理領(lǐng)域，主要是以項(xiàng)目融資的方式建設(shè)垃圾處理場和垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目。
對此，威立雅水務(wù)中國區(qū)副總裁黃曉軍評價(jià)說，中國PPP進(jìn)展很快，但國內(nèi)應(yīng)用的最多模式是BOT。主要是讓民營企業(yè)更多地作為投資主體。“這是我們和西方PPP模式的最主要區(qū)別。”
黃曉軍表示，在西方國家，政府負(fù)責(zé)制定規(guī)則、進(jìn)行監(jiān)督，企業(yè)負(fù)責(zé)發(fā)揮技術(shù)專長提供更好的服務(wù)，這是公私合營模式的真正意義所在。他認(rèn)為，中國模式依賴企業(yè)融資，和中國在一定時(shí)期缺少資金階段性的特點(diǎn)直接相關(guān)。
“當(dāng)政府財(cái)力大幅增加的時(shí)候，能否考慮回歸這種公私合營模式的本源。即Public（政府）是投資的主體，讓其中的Private（企業(yè)）去充分發(fā)揮其技術(shù)和運(yùn)營優(yōu)勢，而不是讓它更多承擔(dān)銀行、投融資者的角色。”黃曉軍向記者表示，特別是供水等公用事業(yè)領(lǐng)域，這是政府職責(zé)的一部分，政府應(yīng)該更多負(fù)責(zé)投入，才有利于讓企業(yè)發(fā)揮專長，提供價(jià)格更優(yōu)化、質(zhì)量更高的服務(wù)。
“政府投入作為公用資本，其成本是最低的，因而應(yīng)當(dāng)發(fā)揮更多作用。而民營企業(yè)的資金應(yīng)作為輔助。否則過多的融資成本壓到企業(yè)身上，它會(huì)將很多精力考慮到怎么滿足資金回報(bào)，而不是在性價(jià)比更高的服務(wù)上。”黃曉軍說。
文一波則認(rèn)為，現(xiàn)階段，中國推行公私合營還是繞不開企業(yè)融資的功能。“而且我希望不能只是大型國企去做，民營企業(yè)也要有投融資的能力。雖然難度會(huì)大一些，但是可以考慮通過合作的方式推進(jìn)。”他本人近期就一直在推動(dòng)在環(huán)保行業(yè)內(nèi)部成立專業(yè)的綠色金融機(jī)構(gòu)。
立法才能有效規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)？
地方政府由于換屆或歷史遺留問題而朝令夕改，導(dǎo)致項(xiàng)目的合法性、市場需求、收費(fèi)、合同協(xié)議的有效性等因素發(fā)生變化，極易增加PPP項(xiàng)目的正常建設(shè)和運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)
積極吸引民間資本應(yīng)用PPP模式參與基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，并將其按市場化模式運(yùn)作，能有效的減輕政府財(cái)政支出的壓力及提高基礎(chǔ)設(shè)施投資與運(yùn)營的效率。中外實(shí)踐都在印證這一模式的有效性。
對此，環(huán)境商會(huì)相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，PPP模式是適應(yīng)我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)現(xiàn)狀的項(xiàng)目運(yùn)作模式，應(yīng)作為推動(dòng)國家“新36條”的重點(diǎn)工作加以充分落實(shí)。而相關(guān)部門正在研究這一工作的推動(dòng)。
但他同時(shí)表示，目前我國政府對PPP項(xiàng)目的管理存在著法規(guī)制度缺失、政府權(quán)責(zé)劃分不清、管理效率不高等問題。中央部門針對 PPP項(xiàng)目所頒布的政策、規(guī)定，地方政府落實(shí)不到位，民企或外資投資風(fēng)險(xiǎn)較高。
我國到目前為止還沒有正式的法律管理PPP項(xiàng)目，只是通過“36條”與“新36條”等政策和規(guī)定來引導(dǎo)民間資本投入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，因此法律層面仍有較大風(fēng)險(xiǎn)。
不少環(huán)保企業(yè)都有被地方政府多年“欠費(fèi)”的經(jīng)歷；而一些民營企業(yè)家直言自己在與地方政府的博弈中處于弱勢地位，合同的履行、有效性常常受到地方政府換屆的影響。
對此，這位負(fù)責(zé)人表示，PPP項(xiàng)目所涉及的法律法規(guī)極多，地方政府由于換屆或歷史遺留問題而朝令夕改，采納、頒布、修訂、重新詮釋法律或規(guī)定而導(dǎo)致項(xiàng)目的合法性、市場需求、收費(fèi)、合同協(xié)議的有效性等因素發(fā)生變化，極易增加PPP項(xiàng)目的正常建設(shè)和運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)。
他們的建議是，相關(guān)部門加強(qiáng)履約風(fēng)險(xiǎn)的控制，創(chuàng)造良好的投資環(huán)境，吸引更多社會(huì)資本推動(dòng)市政公用事業(yè)發(fā)展。
而記者了解到，我國特許經(jīng)營立法已經(jīng)進(jìn)入立法機(jī)構(gòu)的視野，已被全國人大法制辦寫入議事日程。
能否減少行政流程？
現(xiàn)在多個(gè)部門對PPP項(xiàng)目都有控制權(quán)，政出多門，流程復(fù)雜，導(dǎo)致項(xiàng)目決策、管理和實(shí)施效率低下
環(huán)境商會(huì)對PPP模式中國進(jìn)程的第一個(gè)建議是要簡政放權(quán)，減少行政流程。而這和當(dāng)前國內(nèi)改革的大方向也趨向一致。
環(huán)境商會(huì)相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，PPP項(xiàng)目涉及眾多法律關(guān)系和主管單位。但目前我國沒有統(tǒng)一的 PPP項(xiàng)目主管部門，導(dǎo)致項(xiàng)目審批程序復(fù)雜、責(zé)任劃分不清。發(fā)改委、住建部、交通部、國土資源部、財(cái)政部等多個(gè)部門對PPP項(xiàng)目的各個(gè)方面都有控制權(quán)，政出多門，流程復(fù)雜，導(dǎo)致項(xiàng)目決策、管理和實(shí)施效率低下。
“目前，由于僵化、復(fù)雜的審批程序，企業(yè)往返于建設(shè)規(guī)劃、土地、環(huán)保、水務(wù)、發(fā)改等地方部門申報(bào)。一個(gè) PPP環(huán)保項(xiàng)目的審批或核準(zhǔn)流程時(shí)間大約為半年，嚴(yán)重阻礙了項(xiàng)目進(jìn)程，客觀上增加了項(xiàng)目的財(cái)務(wù)成本。”他們建議地方政府指定機(jī)構(gòu)或部門專門負(fù)責(zé) PPP項(xiàng)目工作開展，使項(xiàng)目管理系統(tǒng)化、規(guī)范化，不僅便于公私合營雙方談判，也可避免政府部門內(nèi)多頭管理、工作互相推諉、項(xiàng)目操作程序不規(guī)范的弊端。
在發(fā)達(dá)國家公私合營的機(jī)制里，政府的角色是制定規(guī)則和監(jiān)管。商會(huì)建議在這一方面，我國各級(jí)政府也應(yīng)當(dāng)回歸本源。“應(yīng)將政策和權(quán)力放開，政府部門應(yīng)更加關(guān)注法律法規(guī)的制定、項(xiàng)目評估框架的搭建和評估制度的完善、監(jiān)管機(jī)制的建立等環(huán)節(jié)，放開項(xiàng)目評估和過程控制，充分發(fā)揮 PPP模式在提高公共產(chǎn)品和服務(wù)水平中高效率的作用。”
政府職責(zé)在哪里？
不是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)缺錢了就引入企業(yè)，特許經(jīng)營了就可甩掉包袱
幾年前在談到特許經(jīng)營時(shí)，業(yè)內(nèi)一位專業(yè)人士告訴記者，在很多地方政府眼里，把一些公共事業(yè)領(lǐng)域的工作交給企業(yè)就是市場化，當(dāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)缺錢了就引入企業(yè)，特許經(jīng)營了就可甩掉包袱、萬事大吉……這些認(rèn)識(shí)和作法給環(huán)保企業(yè)造成了很多困擾。而這也是環(huán)境商會(huì)這份提案想要厘清的重要概念之一。
“PPP模式原則在于發(fā)揮各自優(yōu)勢，私營機(jī)構(gòu)無法完成或不愿承擔(dān)的工作由政府實(shí)施，其余由私營機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。政府監(jiān)管公共產(chǎn)品的價(jià)格、質(zhì)量及服務(wù)，雙方合理分擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)和收益。”這位負(fù)責(zé)人指出，PPP模式本質(zhì)上改變不了市政公共基礎(chǔ)設(shè)施需要資金投入以維持建設(shè)和運(yùn)營的社會(huì)公益屬性。對于政府來說，通過市場機(jī)制運(yùn)作基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目并不表示政府全部退出投資領(lǐng)域。在基礎(chǔ)設(shè)施市場化過程中，政府還需要繼續(xù)投入一定資金以維持基礎(chǔ)設(shè)施的穩(wěn)定運(yùn)營。
當(dāng)前，這一問題集中反映在水務(wù)領(lǐng)域。公眾、企業(yè)、地方政府在水價(jià)上的糾結(jié)，長期低質(zhì)低價(jià)的怪圈，反映了各方關(guān)系的混亂。
對此，這位負(fù)責(zé)人表示，針對水務(wù)項(xiàng)目，國家相關(guān)文件已有要求綜合考慮上游水價(jià)以及供水企業(yè)合理盈利、改善水質(zhì)和管網(wǎng)改造等因素，在審核供水企業(yè)運(yùn)營成本基礎(chǔ)上，合理調(diào)整城市供水價(jià)格。
但各地的城市供水價(jià)格一般要綜合考慮當(dāng)?shù)厮Y源短缺狀況、供水企業(yè)經(jīng)營情況、社會(huì)承受能力、價(jià)格調(diào)整時(shí)機(jī)等因素。而這些因素，都可能導(dǎo)致部分城市存在供水價(jià)格調(diào)整不及時(shí)，供水單位出現(xiàn)虧損等情況。
對此，環(huán)境商會(huì)建議，中央政府應(yīng)充分考慮城市供水經(jīng)營成本變化和供水企業(yè)經(jīng)營的實(shí)際狀況，指導(dǎo)各地政府及時(shí)合理調(diào)整城市供水價(jià)格。“當(dāng)前住建部等相關(guān)合同范本雖有關(guān)于調(diào)價(jià)因素的條款，但可操作性不強(qiáng)，各地相關(guān)系數(shù)無法確定或滯后公布，建議改進(jìn)測算公式或根據(jù)地方CPI指數(shù)、電價(jià)等參數(shù)及時(shí)調(diào)整水價(jià)。”
此外，中央應(yīng)加強(qiáng)地方政府對財(cái)政資金支付污水及垃圾處理項(xiàng)目進(jìn)度情況的監(jiān)管，保證基礎(chǔ)設(shè)施有穩(wěn)定的運(yùn)營費(fèi)以持續(xù)正常運(yùn)轉(zhuǎn)。這位負(fù)責(zé)人表示，當(dāng)前，水務(wù)PPP項(xiàng)目存在長期催繳欠款的普遍現(xiàn)象。地方政府挪用財(cái)政專項(xiàng)資金并非個(gè)案。“建議中央或地方將維持市政設(shè)施正常運(yùn)轉(zhuǎn)的財(cái)政資金打入第三方支付帳戶作為保證金，及時(shí)支付公用事業(yè)服務(wù)費(fèi)用。同時(shí)，應(yīng)從地方財(cái)政預(yù)算中按一定比例固定城市基礎(chǔ)設(shè)施的補(bǔ)貼資金，盡快建立水價(jià)補(bǔ)貼補(bǔ)助機(jī)制的具體形式及標(biāo)準(zhǔn)。 ”
