PPP模式即“公共部門-私人企業(yè)-合作”模式，指的是公共部門通過與私人部門建立伙伴關系，共同提供公共產(chǎn)品或服務，是20世紀90年代后出現(xiàn)的一種新的融資模式。PPP模式的一個典型結(jié)構(gòu)是公共部門與中標單位組成的特殊目的公司簽訂特許合同，由特殊目的公司負責融資、建設及經(jīng)營。這種融資形式的實質(zhì)是政府通過給予私營公司長期的特許經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)來換取基礎設施建設，以解決政府的財政困境。

PPP模式的關鍵在于引入私人部門承擔公共品與服務項目融資、建設、運營等的大部分工作，與政府直接提供公共品與服務相比，PPP有助于地方債務的治理。首先，PPP模式能緩解政府增量債務。私人部門承擔項目融資大部分工作，以換取公共品與服務項目長期特許經(jīng)營權(quán)，政府將部分債務轉(zhuǎn)移至私人部門。

其次，PPP模式能夠消化政府存量債務。私人部門負責項目運營、維護，其比融資平臺公司直接運營更有效率。政府部門雖需承擔新建項目部分融資工作，杠桿增加，但因項目運營更有效率地運營所獲得的正凈收益有助于消化存量債務。

最后，PPP分散了部分風險。PPP在項目初期已實現(xiàn)風險分配，政府承擔部分風險，減少了私人承擔的風險，降低了項目融資難度，有助于項目融資成功。當項目發(fā)生虧損時，政府與私人部門共同承擔損失。

實際上，從上世紀80年代開始，民間資本就已經(jīng)開始參與了高速公路、電廠等基礎設施的建設，緩解了基礎設施建設資金短缺的困境。但由于PPP在實踐過程中有許多不足，阻礙了PPP模式的推廣。

一是法律保障體系不健全。由于法律法規(guī)的修訂、頒布等，導致原有項目合法性、合同有效性發(fā)生變化，給PPP項目的建設和運營帶來不利影響，甚至直接導致項目失敗和終止。我國缺少相關法律，對原先簽訂的PPP項目進行保護。

二是審批、決策周期長。政府決策程序不規(guī)范、官僚作風等因素，造成PPP項目審批程序過于復雜，決策周期長，成本高。項目批準后，難以根據(jù)市場的變化對項目的性質(zhì)和規(guī)模進行調(diào)整。在青島威立雅污水處理項目中，政府對市場價格的了解和PPP模式的認識有限，頻繁轉(zhuǎn)變對項目的態(tài)度導致合同經(jīng)長時間談判才簽署。

三是公共利益因素大。PPP項目通常與群眾生活相關，關系到公眾利益。在項目運營過程中，可能會因各種因素導致價格變動，遭受公眾的反對。

四是政府信用風險高。地方政府為加快當?shù)鼗�礎設施建設，有時會與合作方簽訂一些脫離實際的合同以吸引民間資本投資。項目建成后，政府難以履行合同義務，直接危害合作方的利益。

五是配套設施不完善。一些PPP項目，通常需要相應的配套基礎設施才能運營，如污水處理廠需要配套的管線才能生產(chǎn)。在實際中，有些PPP項目配套設施不完善，使生產(chǎn)經(jīng)營陷入困境。

六是項目收益無保障。一些PPP項目建成后，政府或其他投資人新建、改建其他項目，與該項目形成實質(zhì)性競爭，損害其利益。此外，政府對一些PPP項目承諾特定原因造成的虧損進行補貼，但補貼額度與方法無具體規(guī)定。

在這些問題當中，政府信用風險是最主要的風險。主要源于某些地方政府官員為了提升政績，在短期利益的驅(qū)使下，通過過高的固定投資回報率，過高的收費標準，過長的特許經(jīng)營期以吸引民營資本，但最終又因公共機構(gòu)缺乏承受能力，產(chǎn)生信用風險。未來PPP模式將在化解地方政府性債務中扮演重要角色，如何趨利避害，以盡可能發(fā)揮PPP模式的優(yōu)勢至關重要。PPP模式比較復雜，涉及到多方利益，協(xié)調(diào)利益分配是實施PPP項目的關鍵。成功推廣PPP模式，促進民間資本進入公共品與服務領域，需要建立行之有效的保障機制。

首先，制定法律、法規(guī)保障私人部門利益。公共品與服務項目通常前期投資額高，回報周期長，影響項目的因素多，收益不確定性大，私人部門在參與這些項目時會考慮進入后的風險。如果沒有相應法律、法規(guī)保障私人部門利益，PPP模式難以有效推廣。通過立法等形式，對私人部門利益予以保障，方能吸引更多民間資本進入。如在國家體育場PPP項目中，北京市政府與項目公司北京中信聯(lián)合體體育場聯(lián)合運營有限公司簽署的特許權(quán)協(xié)議中，規(guī)定在特許經(jīng)營期內(nèi)，限制北京市市區(qū)北部區(qū)域新建體育館或擴建已有體育館，如確有需要新建體育館，北京市政府將與北京中信聯(lián)合體體育場運營有限公司協(xié)商，并按特許權(quán)協(xié)議對其進行補償。

其次，規(guī)范審批程序，縮短決策周期。公共品與服務項目建設過程中通常需要投入大量人力物力，機會成本高。審批程序繁瑣、決策周期長，將延長工程周期，增加項目成本。通過簡化程序、縮短決策時間，有助于進一步激發(fā)民間資本參與提供公共品與服務的積極性。

再次，完善風險分擔機制。政府部門對法律變更等的承受能力強，而融資、經(jīng)營等風險，與企業(yè)經(jīng)營活動直接相關，根據(jù)項目具體情況在政府和私人部門之間分配風險，建立合理公平的風險分擔機制。

在PPP模式中，政府主要任務是監(jiān)管，對私人部門的利潤進行調(diào)節(jié)，代表公眾利益的同時保證私人部門能夠得到合理收益。在簽訂合同時，制定好收益分配規(guī)則，均衡各方收益。如果私人部門從PPP項目獲得利潤較低時，政府根據(jù)合同對其進行補貼以保證合作繼續(xù)，反之，若私人部門從PPP項目中獲得超額利潤時，政府可根據(jù)合同控制其利潤水平。
 

實施PPP項目需協(xié)調(diào)好利益分配