PPP（政府與社會(huì)資本合作）模式的大力推行一方面提高了政府提供公共服務(wù)的效率，同時(shí)也為有效化解地方政府融資平臺(tái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提供了一條可行之路。

近日，財(cái)政部公布了30個(gè)PPP示范項(xiàng)目，并同時(shí)發(fā)布了開展PPP合作的具體操作指南和項(xiàng)目實(shí)施要求。其中，《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》規(guī)定，在政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度建立后，政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目中的政府支付義務(wù)應(yīng)納入政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告。

這一舉措被業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為是規(guī)范PPP項(xiàng)目運(yùn)行的有效措施。

債務(wù)管理模式的轉(zhuǎn)變

十八屆三中全會(huì)提出全面深化財(cái)稅體制改革以來，建立政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度就一直被認(rèn)為是突破改革瓶頸的最重要抓手之一，這主要是因?yàn)檎�府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告是反映政府“家底”的有效手段。

改革的思路很明確，就是要建立起以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，這份綜合財(cái)務(wù)報(bào)告所要反映的就是政府財(cái)務(wù)活動(dòng)以及資源配置活動(dòng)的所有情況。

由此可見，作為財(cái)務(wù)報(bào)告中負(fù)債的一部分，PPP項(xiàng)目中的政府支付義務(wù)顯然是政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的重要組成部分之一。此前，地方政府的財(cái)務(wù)報(bào)表采用收付實(shí)現(xiàn)制，其對(duì)債務(wù)核算的范圍和有關(guān)信息的披露并不充分，中央對(duì)地方政府債務(wù)數(shù)據(jù)的掌握主要依賴于統(tǒng)計(jì)手段和審計(jì)手段。而在政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度建立后，政府債務(wù)信息將得到系統(tǒng)的反映。

事實(shí)上，將政府支付義務(wù)納入到政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告中，是對(duì)目前地方債務(wù)規(guī)范管理的有效手段之一。北京師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與工商管理學(xué)院院長助理崔學(xué)剛認(rèn)為，我國政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告建立以后，PPP政府支付義務(wù)的納入，將使地方政府債務(wù)的確認(rèn)和計(jì)量更加系統(tǒng)和全面，有關(guān)債務(wù)信息的披露更加準(zhǔn)確，地方政府的支付義務(wù)更加透明。這不僅有利于中央及民眾全面了解和掌握地方政府債務(wù)，有利于中央和地方政府提高決策效率，而且可以通過提高地方政府債務(wù)透明度，將地方政府相關(guān)財(cái)務(wù)行為納入到規(guī)制框架內(nèi)，進(jìn)而促進(jìn)國家治理體系的完善。

為決策提供支撐

從信息披露的角度而言，政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度的建立將有效提升政府債務(wù)的透明度，進(jìn)而推動(dòng)PPP項(xiàng)目更加高效地運(yùn)行。

另一方面，在政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告中加入政府支付義務(wù)的內(nèi)容，同時(shí)可幫助參與PPP項(xiàng)目的各方更好地進(jìn)行決策。

東南大學(xué)政府管理與政府會(huì)計(jì)研究所所長陳志斌在接受記者采訪時(shí)提出，政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告能夠更加客觀準(zhǔn)確地反映出財(cái)政資金的去向，這有利于政府部門加強(qiáng)和深化財(cái)政經(jīng)費(fèi)的管理，并且使得PPP項(xiàng)目的決策更加科學(xué)。

“政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告可清晰地顯示出財(cái)政資金在PPP項(xiàng)目中最終形成了資產(chǎn)、負(fù)債還是費(fèi)用，這可為下一步預(yù)算的安排提供重要數(shù)據(jù)，進(jìn)而為PPP項(xiàng)目的管理和決策提供重要支撐。”陳志斌說。

與此同時(shí)，由于社會(huì)資本會(huì)大量參與到PPP項(xiàng)目中，社會(huì)資本中的利益相關(guān)方對(duì)項(xiàng)目的評(píng)估同樣依賴于政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告。

崔學(xué)剛告訴記者，投資者對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的判斷以及對(duì)政府的償債能力的評(píng)估，都需從政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告中獲取相應(yīng)的信息。

另外，崔學(xué)剛還提到，在政府綜合財(cái)報(bào)中加入政府支付義務(wù)的內(nèi)容后，除了利益相關(guān)方之外，納稅人、公共利益人都可以從中了解到政府支出的合理性以及項(xiàng)目運(yùn)行的情況和效率，信息披露透明度的提升對(duì)于加強(qiáng)我國民主政治建設(shè)同樣頗具意義。

盡快做好過渡期內(nèi)工作

就現(xiàn)階段而言，政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度尚在探索建立的過程中，那么，在目前已經(jīng)開始進(jìn)行的PPP項(xiàng)目中，政府支付義務(wù)應(yīng)當(dāng)怎么體現(xiàn)？在下一步政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度建立起來之后，PPP項(xiàng)目中的政府支付義務(wù)怎樣過渡？這一系列過渡期內(nèi)的問題都值得業(yè)內(nèi)思考。

事實(shí)上，PPP模式非常重要的一個(gè)作用就是化解地方政府融資平臺(tái)債務(wù)危機(jī)，通過規(guī)則的建立和約束轉(zhuǎn)變政府債務(wù)管理。崔學(xué)剛表示，目前的制度是要求地方按照項(xiàng)目管理的要求來提供具體的報(bào)表和信息，這些信息主要取決于上級(jí)政府或者監(jiān)管部門的要求，整體上來看并不系統(tǒng)，因而有可能造成部分政府支付義務(wù)無法體現(xiàn)。

陳志斌坦言，在政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度建立之前，就現(xiàn)階段而言，PPP項(xiàng)目中的政府支付義務(wù)能夠通過預(yù)算口徑反映出來，具體而言就是通過預(yù)算安排的財(cái)政支出部分反映出來。

而在政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度建立之后，除了通過預(yù)算之外，政府支付義務(wù)還要通過收入費(fèi)用表來反映。“具體的科目需要看政府支付義務(wù)的這部分資金的用途，一般來說會(huì)形成資產(chǎn)、投資或者費(fèi)用性支出，它們只要根據(jù)不同的類別最終在不同的會(huì)計(jì)科目中反映出來就行。”陳志斌說。