文章導(dǎo)讀： 2015年1月20日，習(xí)近平總書記來到云南大理洱海邊的灣橋鎮(zhèn)古生村了解洱海生態(tài)保護情況，他同當(dāng)?shù)馗刹亢嫌昂笳f：“立此存照，過幾年再來，希望水更干凈清澈。”
《中國經(jīng)濟周刊》 記者 張璐晶 | 云南、北京報道
“蒼山不墨千秋畫，洱海無弦萬古琴”，如何將洱海這一中國乃至世界的美景流傳于世、造福子孫？
2015年1月20日，習(xí)近平總書記來到云南大理洱海邊的灣橋鎮(zhèn)古生村了解洱海生態(tài)保護情況，他同當(dāng)?shù)馗刹亢嫌昂笳f：“立此存照，過幾年再來，希望水更干凈清澈。”
中國經(jīng)濟周刊第20期封面。習(xí)近平總書記表示，“我是第一次來大理，從小就知道蒼山洱海，很向往�？吹侥銈兊纳�，我頗為羨慕，舍不得離開。”
總書記對洱海提出的要求也是對生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展的要求，體現(xiàn)了在新時期踐行“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念的要求。
知易行難，真要想治理好洱海談何容易。
“洱海清，大理興”。要想治理好洱海的環(huán)境污染，第一步就是先把污染截住，然后才談得上治理。按照“依山就勢，有縫閉合，分片收集，集中處理”的原則，2015年10月11日，大理州“環(huán)湖截污（一期）PPP項目”正式落地開工，批復(fù)投資45億元，該項目是財政部第二批PPP示范項目。
如今，利用PPP模式建成的洱海水環(huán)境綜合治理項目運轉(zhuǎn)如何？總書記關(guān)心的洱海環(huán)境保護進展如何？云南作為經(jīng)濟欠發(fā)達省份，政府如何利用PPP模式轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，創(chuàng)新發(fā)展模式，實現(xiàn)跨越式發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展？
2016年4月16日到18日，《中國經(jīng)濟周刊》記者隨財政部PPP中心調(diào)研洱海水環(huán)境綜合治理工程，試圖從當(dāng)?shù)鼐用�、地方政府、社會資本方、咨詢機構(gòu)、專家學(xué)者等多個角度深入探討和調(diào)查了解PPP模式之于公共治理的創(chuàng)新改革與探索實踐。
洱海水環(huán)境治理PPP項目背景：
洱海環(huán)境壓力巨大，本級政府財力有限
洱海是全國第七大淡水湖、白族人民的“母親湖”，同時還是大理主要的飲用水源地。
近年來，由于周邊人口增長，城鎮(zhèn)化進程不斷加快，旅游業(yè)快速發(fā)展，洱海流域產(chǎn)生的生活污水、垃圾和農(nóng)業(yè)污染控制難度逐年加大。洱海曾經(jīng)于1996年與2003年爆發(fā)了兩次大規(guī)模的藍藻，導(dǎo)致水質(zhì)急劇惡化，透明度不足1米，嚴重影響了人民的生活。
如果從空中俯瞰洱海，11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、517個村莊星羅棋布地散落在洱海周邊，84萬人在洱海邊居住，每年2000萬以上的游客在洱海之濱穿梭如織。據(jù)統(tǒng)計，2015年每天平均有超過657噸生活垃圾從洱海周邊的各個城鎮(zhèn)、村莊產(chǎn)生，隨時可將洱海吞噬。
“野蠻生長”的客棧成洱海環(huán)境治理難題
在洱海周邊“野蠻生長”的客棧也成為環(huán)境治理的難題。大理市市長高志宏告訴《中國經(jīng)濟周刊》記者，洱海的環(huán)境治理工作任務(wù)非常艱巨，洱海周圍的客棧數(shù)量不斷增長，偷排現(xiàn)象屢屢出現(xiàn)。政府以“希望水更干凈清澈”為奮斗目標，發(fā)現(xiàn)問題，及時處理，同時也做好附近居民的環(huán)境保護思想工作，共同保護洱海環(huán)境。
雙廊鎮(zhèn)開展整治以來，對490戶客棧、餐飲戶環(huán)保手續(xù)、設(shè)施建設(shè)情況進行拉網(wǎng)式排查，停業(yè)整治42戶，限期整改53戶，辦理排污許可證417戶，達到辦證條件488戶。封堵違法排污口53個，并建立排污口檔案。采取村民自治的方式，一事一議收取垃圾清運費，由原來的60余萬元增加到298.7萬余元。
高志宏市長介紹，2015年5月，雙廊鎮(zhèn)有兩個湖邊客棧偷偷將污水直接排入洱海。當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門和公安機關(guān)迅速介入調(diào)查，兩家客棧的經(jīng)營者不僅受到停業(yè)整頓、罰款10萬到15萬元的處罰，還被公安機關(guān)行政拘留10日，而這在大理還是第一次。
截至目前，大理市共查處各類環(huán)境違法行為141起，封堵排污口648個，建立了動態(tài)巡查管理機制。查處土地違法案件856起，依法拆除違章建筑860戶，共計12.7萬平米，洱海流域農(nóng)村無序建房和村莊無序蔓延現(xiàn)象得到遏制。
在雙廊鎮(zhèn)經(jīng)營客棧的王文棋告訴記者，起初他并不能理解政府對排污費和垃圾清運費的收取，還“帶頭反抗了一陣”，不過2003年的那次藍藻爆發(fā)還是讓他頗為震驚，如今他已經(jīng)是當(dāng)?shù)刈园l(fā)組織的餐飲協(xié)會、客棧協(xié)會的一員，帶頭宣傳保護洱海。
本級政府財力難以支持環(huán)湖截污工程
在有效的洱海環(huán)境保護工程到位之前，依法拘留排污者、加強管理是政府采取的手段之一，但僅僅依靠懲處非法排污者還遠遠不能達到治理好洱海的目的。
中國工程院院士、北京工業(yè)大學(xué)教授彭永臻告訴《中國經(jīng)濟周刊》記者，洱海正在承受的環(huán)境壓力已超過其生態(tài)環(huán)境功能定位下環(huán)境承載力數(shù)倍，其上游及湖域周邊農(nóng)田徑流與無組織畜禽養(yǎng)殖糞便造成的農(nóng)業(yè)面源污染，占入洱海污染負荷的60%以上。另一方面，大理近年每年接待旅游人數(shù)超過2000萬人次，更增大了生態(tài)環(huán)境壓力，洱海已處于向富營養(yǎng)化初期轉(zhuǎn)化的可逆的敏感時期。
“因此，洱海的保護與治理是在今后較長一段時間，政府和社會各界將共同面對并解決的一項復(fù)雜、系統(tǒng)而又艱巨的任務(wù)。”彭永臻說。
上海交通大學(xué)教授、上海交通大學(xué)河湖環(huán)境技術(shù)開發(fā)中心主任孔海南關(guān)注洱海的生態(tài)環(huán)境保護已超過20年�？缀Ｄ细嬖V《中國經(jīng)濟周刊》記者，長期以來人類對洱海資源的過度利用打破了洱海的自然生態(tài)平衡。洱海面對的不僅僅是環(huán)境污染問題，而是一個復(fù)雜的社會、經(jīng)濟問題。
孔海南表示，“洱海的水環(huán)境治理要把自然環(huán)境和社會的‘友好’體現(xiàn)在每一步的設(shè)計上，從水源地到入湖河流，從湖濱到湖內(nèi)，所采用的環(huán)境治理技術(shù)都要采用生態(tài)可持續(xù)的治理方式。”
治標更要治本，“洱海清，大理興”，要治理好洱海的環(huán)境污染，第一步就是先把污染截住，才談得上治理。大理州政府在經(jīng)過多方測算后預(yù)估，環(huán)湖截污PPP工程的總投資要達到34.68億元，包含6座污水處理廠及300多公里的截污干管（渠）等工程，完工后將徹底斬斷流向洱海的生產(chǎn)生活污水。
雖然近年來大理州、市及洱源縣財政每年都安排一定的洱海流域保護專項資金，但這些資金在這個“大手術(shù)”面前無疑是杯水車薪。2013年大理市一般公共預(yù)算收入為25.6億元，2014年為27.5億元，在地方財力有限并且政府舉債受限的情況下，洱海環(huán)湖截污對大理人民來說似乎成了一個望而止步的夢想。
此時，PPP模式的引入，無疑對化解治污資金困境帶來了希望。
洱海水環(huán)境治理PPP項目投資：
引入社會資本方后，投資總額超“十二五”洱海保護治理項目總投入
按照“依山就勢，有縫閉合，分片收集，集中處理”的原則，2015年10月11日，大理州“環(huán)湖截污（一期）PPP項目”，正式落地開工，批復(fù)投資45億元，該項目也是財政部第二批PPP示范項目。
“大理市環(huán)湖截污（一期）PPP項目的投資總額已超過了‘十二五’洱海保護治理項目的總投入。”大理州委書記楊寧向《中國經(jīng)濟周刊》記者表示，“通過采用PPP模式推進洱海保護，有效發(fā)揮了財政資金撬動作用，吸引更多社會資本投入洱海保護治理，讓項目盡快推進，盡早見效，有力地推進了洱海保護治理。”
在項目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)設(shè)計上，政府方出資代表大理洱海保護投資建設(shè)有限責(zé)任公司出資1.047億元，占股10%，社會資本出資9.432億元，占股90%；資本金占項目總投資額度的30%。
上海濟邦投資咨詢有限公司（下稱“濟邦咨詢”）承擔(dān)了洱海項目的咨詢工作。濟邦咨詢董事長張燎告訴《中國經(jīng)濟周刊》記者，洱海項目體現(xiàn)了PPP的初衷，即由優(yōu)秀的社會投資人代替政府為社會公眾提供優(yōu)質(zhì)高效的環(huán)境治理服務(wù)。項目成功的關(guān)鍵之一就是前期多輪的市場測試，充分利用了社會和市場的智慧。
在項目市場測試中，有20余家社會資本方表達了合作意向，最終中標的社會資本方是中國水環(huán)境集團。
中國水環(huán)境集團是中信產(chǎn)業(yè)基金旗下的水環(huán)境專業(yè)治理公司，在水環(huán)境綜合治理、供水服務(wù)、污水處理、污泥處理、中水回用等領(lǐng)域具有先進的、國際化的管理經(jīng)驗。中國水環(huán)境集團董事長侯鋒告訴《中國經(jīng)濟周刊》記者，隨著大理經(jīng)濟的不斷發(fā)展，洱海生態(tài)環(huán)境正承受著較大的環(huán)境壓力。
侯鋒介紹，在世界著名的優(yōu)質(zhì)湖泊中，美國五大湖之一的蘇必利爾湖，其環(huán)境承載力現(xiàn)狀為每一億立方米庫容承載0.6萬人，俄羅斯貝加爾湖為每一億立方米庫容承載0.05萬人，而洱海目前每一億立方米庫容承載著1.4萬人，負荷已超Ⅱ類水承載力的兩倍以上。再加上，近年來，大理旅游人數(shù)與旅游業(yè)總收入實現(xiàn)“兩個倍增”，2015年接待旅游人數(shù)超過2000萬人次，更增大了生態(tài)環(huán)境壓力，洱海已處于向富營養(yǎng)化初期轉(zhuǎn)化的可逆的敏感時期。
“因此，洱海的保護與治理是一項復(fù)雜、系統(tǒng)、長期的事業(yè)，而PPP模式因其能打破條塊分割、發(fā)揮系統(tǒng)統(tǒng)籌優(yōu)勢的內(nèi)在屬性，能更好地適應(yīng)洱海治理系統(tǒng)性與長期性的需要。”侯鋒董事長說。
與此同時，一位在水環(huán)境保護領(lǐng)域有著多年經(jīng)驗的專家向《中國經(jīng)濟周刊》記者介紹，現(xiàn)在發(fā)改委、財政部、環(huán)保部、水利部、住建部、農(nóng)業(yè)部等多個部委，每年均有各自可支配的水環(huán)境治理專項經(jīng)費，“前補助”形式補助各項目的建設(shè)，但均是通過各渠道自下而上單獨申報。
“各省市區(qū)域平均著力，形成‘撒芝麻’式的補助，各項目能分配到的項目較少，而部分區(qū)域為申報該經(jīng)費也存在不少虛假立項的現(xiàn)象。”上述專家稱，“若能在國家層面對各口的經(jīng)費進行統(tǒng)籌，同時轉(zhuǎn)變?yōu)橐皂椖啃ЧM行補助的‘后補助’方式，作為PPP可行性缺口補助的重要組成內(nèi)容，重點的對有代表性、見效快的水環(huán)境治理PPP示范項目進行支持，必定能充分發(fā)揮專項經(jīng)費的支持作用，減輕地方政府財政支付壓力，同時為社會資本增信。”
洱海水環(huán)境治理PPP項目實施：
社會資本方幫政府節(jié)省約6億元，
縮短工期6個月
社會資本方如何幫政府“省錢、省時”？
引進社會資本之后，洱海的水環(huán)境治理工作得到了怎樣的改善？“省錢、省時”應(yīng)該是大理州政府最直觀的感受。
大理州政府提供給《中國經(jīng)濟周刊》記者的資料顯示，大理洱海環(huán)湖截污（一期）PPP項目，批復(fù)投資45億元，批復(fù)近期（2016年—2020年）計劃投資34.9億元。經(jīng)過中國水環(huán)境集團40余人技術(shù)團隊歷經(jīng)半年的現(xiàn)場踏勘調(diào)研，采集2000多組數(shù)據(jù)，與國際、國內(nèi)專家、團隊論證后，比項目招標金額節(jié)省了約6億元，最終的PPP協(xié)議簽約控制價為29.8億元，節(jié)省投資17%。
“最后的項目采購，我們采用了競爭性磋商方式，通過創(chuàng)新的磋商機制，社會資本優(yōu)化了可研方案，發(fā)揮社會資本的專業(yè)優(yōu)勢，節(jié)省項目投資。最終的采購結(jié)果比原可研的總投資節(jié)省了約6億元，充分體現(xiàn)出PPP機制的效用。”張燎董事長介紹說。
在傳統(tǒng)的工程類項目中，工程款超標幾乎是“板上釘釘”的事，項目最初預(yù)算“包不住”項目實際支出的狀況幾乎是家常便飯。中國水環(huán)境集團作為社會資本方有什么動力為政府省下了約6億元？
中國水環(huán)境集團董事長侯鋒告訴《中國經(jīng)濟周刊》記者，如果沒有采取PPP模式，用傳統(tǒng)的模式做工程，工程的設(shè)計費按照工程實際造價的2%~3%收費，因此設(shè)計方并沒有什么動力去采用更先進的技術(shù)來節(jié)約成本，因為節(jié)約成本的結(jié)果反而是設(shè)計方少收了錢。
另外，侯鋒表示因為PPP模式強調(diào)的是政府和社會資本風(fēng)險分擔(dān)合作共贏，投資越大，政府的壓力越大，對于像大理這樣的貧困地區(qū)，政府未來面臨的風(fēng)險也就越大，從這方面來講，企業(yè)有動力，也有責(zé)任幫助政府節(jié)省資本，減少風(fēng)險，促進雙方的長期合作。侯鋒說：“在洱海治理的關(guān)鍵時期，我們帶著資金、技術(shù)、管理和服務(wù)來到大理，無論是前期項目談判階段，還是中標后實施建設(shè)的過程中，我們都真切地感受到云南省、大理市各級領(lǐng)導(dǎo)和廣大人民群眾對洱海治理的決心和期盼。”
大理洱海環(huán)湖截污（一期）PPP項目的6個污水處理廠部分的合作期限為30年，含3年建設(shè)期；污水收集干渠、管網(wǎng)、泵站的合作期限為18年，含3年建設(shè)期。
“省時”一方面是因為洱海水環(huán)境治理的迫切需求，另一方面中國水環(huán)境集團也主動提出將建設(shè)期縮短6個月，提前完工。對此侯鋒表示，洱海沿線300多公里的截污工程難度很大，但中國水環(huán)境集團愿意集中一切力量在保證安全與質(zhì)量的前提下，力保工程提前完工，這樣做的動力不僅源于對洱海環(huán)境治理的責(zé)任感，也來自于作為社會資本方，項目越早完工投入使用，也可以越早得到項目收益。
政府未來不會“沒有錢還”，將繼續(xù)利用PPP模式進行系統(tǒng)的洱海治理
該項目的回報機制為政府付費模式。經(jīng)測算，該項目政府每年需要付費3.81億元至3.88億元，扣除大理市政府收取的洱海資源保護費（約2.19億元/年）、污水處理費（約2650萬元/年）、上級財政補助（8000萬元/年），大理市財政預(yù)算每年需安排6250萬元，占大理市2014年一般公共預(yù)算支出的1.49%，屬于可承受范圍之內(nèi)。
對于地方政府財政可承受力的評估也是財政部在推動PPP改革中一項硬要求，防止不顧能力的“大干快上”，目的是為了有效防止地方政府不規(guī)范使用PPP模式，過度負債。
財政部發(fā)布的《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金〔2015〕21號）中要求，“每一年度全部PPP項目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%。”大理的水環(huán)境治理項目屬于地方政府財力可承受的范圍之內(nèi)。簡單地說，就是政府未來不會“沒有錢還”，這在很大程度上也做到了讓社會資本放心。
大理州委書記楊寧告訴《中國經(jīng)濟周刊》記者，為了系統(tǒng)全面保護洱海，大理州的“十三五”規(guī)劃，設(shè)計了125個項目、247億的規(guī)劃投資，涉及山水、林田、湖泊、城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村、環(huán)境治理的綜合性規(guī)劃，覆蓋洱海流域2565平方公里的面積，解決所有的突出問題。
但洱海的治理問題之所以是難題就在于要最終從根本上實現(xiàn)洱海全流域的凈化還有許多進一步的工程要做。
為此，大理州政府組織多方力量繼續(xù)利用PPP模式進行系統(tǒng)的洱海治理。這樣算來，加上大理洱海環(huán)湖截污一期PPP項目的29.8億元，在洱海環(huán)境綜合治理上利用PPP模式已經(jīng)投入和即將投入的總額將達到105.68億元。
據(jù)悉，大理州的上述項目也正在按照財政部的規(guī)范和要求積極籌備，準備申請即將開始的財政部第三批PPP示范項目，政府只有規(guī)范透明運作才能吸引社會資本長期投資。
這些項目都旨在從系統(tǒng)上全流域治理洱海水環(huán)境。以洱源縣的項目舉例，民間也流傳著“洱源凈、洱海清、大理興”的說法，原因是洱源縣是洱海最主要的水源地，除了治理好洱海以外，洱海源頭——洱源縣的水環(huán)境治理一樣不容忽視。
上海交通大學(xué)教授、上海交通大學(xué)河湖環(huán)境技術(shù)開發(fā)中心主任孔海南告訴《中國經(jīng)濟周刊》記者，在洱海最主要的水源地洱源縣，曾經(jīng)從90年代以來，縣南部農(nóng)戶大面積改種大蒜等經(jīng)濟作物，帶來了污染源的迅速增加，而流域近14萬頭散養(yǎng)奶牛也帶來了相當(dāng)于300萬人口的污染。為了從源頭上有效控制洱海水污染，洱源縣城鎮(zhèn)及污水處理PPP項目也顯得非常必要。
云南省財政廳副廳長唐新民告訴《中國經(jīng)濟周刊》記者，云南省省長陳豪曾表示政府要舍得拿出最好的項目來做PPP，吸引社會資本。大理州政府在保護洱海，推動PPP項目過程中要進一步圍繞省委省政府確定的重大發(fā)展規(guī)劃，做好項目規(guī)劃和設(shè)計，確保落地和管理的規(guī)范。另外，云南省也設(shè)立了專門的PPP融資支持基金，用來支持PPP項目落地。
在可預(yù)見的未來，如果大理州能推動105億元的PPP工程順利落地，將給中國乃至世界的水環(huán)境綜合治理做出很好的示范樣本。
