英國財政部基礎設施局項目管控和國際部門負責人巴陵格（James Ballingall）在接受《第一財經(jīng)日報》專訪時表示，此次英方為中方PPP發(fā)展的框架做出“八項計劃”建議，并就改革的時機和總體考量做出建議。
在中英經(jīng)濟財金對話中，中英兩國在中國政府與社會資本合作(PPP)發(fā)展方面有緊密合作。
英國財政部下專門負責PPP機構(gòu)——基礎設施局在過去兩年中同中國發(fā)改委、財政部和中國地方政府的各代表團進行溝通，并為中方撰寫了《如何為中國PPP發(fā)展創(chuàng)造有利環(huán)境——從國際視角分析》報告。來華同中國財政部等部委就上述報告進行溝通的英國財政部基礎設施局項目管控和國際部門負責人巴陵格（James Ballingall）在接受《第一財經(jīng)日報》專訪時表示，此次英方為中方PPP發(fā)展的框架做出“八項計劃”建議，并就改革的時機和總體考量做出建議。
在其中，巴陵格認為，中國PPP初步目標是實施必要改革吸引國內(nèi)私人融資；進一步的改革則考慮將海外投資者吸引到中國。
上述報告并就設立中央PPP機構(gòu)做出建議。巴陵格表示，“我想職責將在發(fā)改委和財政部之間(these will be responsibilities I think between both the ministry of treasury and NDRC)，這大概是現(xiàn)在正在發(fā)展的一個領域。”
實施必要改革吸引國內(nèi)民間融資
為在中國發(fā)展PPP，英國財政部基礎設施局在報告中提出“八項計劃”建議，首先，應協(xié)商和制定PPP法規(guī)，同時完善PPP政策，PPP指引以及PPP合同標準化模板。其次，發(fā)展投資和宣傳規(guī)劃，其中包括：試點項目，項目流水線，以及最終形成可以反應PPP政策驅(qū)動、行業(yè)重點及優(yōu)選交付模式等的全國性規(guī)劃。第三，為PPP發(fā)展行政管理方法，為項目籌備發(fā)展項目評估論證方法，審批和評價手段(包括物有所值評估)，將其置于一個整體治理框架下。第四，開發(fā)一個整體治理框架，評估，審批，監(jiān)督，審計以及保障PPP項目的成功交付。第五，成立中央PPP機構(gòu)，作為PPP專業(yè)知識的聚焦點，推動PPP項目發(fā)展；在關鍵政府部門內(nèi)設專門PPP機構(gòu)，協(xié)助PPP推廣等。第六，通過方式發(fā)展公共部門PPP知識以及政策設計專長。第七，發(fā)展基礎設施出資、融資選項和風險消減工具，旨在助力私人融資進入基礎設施;第八，創(chuàng)造PPP 管理與監(jiān)督工具，旨在：在中央層面收集信息，開發(fā)PPP控制細項并在地方層面為PPP使用提供監(jiān)督和安全保障，這都有助于增加透明度。
巴陵格認為，這八個政策支柱的建設并無先后順序，如全面建成，則私人領域參與PPP融資的速度會逐漸加快。
與此同時，上述報告認為，中國目前已經(jīng)開展了數(shù)千個PPP項目，但其中大多數(shù)都是公共部門和國有企業(yè)雙方簽訂。其中一個原因在于中國多數(shù)PPP的資金來自于國家或者國有銀行。營部門貸款人要求的利率可能無法與國家貸款人提供的利率相抗衡。
巴陵格表示，公共部門和國有企業(yè)之間簽訂的合同的潛在風險轉(zhuǎn)移方式不同于公共部門和私營機構(gòu)之間簽訂的合同，而且國際上一般不將公共部門和國有企業(yè)之間簽訂的合同視為一個純粹的PPP，而是一個過渡的行為。
“PPP在加速融資領域私有化方面有重要角色，不過中國現(xiàn)在還在這一旅程的早期行程中，我相信中國政府會發(fā)現(xiàn)方式來鼓勵中國私有企業(yè)進入PPP領域。”巴陵格表示，PPP項目融資方式或許需要經(jīng)歷多個中間發(fā)展階段。由最初的國有銀行融資，發(fā)展為中國私營部門融資，最終吸收外國私營部門融資�？紤]到PPP合同形式和程序必須經(jīng)歷的改變，從國有銀行融資直接轉(zhuǎn)為外國私營部門的跨度過大。
“我們建議初步目標是實施必要改革吸引國內(nèi)民間融資，在下一階段專注于吸引國際融資。這是大部分國家引入PPP時采用的發(fā)展過程。”他表示。
不過，在如何監(jiān)督國際資本問題方面，巴陵格對《第一財經(jīng)日報》記者表示，中英國情和經(jīng)濟模式不同：在英國，基本上對于外資沒有太多限制。中國發(fā)展PPP國際融資可能會花點時間，而且最終是否做出，會是一個政治決定，恐怕不是英方能夠建議的范圍。
成立中央PPP機構(gòu)
英國財政部基礎設施局在上述報告中指出，“我們了解到中國目前正在成立中央PPP機構(gòu)。”
該報告建議此PPP機構(gòu)應：“在政府中擁有具影響力的位置并具有清晰強健的管理結(jié)構(gòu)，并獲得充足的職權(quán)與職責，能夠有效監(jiān)管PPP項目，同時能夠招聘并留用擁有PPP領域商業(yè)經(jīng)驗的專家，立足長期設立，為PPP項目提供持久的知識儲備和長期機構(gòu)記憶，并是整體制度性管理的組成部分，涉及項目的采購、審批、審查以及審計。”
“在英國，我們隸屬于財政部。在中國，在此方面有兩個主管部門，財政部和發(fā)改委。中國的PPP具體管理方式將同英國有些許不同，”巴陵格表示，“我想職責將在發(fā)改委和財政部之間存在，這大概是現(xiàn)在正在發(fā)展的一個領域。”
與此同時，在風險控制方面，巴陵格表示，建議在項目的建筑、維護以及交付方面，令私人領域富有全面責任，而政府的決策則是在長期內(nèi)控制法律/制度變更類風險，同時英國財政部基礎設施局負責檢測項目表現(xiàn)，而獨立的全國審計辦公室則負責檢測PPP項目的融資影響，其中重要的一點是，英國全國審計辦公室僅向英國議會匯報。
一財網(wǎng) 馮迪凡 2015-05-03
本文參考英國財政部（HMTreasury）制定并發(fā)布的的商業(yè)計劃評價指南Green Book Guidance（“綠皮書”）。該指南為英國公共部門提供了審核項目、提案以及相關政策的標準，是公共部門決定資金投入前必須經(jīng)過的審核步驟，因而也成為了英國項目計劃考核的重要參考。
1.該項目已經(jīng)到達了哪個階段？
對于審查項目計劃來說，該項目當前是處于戰(zhàn)略層面階段，經(jīng)營模式構(gòu)思階段，還是項目的全面發(fā)展階段？
2.該項目計劃是否已經(jīng)包含了以下五個元素？
這個問題要從形式和實質(zhì)兩方面來考慮。從形式上來看，綠皮書中所提到的五項元素分別為：戰(zhàn)略安排；經(jīng)濟評價；商業(yè)分析；財務分析；管理分析；從實質(zhì)上來看，綠皮書要求公共部門考查該計劃書中與以上五個元素相關的項目信息是否已經(jīng)充分獲得？這些信息的采集和分析是否符合相關要求？
3.戰(zhàn)略安排
戰(zhàn)略安排是一個相對宏觀的概念，其至少應當涵蓋該項目的合理性分析、背景介紹、政策環(huán)境和策略契合性。
綠皮書在這里中特別提及了SMART目標，要求公共部門在審核時應當注意與SMART目標相關的變量、限制因素、風險以及后果是否都已經(jīng)明確？
注：SMART是管理學中的概念，指的是績效考核中的一種考核標準，其中S指的是Specific（績效應當是具體的），M指的是Measurable（績效應當是可以衡量的），A指的是Attainable（績效應當是可以達到的），R指的是Relevant（績效指標應與其他項目目標具有一定相關性），T指的是Time-bound（績效指標應有明確的截止期限）。應當注意，財政部在戰(zhàn)略層面上對這一概念的特殊強調(diào)確實從一個角度體現(xiàn)出了PPP項目中績效控制的核心地位。
4.經(jīng)濟評價
綠皮書中就經(jīng)濟評價列出了以下標準：
�。�1）從短期和長期兩個層面來看，項目設計方面已經(jīng)提供了一系列應變方案？
（2）在排除潛在的應變方案時是否有足夠的正當理由？
（3）該項目每年在經(jīng)濟層面上的成本和收益是否已經(jīng)根據(jù)凈現(xiàn)值進行明確的計算？
�。�4）收益分配是否已經(jīng)明確的進行了分析，具體由誰來支付收益，誰來獲得收益？
�。�5）是否所有的成本和收益都已經(jīng)量化？如果不能量化，理由是什么？
�。�6）是否有一些具有決定性的成本和收益不能量化？如果不能量化，是否設計了清晰的解釋模式？
�。�7）是否為項目設計了合適的敏感度分析，包括在最壞的情況下項目會面臨的情形？
�。�8）是否已經(jīng)明確相關的風險、限制因素和變量并制定了管理方案？
�。�9）是否已經(jīng)考慮了樂觀偏見并將其與相應的風險相匹配？
�。�10）是否對更廣泛的影響進行了評價，例如項目所產(chǎn)生影響的持續(xù)性、對市場競爭性的影響以及對現(xiàn)有監(jiān)督管理體系的影響？
�。�11）是否設立了收益登記，是否建立了相應的收益產(chǎn)生和分配計劃？
�。�12）是否明確了項目稅收與風險轉(zhuǎn)移之間的關系？
�。�13）是否最佳的物有所值就等于項目的最大凈現(xiàn)值？如果不是，那么如何證明未量化收益的價值？
�。�14）對于項目進行監(jiān)督與評價的成本是否已經(jīng)明確由何方承擔？
5.商業(yè)分析
綠皮書就商業(yè)分析列出了以下標準：
�。�1）項目方案是否具有商業(yè)可行性？或者是可交付性？
�。�2）針對包括貨物、服務、土地及不動產(chǎn)在內(nèi)等，哪種采購方式才是最佳的？
�。�3）項目采購的策略是什么？
�。�4）項目合同的關鍵問題是什么？
�。�5）是否已經(jīng)明確了項目合同中的關鍵階段性成果與交付日期？
�。�6）是否已經(jīng)完成了風險識別、管理和分配？
�。�7）是否已經(jīng)建立了風險分配結(jié)構(gòu)圖？
�。�8）是否考慮了相關人員在項目中所承擔的關鍵角色及其風險？
6.財務分析
綠皮書中就財務分析列出了以下標準：
�。�1）是否將重點放在了財務可承受性，是否已經(jīng)可以保證全額預算？
�。�2）是否考慮了所選擇的財務模式對項目公司的資產(chǎn)平衡表和損益表上的影響？
（3）項目中的或有責任（contingent liability）在發(fā)生后是否會導致預算超支？
�。�4）項目是否獲得了充分的擔保、保證？
7.管理分析
綠皮書中就管理分析列出了以下標準：
�。�1）從實踐的角度來看，項目方案是否具有可交付性？如果有，交付方案是什么？
�。�2）是否有明確的交付日期以及詳細的交付階段安排？
�。�3）項目方案是否需要項目程序設計或者其他管理技術？
�。�4）是否已經(jīng)有了合同管理計劃？
（5）項目計劃是否包含了同業(yè)外部專家審核？
（6）應急計劃中是否明確安排了風險分配？
（7）管理計劃中是否包含了監(jiān)督安排，是否明確了監(jiān)督主體、時間、方式及成本分擔？
�。�8）管理計劃中是否包含了計劃實施后的審核安排，是否明確了審核主體、時間、方式以及成本分擔？
8.與凈現(xiàn)值（net present value, NPV）相關的問題
凈現(xiàn)值與項目公司的股東權(quán)益直接相關，作為衡量項目投資收益的基準之一，這個概念往往與內(nèi)部收益率相伴隨提出。事實上，通常即使所投資的項目被認為擁有較高的內(nèi)部收益率，也需要考慮該項目在不同時期的凈現(xiàn)值大小，有的項目可能會為了獲取較高的凈現(xiàn)值而選擇較低的內(nèi)部收益率。
�。�1）是否獲得了正確的折現(xiàn)率？折現(xiàn)率直接與凈現(xiàn)值的計算相關；
�。�2）計算中排除了沉淀成本、包含了已有資產(chǎn)的機會成本；
�。�3）計算中包含了資產(chǎn)的剩余價值；
�。�4）避免重復計算；
�。�5）計算中排除轉(zhuǎn)移成本或者轉(zhuǎn)移收益；
�。�6）只計算經(jīng)濟資源的成本（貨物價格、服務價格）；
�。�7）計算中不考慮融資來源；
�。�8）不同選擇中的稅收或者補助計算應當保持一致的標準。
（來源法云網(wǎng)，原標題《英國財政部綠皮書——PPP項目評價清單》
