1、前期倉促上馬 后期風(fēng)險(xiǎn)未來可能爆發(fā)

　　財(cái)政部PPP指南編制項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、濟(jì)邦咨詢有限公司咨詢總監(jiān)李競一李競一說，PPP現(xiàn)在成了拼政績的東西，很多不適合做PPP的項(xiàng)目盲目上馬，比如一些房地產(chǎn)、工業(yè)廠房、農(nóng)貿(mào)市場等完全可以用市場化方式來解決的項(xiàng)目，也被冠上“園區(qū)開發(fā)”的名字做PPP。

　　“很多政府僅僅把PPP當(dāng)作融資工具，而不是真的提高項(xiàng)目的運(yùn)行效率和公共治理能力。”李競一說。

　　按照財(cái)政部的PPP項(xiàng)目流程，PPP的第一個(gè)階段應(yīng)當(dāng)是項(xiàng)目識別。然而多位業(yè)內(nèi)人士表示，現(xiàn)在很多地方政府的PPP項(xiàng)目幾乎沒有識別階段，前期論證和測算粗糙，“這樣做下去，項(xiàng)目到后期就會(huì)出現(xiàn)很多麻煩”。

　　李競一以交通項(xiàng)目舉例說，前期政府為了盡快做成項(xiàng)目，在可行性研究時(shí)，會(huì)把未來的盈利前景描繪得非常美好，比如對客流量的估計(jì)往往虛高。但到實(shí)際運(yùn)營時(shí)根本達(dá)不到預(yù)估的情況。這時(shí)候社會(huì)資本的投資主體就會(huì)要求地方政府對項(xiàng)目進(jìn)行補(bǔ)貼。

　　李競一說，如果前期預(yù)測做得不好，合同中對補(bǔ)貼事項(xiàng)表述比較模糊，投資人和地方政府就會(huì)為補(bǔ)貼而“扯皮”。“如果是一級政府還好說，責(zé)任清晰，但如果涉及到兩級政府來補(bǔ)貼，就麻煩了。”

　　有些社會(huì)資本投資人存在跑馬圈地的心態(tài)。大成律師事務(wù)所PPP實(shí)務(wù)研究課題組秘書長杜繼鋒說，有很多企業(yè)為了防止競爭對手搶占先機(jī)，即使沒什么收益的項(xiàng)目也要積極介入，與政府草簽協(xié)議，但這些協(xié)議其實(shí)未必能落實(shí)。

　　李競一認(rèn)為，政府應(yīng)該把整個(gè)PPP操作周期流程正規(guī)化，提高項(xiàng)目運(yùn)作能力和誠信。此外，各地的PPP中心這樣的專門協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)整合資源，跟蹤項(xiàng)目并及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

　　2、所得稅殺傷力太大

　　目前，國家發(fā)改委和財(cái)政部均在大力推動(dòng)PPP規(guī)范化，并出臺了各自的合同指南。不過，在業(yè)界看來，還需要更多的綜合配套政策支持，如涉及稅收、銀行、國土等部門。

　　以財(cái)稅政策為例。在PPP模式運(yùn)用較多的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，2014年7月財(cái)政部和國家稅務(wù)總局發(fā)布了《關(guān)于公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目享受企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策問題的補(bǔ)充通知》，對符合條件和標(biāo)準(zhǔn)的公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，采用一次核準(zhǔn)、分批次（如碼頭、泊位、航站樓、跑道、路段、發(fā)電機(jī)組等）建設(shè)的，凡同時(shí)符合一定條件的，可按每一批次為單位計(jì)算所得，并享受企業(yè)所得稅“三免三減半”優(yōu)惠。

　　但是，華東一位做城鎮(zhèn)化基金的投資經(jīng)理對掃雷小組說，“三免”只在前三年有效，對于超過三年的PPP項(xiàng)目，“所得稅殺傷力太大”。他認(rèn)為，在PPP實(shí)際操作中，最大的困難是稅收政策問題，但是很多公司在設(shè)計(jì)項(xiàng)目時(shí)卻忽視了這個(gè)問題。對于涉及到存量項(xiàng)目的PPP改造，稅收問題更為復(fù)雜。

　　此外，去年12月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》，將地方政府對企業(yè)稅收優(yōu)惠減免的權(quán)力上收。雖然這一個(gè)改革本身無可厚非，但王守清認(rèn)為，這對PPP的運(yùn)作也會(huì)帶來不利影響。

　　3、銀行擔(dān)保措施難以創(chuàng)新

　　一位不愿具名的某省會(huì)商業(yè)銀行人士告訴掃雷小組，銀行對待PPP的心態(tài)也非常復(fù)雜。“政府希望銀行給融資，手續(xù)越簡單越好，但是銀監(jiān)會(huì)對銀行有內(nèi)控要求，所以銀行必須形式上合規(guī)。” 李競一說，銀行往往不接受項(xiàng)目本身設(shè)計(jì)的回報(bào)機(jī)制，而要求以項(xiàng)目資產(chǎn)或者未來基本項(xiàng)目的收益來作擔(dān)保。

　　4、土地資產(chǎn)使用規(guī)則尚待厘清

　　今年1月，國家發(fā)改委發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的通知》稱，創(chuàng)新投融資體制，實(shí)施軌道交通導(dǎo)向型土地綜合開發(fā)，吸引社會(huì)資本通過特許經(jīng)營等多種形式參與建設(shè)和運(yùn)營。土地資產(chǎn)至今仍然是地方融資平臺手中最重要的資產(chǎn)，如何在PPP設(shè)計(jì)中發(fā)揮土地資產(chǎn)的作用，目前國土部門并無具體的文件出臺。

　　5、《行政訴訟法》存爭議

　　即將于5月1日實(shí)施的新《行政訴訟法》在PPP業(yè)界也引起了爭議，該法第十二條規(guī)定的受案范圍包括“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等協(xié)議的”公民、法人或者其他組織提起的訴訟。

　　王守清認(rèn)為 ，“這意味著社會(huì)資本和政府之間簽的特許經(jīng)營合同不是平等主體之間的民商合同，是行政合同，這個(gè)對投資者就很可怕了，因?yàn)槲抑荒苌暾垙?fù)議，不能申請仲裁。”

　　對于PPP合同到底是行政合同，還是民事合同，在業(yè)界仍存在爭議。由財(cái)政部發(fā)布的《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》第三部分“爭議解決”中規(guī)定：在項(xiàng)目實(shí)施過程中，按照項(xiàng)目合同約定，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、社會(huì)資本或項(xiàng)目公司可就發(fā)生爭議且無法協(xié)商達(dá)成一致的事項(xiàng)，依法申請仲裁或提起民事訴訟。

　　但是，該指南也規(guī)定，社會(huì)資本或項(xiàng)目公司對政府職能部門的行政監(jiān)管處理決定不服的，可依法申請行政復(fù)議或提起行政訴訟。

　　一些法律學(xué)者認(rèn)為，這意味著，PPP合同具有民事合同和行政合同雙重性質(zhì)，在合同部分應(yīng)當(dāng)屬于民事訴訟法所調(diào)整的范圍，而在特許經(jīng)營權(quán)的授予和行政監(jiān)管方面，則屬于行政訴訟法調(diào)整的范圍。針對模糊地帶，杜繼峰建議，全國人大應(yīng)當(dāng)出臺相應(yīng)的解釋。（轉(zhuǎn)自中國PPP網(wǎng)，原標(biāo)題《PPP研究|PPP項(xiàng)目幾大雷區(qū)》，PPP資訊整理）