【中信公用環(huán)�！�2016綠色基礎(chǔ)設(shè)施與海綿城市國際論壇 2016-3-27
我們參加了3月16日~19日在深圳水環(huán)境聯(lián)盟（WEF）、中國城市規(guī)劃學(xué)會城市生態(tài)規(guī)劃學(xué)術(shù)委員會主辦的“2016綠色基礎(chǔ)設(shè)施與海綿城市國際論壇”，本次論壇對于海綿城市討論更加深入和細(xì)化，主題內(nèi)容偏技術(shù)和實(shí)操層面，側(cè)面反映我國海綿城市已在從理念灌輸階段到大規(guī)模實(shí)操層面過渡。會議圍繞海外經(jīng)驗、海綿城市與排水防澇、建設(shè)實(shí)操培訓(xùn)、國內(nèi)試點(diǎn)城市經(jīng)驗交流及總結(jié)等熱點(diǎn)問題展開，根據(jù)市場關(guān)心問題和我們了解情況，簡要總結(jié)如下：
《用于洪澇管理的綠色基礎(chǔ)設(shè)施》
·綠色基礎(chǔ)設(shè)施管理暴雨：綠色基礎(chǔ)設(shè)施在控制暴雨方面存在合理性，因為通過截獲并原位滯留大量暴雨，使得徑流量變小，可以減少洪流事件的峰值流量、洪水高度、洪水破壞程度等，進(jìn)而減小洪泛區(qū)、降低洪水影響和雨洪損失。盡管綠色基礎(chǔ)設(shè)施捕獲的徑流量相對較少，但是能顯著減少所有洪水事件帶來的損失，進(jìn)而降低政府將來的洪澇損失支出并且保護(hù)洪水控制方面現(xiàn)有的投資。根據(jù)對20個匯水區(qū)在增設(shè)綠色基礎(chǔ)設(shè)施前后的情況進(jìn)行評估，匯水區(qū)面積分布在1,500~8,000平方公里區(qū)間內(nèi)，遍布美國東、中、西部，利用美國環(huán)保署開發(fā)的ICLUS模型來估算不設(shè)和設(shè)置綠色基礎(chǔ)設(shè)施后的損失，兩者相減得到采用綠色基礎(chǔ)設(shè)施后的可避免損失，損失包含經(jīng)濟(jì)損失、社會影響等。在樂觀、中性、保守三種情況下，采用綠色基礎(chǔ)設(shè)施后20個匯水區(qū)2020~2040年可避免損失價值的現(xiàn)值總和分別為50、23、8億美元。
《奧克蘭現(xiàn)代雨洪管理簡介》
·奧克蘭市現(xiàn)代雨洪管理體系：新西蘭現(xiàn)在雨洪管理起源于上世紀(jì)80年代，目前在奧克蘭市有近千座雨洪管理設(shè)施，經(jīng)濟(jì)價值約56億美元。新西蘭現(xiàn)代雨洪管理體系的構(gòu)架分為6個層面：1）法規(guī)層面：現(xiàn)代雨洪管理涉及方面較廣，新西蘭政府將有關(guān)土壤、大氣、水等幾十部法律法規(guī)整合進(jìn)入一部法律，各省也推出聯(lián)合規(guī)劃和e技術(shù)指南，法律法規(guī)層面的合并為新西蘭政府推行現(xiàn)代雨洪管理提供有效的法律層面支撐；政府多法和多規(guī)合一過程中廣泛爭取居民參與，對公共開放。2）規(guī)劃層面：制定規(guī)劃時不僅考慮過往歷史還需考慮未來氣候變化影響，對于雨洪資產(chǎn)還需要做雨洪資產(chǎn)管理計劃。3）雨洪模擬：組建專門的雨洪模擬辦公室，模擬全市百年洪水區(qū)和洪澇敏感區(qū)等。4）雨洪信息管理系統(tǒng)：對于重點(diǎn)區(qū)域信息定期排查，不重點(diǎn)區(qū)域信息不定期排查。5）組織架構(gòu)及部門協(xié)調(diào)：設(shè)立獨(dú)立的雨洪管理部門，通過簽署服務(wù)水平協(xié)議，協(xié)調(diào)園林局、規(guī)劃局、水務(wù)局等各個政府部門關(guān)系。6）運(yùn)營維護(hù)：通過天氣預(yù)警、數(shù)值預(yù)報、暴雨雷達(dá)、雨量計自動預(yù)警等提供動態(tài)監(jiān)控，為居民提供實(shí)時信息服務(wù)。現(xiàn)代雨洪資產(chǎn)運(yùn)營維護(hù)成本較高，與雨水徑流相關(guān)的資產(chǎn)占奧克蘭市政府總資產(chǎn)價值的2%，但是每年耗費(fèi)政府三分之一的公用設(shè)施支出。雨水設(shè)施是公有財產(chǎn)，大部分通過政府和社會資本合作進(jìn)行運(yùn)營維護(hù)；對于安裝在居民家中的雨水罐、雨水花園、停車位等的維護(hù)需要業(yè)主個人維護(hù)，政府適量提供補(bǔ)貼。
《低影響開發(fā)在美國綜合性洪澇管理中的作用》
·在美國，聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署（FEMA）和美國陸軍工兵團(tuán)（USACE）負(fù)責(zé)洪水減災(zāi)活動。美國環(huán)境保護(hù)署（EPA）的目標(biāo)是保護(hù)水質(zhì)，LID在保護(hù)水質(zhì)和河道完整性的突出特性而被達(dá)到廣泛應(yīng)用，采用LID的效果有水質(zhì)得到改善、河道和棲息地保護(hù)、地下水補(bǔ)給用來供水、在干旱時期維持河流基流、降低水處理和疏浚的花費(fèi)、“綠色”城鎮(zhèn)&減少“灌溉”。美國政府逐漸意識到建設(shè)大壩可用土地面積少，建設(shè)防洪堤則是把問題推向上游，因此開始重視開發(fā)LID的潛力，因此盡管LID集中于源頭控制，但目前聯(lián)邦政府現(xiàn)也在實(shí)施LID和GI來幫助緩解小規(guī)模暴雨，眾多城市已經(jīng)開始用LID用于防洪。通常，LID可以截留1.25到5cm區(qū)間內(nèi)的降雨量，但在美國有80%到90%的年降雨量小于4cm，因此LID控制效果比較突出。從華盛頓地區(qū)實(shí)踐經(jīng)驗看，用LID對小雨防澇作用突出，而且在緩解雨洪的同時提供了休閑設(shè)施。在金融方面，目前針對LID方案提供一定的保費(fèi)折扣，鼓勵各地建設(shè)LID措施。
國內(nèi)試點(diǎn)城市海綿城市建設(shè)進(jìn)展
池州
·基本情況介紹：池州建設(shè)海綿城市主要想解決水多、水臟問題，示范區(qū)18.5平方公里，其中老城區(qū)占比57%，想通過海綿城市解決“十二五”期間老城區(qū)的環(huán)境遺留問題。海綿城市三年建設(shè)項目共107項，包含水生態(tài)水安全系統(tǒng)、園林綠地系統(tǒng)、建筑小區(qū)系統(tǒng)、PPP項目等6大類，項目總投資244.8億元，其中海綿城市建設(shè)投資48.0億元；PPP項目資金44.3億元，其中海綿城市建設(shè)投資約為27.4億元。引進(jìn)北建工雨水團(tuán)隊為海綿城市建設(shè)技術(shù)總咨詢單位，從整體和系統(tǒng)性方面為海綿城市提供支持。目前已完工項目11個，首批示范項目建設(shè)均采用EPC總承包的模式建設(shè)。2016年計劃安排建設(shè)項目43個，投資15.1億元，海綿城市PPP打包25個項目，投資額44.3億元。計劃2017年完成全部項目建設(shè)，進(jìn)入PPP項目運(yùn)營期。
·融資渠道拓展及建設(shè)模式：1）利用已實(shí)施的PPP項目創(chuàng)新融資渠道，2015年1月1日起，池州所有污水及排水特許經(jīng)營權(quán)項目全部由深圳水務(wù)投資建設(shè)和運(yùn)營，通過此措施緩解財政壓力和提升城市排水能力；2）出臺獎勵辦法，拿出3,000萬元專用于海綿城市的獎勵資金，調(diào)動社會資本參與海綿城市積極性；3）采用PPP，將清溪河流域水環(huán)境治理，濱江區(qū)及天堂新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目整體打包，即將啟動招標(biāo)。為防止項目碎片化、連片顯示度差等問題，對部分項目進(jìn)行整合打包，基于完整子流域排水分區(qū)與項目特征，篩選4個重要海綿城市推進(jìn)片區(qū)，選擇對應(yīng)建設(shè)模式，目前主推兩個PPP項目，一是濱江新區(qū)及天堂湖區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，包括棚戶區(qū)改造、新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施等，投資規(guī)模為16億元；二是清水河流域水環(huán)境整治項目，包含黑臭水體等，項目投資規(guī)模12億元，帶動DBFO模式，2年建設(shè)期+10年運(yùn)營期，2016年完成社會資本引進(jìn)。
·規(guī)劃設(shè)計經(jīng)驗總結(jié)及問題：2015年11月北建工團(tuán)隊正式進(jìn)場做可達(dá)性評估，項目踏勘大概花了近兩個月,計劃在三年時間里做當(dāng)?shù)睾＞d城市項目規(guī)劃設(shè)計和總體把關(guān)。池州試點(diǎn)區(qū)域內(nèi)老城區(qū)面積較大，因此建設(shè)和其他試點(diǎn)比起來較為困難，達(dá)到70%的徑流控制率有挑戰(zhàn)。目前做的工作有：1）修改原有規(guī)劃，如原來當(dāng)?shù)赜媱澝織l道路都需要改造，耗資太大且部分道路較難改造，所以對初期規(guī)劃做了修改；2）綠地系統(tǒng)改造，改造公園改造承接雨水；3）排污口統(tǒng)計和分析，后續(xù)相應(yīng)截污。池州招進(jìn)來深圳水務(wù)后做專業(yè)的管道建設(shè)和養(yǎng)護(hù)，目前很多的積澇問題已經(jīng)消除，這說明雨洪資產(chǎn)管理工作十分重要，再比如調(diào)蓄池應(yīng)對一次強(qiáng)暴雨后可能有六分之一容量出現(xiàn)淤積，如何專業(yè)維護(hù)打理，需要考慮。黑臭水體治理方面，內(nèi)源污染、上游缺少截污控制、徑流污染是當(dāng)?shù)睾诔羲w污染的主要來源，后續(xù)會相應(yīng)處理。PPP模式方面，只有通過源頭劃分才能相應(yīng)的進(jìn)行責(zé)任邊界和技術(shù)邊界劃分，但流域劃分非常困難，源頭小區(qū)很難不去，管網(wǎng)已經(jīng)由深圳水務(wù)運(yùn)營，這種情況下怎么劃清責(zé)任目前是研究重點(diǎn)，這也延伸到績效考核如何設(shè)置參數(shù)問題。建設(shè)海綿城市必須考慮生態(tài)設(shè)施的長期復(fù)雜性，建好后如何引入長期管理機(jī)制，也值得重視。池州目前是通過EPC+PPP模式做海綿城市項目，先通過EPC啟動一些試點(diǎn)項目，摸索經(jīng)驗，然后再通過PPP來做。
鎮(zhèn)江
·基本情況簡介：鎮(zhèn)江建成區(qū)是老城區(qū)，示范區(qū)22平方公里，分為17個匯水區(qū)，排水防澇和黑臭水體是主要治理方向，鎮(zhèn)江開始做海綿城市的起源就是來自黑臭水體治理。海綿城市目標(biāo)是有效應(yīng)對30年一遇暴雨、徑流總量削減目標(biāo)是75%，徑流污染削減60%、具有美學(xué)價值的水景觀設(shè)計等5個目標(biāo)。鎮(zhèn)江海綿城市試點(diǎn)區(qū)里面含有5A級風(fēng)景區(qū)，所以對景觀特別重視。
·建設(shè)的措施：1）源頭LID達(dá)標(biāo)：改造時主要結(jié)合居民已有升級改造需求的老舊小區(qū)進(jìn)行改造，新小區(qū)原則不做全面改造，已經(jīng)開工和完成10個老舊小區(qū)，改造時結(jié)合源頭LID、物業(yè)升級、建筑節(jié)能改造、停車位改造等結(jié)合在一起，和小區(qū)原來存在燃?xì)夤芫W(wǎng)、用水系統(tǒng)等方面的安全隱患消除結(jié)合在一起。2）以問題為導(dǎo)向：主抓積水區(qū)排水防澇專項達(dá)標(biāo)，將積水區(qū)擴(kuò)大到匯水區(qū)，對這些地區(qū)進(jìn)行專門研究設(shè)計，通過專項改到達(dá)到應(yīng)對30年一遇洪澇。3）多目標(biāo)同時系統(tǒng)性綜合達(dá)標(biāo)，請了專業(yè)團(tuán)隊做頂層設(shè)計，把源頭、末端、水體、灰色、綠色結(jié)合在一起。從實(shí)踐經(jīng)驗看，老城區(qū)、建筑密集大的地區(qū)，需要灰色設(shè)施需要用的多，并不是全部依靠綠色設(shè)施。
·設(shè)計中遇到的問題：屬于是老城區(qū)，2005~2010年已經(jīng)在做黑臭水體治理，發(fā)現(xiàn)系統(tǒng)解決難度比較大，需要研究的是綠色和黑色有機(jī)組合問題，不是說那種工具用多少的問題。在小降水時，可能綠色設(shè)施很多時候已經(jīng)用的差不多，應(yīng)對后續(xù)強(qiáng)降雨這時候需要用提升管網(wǎng)標(biāo)準(zhǔn)，建立高標(biāo)準(zhǔn)泵站，但應(yīng)對30年一遇的高標(biāo)準(zhǔn)泵站在日常如何發(fā)揮作用是個問題。此外，在老城區(qū)沒有辦法全城開挖，城市面源污染治理也是一個問題，需要積極探索。改造時同步實(shí)施棚改、舊改、及供水、供氣、供熱、供電、排污、排澇“四供兩排”改造與提升，消除小區(qū)和道路的拉鏈問題。改造過程中結(jié)合實(shí)際實(shí)施雨污分流、雨水管道提標(biāo)改造。
濟(jì)南
·基本情況介紹：試點(diǎn)區(qū)域面積39平方公里，需要改造建筑片區(qū)27個，園林綠地41個，市政道路47條，城市河道6條；項目共44大項，總投資76.11億元，目前項目已經(jīng)全部完成立項，開工建設(shè)28項，開工率70%，完成投資31.18億元，占總投資的41%。給予開發(fā)商優(yōu)惠推進(jìn)海綿城市：工程審批列入審批綠色通道；城市配套費(fèi)在原基礎(chǔ)上再緩交6個月；預(yù)收保證金在原返還節(jié)點(diǎn)上再提前一個節(jié)點(diǎn)返還；物業(yè)保證金，給予30%返還；海綿城市設(shè)施進(jìn)入綠化率指標(biāo)。
·建設(shè)模式：2015年10月前，海綿城市建設(shè)采取單個工程簡單分包或就近工程整合為一個項目的做法，此模式容易導(dǎo)致碎片化和部分收益率較差的項目難招標(biāo)，責(zé)任邊界難以界定清晰，無人整體負(fù)責(zé)；2015年10月之后改為按照流域、匯水分區(qū)打包，取得連片效果，便于整體考核。三個流域片區(qū)采用PPP運(yùn)作模式，總投資38.5億元，PPP模式采用DBFO模式，政府授權(quán)市政公用局作為實(shí)施機(jī)構(gòu)對外招標(biāo)，并代表政府和社會資本成立合資運(yùn)營公司，按照不同的經(jīng)營屬性對應(yīng)不同的運(yùn)營期，按照效果付費(fèi)。
·設(shè)計規(guī)劃經(jīng)驗及遇到的問題：最早是做一些工程，但是發(fā)現(xiàn)實(shí)際效果不好，然后開始考慮編制規(guī)劃。最早按照下墊面來劃分區(qū)域，隨后便于考核和責(zé)任劃分，按照流域劃分。
西咸新區(qū)
·基本情況介紹：試點(diǎn)區(qū)域為灃西新城核心區(qū)，總面積22.5平方公里，試點(diǎn)區(qū)域2014~2017年建設(shè)58個項目，包括政府投資、PPP投資項目、社會投資類三大類，海綿城市總投資27.06億元，其中建設(shè)總投資26.42億元，運(yùn)營補(bǔ)貼支出0.64億元。屬于半干旱地區(qū)，降雨相對集中，主要集中在6~9月份。
·投融資及評估手段：在投融資方面，已成立12億元的綠色城市管網(wǎng)基金，這是陜西省第一單、民生銀行系統(tǒng)內(nèi)第一只支持海綿城市建設(shè)的專項基金。工作計劃要實(shí)現(xiàn)連片效果顯現(xiàn)，監(jiān)測評價體系建立，生態(tài)綠色產(chǎn)業(yè)培育。效果評估手段方面，采用互聯(lián)網(wǎng)+創(chuàng)新模式，做海綿城市大數(shù)據(jù)監(jiān)測，此外也做了大量的技術(shù)儲備，比如說植被、換土等等。
Q 鎮(zhèn)江2011年就開始做海綿城市，當(dāng)?shù)卣疀Q定先行一步的原因？
答：海綿城市等同于西方先進(jìn)雨洪管理體系的一系列措施，并不是全新概念，從2007年開始，鎮(zhèn)江就開始思考城市內(nèi)澇和黑臭水體問題，隨后引入了西方先進(jìn)雨洪管理理念。最早計劃是每出讓一畝土地拿5萬元支持海綿城市建設(shè)，做3.2平方公里試點(diǎn)區(qū)域。在海綿城市試點(diǎn)推出后，海綿試點(diǎn)區(qū)域是在上述3.2平方公里外推框定的海綿城市試點(diǎn)面積。
Q 各個試點(diǎn)城市在海綿城市建設(shè)中遇到的最大問題？
答：西咸新區(qū)：最大的問題是連片性問題，目前基本是以個體、單個項目在向前推，碎片化很嚴(yán)重，下一步會從系統(tǒng)設(shè)計上面完善，從建設(shè)時序上突破，實(shí)現(xiàn)連片性。要是按照2017年建成這個時間目標(biāo)，估計很難實(shí)現(xiàn)連片效果。池州：最大的問題是水系的連通和循環(huán)，大規(guī)模投資后，各個水系已經(jīng)貫通，但是水系如何循環(huán)還沒有解決。濟(jì)南：考核指標(biāo)設(shè)定，海綿城市目標(biāo)和居民的期望是否契合是一個問題。鎮(zhèn)江：時間是最大的問題，大規(guī)模投資和系統(tǒng)性工程，需要時間比較充分。
Q 海外先進(jìn)的技術(shù)、經(jīng)驗、設(shè)備等有沒有大規(guī)模的引入？
答：最核心的問題體系設(shè)計問題，在建設(shè)過程中選擇何種工具、何種手段是后續(xù)需要考慮的，現(xiàn)在已經(jīng)有城市在和海外專家團(tuán)隊合作，但是這種合作很多時候只能解決區(qū)域性小問題。海外有很多先進(jìn)技術(shù)和設(shè)備，但是海外的鋪裝、模塊、調(diào)蓄池等等設(shè)備維護(hù)成本較高，對于后續(xù)運(yùn)營維護(hù)有較高挑戰(zhàn)和要求。國內(nèi)有很多設(shè)備和技術(shù)，還沒有市場化，以后逐步市場化后和海外的距離會拉近。
Q 海外經(jīng)驗看LID實(shí)施過程中一個核心問題是工程施工人員缺乏，國內(nèi)如何解決？
答：技術(shù)、工程、施工監(jiān)理等各個環(huán)節(jié)都缺人才，西咸新區(qū)的做法是2015年1月組建海綿城市技術(shù)聯(lián)盟會，從技術(shù)力量方面整合，西咸新區(qū)的海綿中心是個統(tǒng)籌平臺，整合專家技術(shù)資源，進(jìn)而和各個優(yōu)秀技術(shù)團(tuán)隊合作。施工團(tuán)隊也需要專業(yè)化培訓(xùn)，在現(xiàn)有施工力量找有實(shí)力、有業(yè)績，可以做精細(xì)化施工和監(jiān)理的團(tuán)隊，進(jìn)行合作。在建設(shè)施工過程中，做工程團(tuán)隊的培養(yǎng)。
Q 項目長期運(yùn)營過程中，有沒有建立問責(zé)制和追責(zé)制？
答：試點(diǎn)城市的特性就決定不可能保證絕對正確，海綿城市屬于西方雨洪管理經(jīng)驗在國內(nèi)的借鑒，但借鑒不是全面照抄，是否是最優(yōu)方案需要在實(shí)踐中檢驗，因此需要允許部分錯誤；反過來反對個別人或者個別單位為了個人利益，利用海綿城市設(shè)置限制，推銷自身產(chǎn)品。要建立閉環(huán)考核機(jī)制，定期巡查項目反饋至海綿辦等決策部門，并給與反饋。住建部正在制定16個試點(diǎn)城市的年度和總體考核辦法，在制度機(jī)制設(shè)計、試試效果評價、模式探索方面制定考核辦法，預(yù)計很快就會出臺。
Q 海綿城市相比傳統(tǒng)灰色設(shè)施，在同等效果前提下，是否能夠節(jié)省造價？
答：在池州做的一條用生態(tài)化道路，大概3點(diǎn)多公里，如果透水磚模塊做的話要5,000~6,000萬，用生態(tài)化手段做的話，大概3,000多萬就做下來了。從過往地產(chǎn)項目經(jīng)驗看，如果從設(shè)計初期就接項目的話，用低影響開發(fā)手段做基本不會增加成本，甚至還能節(jié)約成本。在部分需要必須用透水磚的地方節(jié)省不了，但是在做小區(qū)透水模塊，用綠地做就可以，要因地制宜，不能單一化考慮，特意突出某種手段。
Q 海綿城市很多是公益性項目，且在小區(qū)內(nèi)建設(shè)海綿城市設(shè)施時，所有權(quán)屬于業(yè)主，因此項目如何推進(jìn)建設(shè)和如何獲取回報？
答：很多項目確實(shí)看不到明確回報，地方政府開始做多項目打包模式，但這不是根本解決方案，需要借鑒海外收雨水費(fèi)。企業(yè)做PPP擔(dān)心的是，開放之后能否進(jìn)去，進(jìn)去之后能否獲得回報。和水廠相比，績效考核體系非常難制定，責(zé)任邊界非常難劃分，這也是住建部推海綿城市按照流域打包的原因。財政能力評估和物有所值分析實(shí)際上是為非經(jīng)營性項目制定一個準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，至少先做定性定量評估后，才能進(jìn)一步開展項目。
