（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水市場(chǎng)前景廣闊

根據(jù)住建部每年的全國(guó)城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)和運(yùn)行情況的通報(bào)可以看出，我國(guó)目前90%以上的縣城都建成了污水處理廠，城鎮(zhèn)污水治理領(lǐng)域已接近飽和狀態(tài)，所以在近幾年的市政污水治理的競(jìng)爭(zhēng)越來(lái)越激烈，呈現(xiàn)一片紅海的市場(chǎng)形式。與此同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水治理市場(chǎng)則存在著巨大的短板。2012年，全國(guó)村莊污水處理率僅為7%，和城鎮(zhèn)污水處理率差距巨大。

根據(jù)環(huán)保部2013年11月印發(fā)的《農(nóng)村生活污水處理項(xiàng)目建設(shè)與投資指南》，2014年農(nóng)村污水分散處理設(shè)施投資單價(jià)為5000元/噸。市場(chǎng)則預(yù)計(jì)2017年農(nóng)村污水排放量大約為148億噸，如果按照農(nóng)村污水處理率達(dá)到20%計(jì)算，2017年農(nóng)村污水處理潛在市場(chǎng)規(guī)模將達(dá)到408億元，且不包含設(shè)施建成后的運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)規(guī)模。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水治理單個(gè)處理規(guī)模比較小，但全國(guó)有2856個(gè)縣、40906個(gè)鄉(xiāng)，以及幾十萬(wàn)個(gè)村，所以市場(chǎng)規(guī)模也將是城鎮(zhèn)污水治理的數(shù)十倍。因此，與城鎮(zhèn)污水處理的紅海市場(chǎng)相比，鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水處理的市場(chǎng)有更廣闊的前景。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水治理政策

新中國(guó)成立以后的很長(zhǎng)一段時(shí)間，我國(guó)公用事業(yè)實(shí)行政府投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的高度集中、按計(jì)劃配置的政府財(cái)政供應(yīng)方式。我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設(shè)施很長(zhǎng)時(shí)間是按照政府的財(cái)政能力進(jìn)行政府資金供給投資模式，但整體設(shè)施推進(jìn)速度較慢�？紤]到政府財(cái)政自有資金的有限，近年來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理主要采取政府投融資平臺(tái)融資建設(shè)的模式，通過(guò)積極申請(qǐng)國(guó)家政策性貸款，降低整體資金投入成本�？傮w上對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設(shè)施尚未建立一整套投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、付費(fèi)回報(bào)運(yùn)作機(jī)制，制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設(shè)施的發(fā)展。

為改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境，治理鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水，國(guó)家先后出臺(tái)了一系列的政策為鄉(xiāng)鎮(zhèn)水環(huán)境改善奠定了政策基礎(chǔ)。2016年10月，財(cái)政部《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作的通知》（財(cái)金[2016]90號(hào)）提出“在垃圾處理、污水處理等公共服務(wù)領(lǐng)域，項(xiàng)目一般有現(xiàn)金流，市場(chǎng)化程度較高，PPP模式運(yùn)用較為廣泛，操作相對(duì)成熟，各地新建項(xiàng)目要‘強(qiáng)制’應(yīng)用PPP模式”。

2017年2月，《國(guó)務(wù)院辦公廳<關(guān)于創(chuàng)新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)>》（國(guó)辦發(fā)[2017]17號(hào)）要求“構(gòu)建多元化投融資新格局,對(duì)農(nóng)村供水、污水垃圾處理等有一定收益的基礎(chǔ)設(shè)施，建設(shè)投入以政府和社會(huì)資本為主，積極引導(dǎo)農(nóng)民投入”、“支持各地通過(guò)政府和社會(huì)資本合作模式，引導(dǎo)社會(huì)資本投向農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域”、“支持地方政府將農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目整體打包，提高收益能力，并建立運(yùn)營(yíng)補(bǔ)償機(jī)制，保障社會(huì)資本獲得合理投資回報(bào)”。

2017年7月，《財(cái)政部住房城鄉(xiāng)建設(shè)部農(nóng)業(yè)部環(huán)境保護(hù)部<關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施ppp模式的通知>》（財(cái)建[2017]455號(hào)）提出，“對(duì)政府參與的污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式，加大對(duì)各類財(cái)政資金的整合力度，涉農(nóng)資金整合中充分統(tǒng)籌農(nóng)村污水、垃圾處理相關(guān)支持資金，優(yōu)先支持民營(yíng)資本參與的項(xiàng)目。”

因此，從現(xiàn)有政策文件來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設(shè)施要采取PPP運(yùn)作模式，按照PPP規(guī)范嚴(yán)格操作。對(duì)于前期由政府方或國(guó)企平臺(tái)公司推進(jìn)的項(xiàng)目需要轉(zhuǎn)化為PPP模式。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水PPP項(xiàng)目運(yùn)作模式

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設(shè)施PPP運(yùn)作方式

根據(jù)我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水處理設(shè)施的發(fā)展現(xiàn)狀，其PPP運(yùn)作可以三種方式：BOT、ROT和TOT，涉及不同階段項(xiàng)目的可采取組合方式。

1、若屬于新建項(xiàng)目，則建議采用BOT模式運(yùn)作，由政府和社會(huì)資本共同成立項(xiàng)目公司，項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水垃圾處理設(shè)施的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)，合作期滿后項(xiàng)目公司將所有項(xiàng)目設(shè)施完好無(wú)償移交政府。運(yùn)作方式如下圖：

圖1-1新建鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水治理工程PPP項(xiàng)目運(yùn)作方式

若前期已由政府部門(mén)或國(guó)企平臺(tái)公司開(kāi)展了前期初步工作，包括立項(xiàng)、可研、征地拆遷等，未來(lái)其支出將由新設(shè)立的項(xiàng)目公司一次性支付給相關(guān)單位，項(xiàng)目立項(xiàng)變更至項(xiàng)目公司。

2、若屬于現(xiàn)有項(xiàng)目的提標(biāo)改造，則建議采用ROT模式運(yùn)作，由政府和社會(huì)資本成立項(xiàng)目公司，項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)提標(biāo)改造部分的投資、建設(shè)及整體生活污水垃圾處理設(shè)施的運(yùn)營(yíng)，合作期滿后項(xiàng)目公司將所有項(xiàng)目設(shè)施完好無(wú)償移交政府。運(yùn)作方式如下圖：

圖1-2鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水治理提標(biāo)工程PPP項(xiàng)目運(yùn)作方式

若提標(biāo)改造前期已由政府部門(mén)或國(guó)企平臺(tái)公司開(kāi)展了前期初步工作，包括立項(xiàng)、可研、征地拆遷等，未來(lái)其支出將由新設(shè)立的項(xiàng)目公司一次性支付給相關(guān)單位，項(xiàng)目立項(xiàng)變更至項(xiàng)目公司。

3、若屬于既有存量項(xiàng)目，則建議采用TOT模式運(yùn)作，視項(xiàng)目設(shè)施的資產(chǎn)權(quán)屬情況，采用基于經(jīng)營(yíng)權(quán)或者基于資產(chǎn)的TOT模式，即由政府和社會(huì)資本共同成立項(xiàng)目公司，政府將鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水垃圾處理設(shè)施的經(jīng)營(yíng)權(quán)或資產(chǎn)權(quán)屬轉(zhuǎn)讓給項(xiàng)目公司，由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水垃圾處理設(shè)施的運(yùn)營(yíng)，合作期滿后項(xiàng)目公司將所有項(xiàng)目設(shè)施完好無(wú)償移交政府。運(yùn)作方式如下圖：

存量項(xiàng)目涉及邊界范圍的確定、權(quán)益安排、資產(chǎn)評(píng)估等，項(xiàng)目前期工作產(chǎn)生的費(fèi)用同樣可進(jìn)入項(xiàng)目總投資。

（二）國(guó)內(nèi)類似PPP項(xiàng)目案例

目前我國(guó)關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設(shè)施已經(jīng)出現(xiàn)一批PPP項(xiàng)目，其投資規(guī)模通常在3-6億元，主要采取BOT運(yùn)作方式，部分存量項(xiàng)目涉及TOT存量運(yùn)作，政府出資持股比例為10-30%，PPP回報(bào)機(jī)制為主要為政府付費(fèi)，合作期限通常在25-30年。詳情如下表所示：

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水PPP關(guān)鍵問(wèn)題與建議

根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設(shè)施的特殊情況，其PPP運(yùn)作涉及的關(guān)鍵問(wèn)題有：

（一）PPP項(xiàng)目范圍的涉及配套管網(wǎng)

以往鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理項(xiàng)目的廠網(wǎng)或者污水處理設(shè)施和網(wǎng)是分離的，即污水處理廠或者污水處理設(shè)施是PPP、BOT的模式，管網(wǎng)由政府建設(shè)和管理。而根據(jù)《關(guān)于推進(jìn)水污染防治領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作的實(shí)施意見(jiàn)》（財(cái)建[2015]90號(hào)），“鼓勵(lì)實(shí)施城鄉(xiāng)供排水一體、廠網(wǎng)一體和行業(yè)打包，實(shí)現(xiàn)組合開(kāi)發(fā)。”

就鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理的實(shí)際運(yùn)作現(xiàn)狀分析，無(wú)論是地方的行業(yè)主管部門(mén)，還是各地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，沒(méi)有足夠的人員和專業(yè)技術(shù)維護(hù)管網(wǎng)，造成管網(wǎng)腐蝕荒廢；同時(shí)，相比污水處理設(shè)施，管網(wǎng)投資金額較大，自行建設(shè)管網(wǎng)會(huì)給當(dāng)?shù)卣�府帶�?lái)較大的短期支付壓力，造成目前管網(wǎng)配套跟不上的現(xiàn)狀。

因此，采用PPP模式運(yùn)作時(shí)，建議政府采用廠網(wǎng)一體化的方式，由項(xiàng)目公司統(tǒng)籌負(fù)責(zé)污水處理設(shè)施和管網(wǎng)的建設(shè)和運(yùn)維，平滑合作期內(nèi)的財(cái)政支出責(zé)任，而屬地政府負(fù)責(zé)監(jiān)管和考核，以提升設(shè)施和管網(wǎng)的運(yùn)營(yíng)效率。當(dāng)管網(wǎng)進(jìn)入項(xiàng)目公司后，帶來(lái)政府方年度支出的增加，需要綜合考慮財(cái)政的承受能力。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理方式對(duì)PPP運(yùn)作的影響

鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理有多種方式，分別是建廠接管處理、集中處理、分散處理等方式，政府方需要規(guī)劃確定適合的污水處理方式。建廠接管處理是將鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水通過(guò)管網(wǎng)收集后送入市政污水管網(wǎng)，統(tǒng)一納入污水處理廠進(jìn)行處理；如當(dāng)?shù)夭粷M足建設(shè)污水處理廠的條件，則可以根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況建設(shè)集中處理設(shè)施進(jìn)行處理；如當(dāng)?shù)夭粷M足敷設(shè)污水管網(wǎng)和建設(shè)污水處理廠的條件，則可建設(shè)分散式處理設(shè)施進(jìn)行處理。

不同的污水處理方式會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目的付費(fèi)計(jì)量方式有所不同。如采用建廠接管處理，則可按照城市污水處理付費(fèi)方式，政府依據(jù)污水處理量進(jìn)行付費(fèi)，適用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)住戶較為集中、易于敷設(shè)管網(wǎng)、污水量較大的區(qū)域；如采用集中處理方式或者分散處理方式，則一般可按照污水處理的戶數(shù)進(jìn)行付費(fèi)，適用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)住戶較分散、管網(wǎng)敷設(shè)難度大、污水量較小的地區(qū)。

同時(shí)，不同的污水處理方式也使得政府對(duì)項(xiàng)目的績(jī)效考核監(jiān)管方式和考核指標(biāo)不同。若采用建廠接管處理方式，政府一般集中對(duì)污水處理廠進(jìn)行考核，考核主體明確且易于管理；若采用集中或者分散處理方式，則政府需要按村或者按戶進(jìn)行考核，考核方式通常為抽檢，監(jiān)管范圍較大，考核指標(biāo)的設(shè)計(jì)較為復(fù)雜。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水項(xiàng)目需要雙方合作共贏

鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水項(xiàng)目涉及的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)內(nèi)容更為分散，管理對(duì)象更為復(fù)雜，配套設(shè)施落實(shí)難度更大，需要PPP中政府方提供更加切實(shí)的合作幫助，包括:項(xiàng)目涉及人員的協(xié)調(diào)溝通、設(shè)施運(yùn)營(yíng)管理等方面，通常鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水項(xiàng)目要成立專門(mén)的實(shí)施機(jī)構(gòu)、當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)及社會(huì)資本組成的協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)。同時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設(shè)施的用量存在更大的變動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，需要設(shè)計(jì)更加恰當(dāng)?shù)谋Ｕ蠙C(jī)制，確保社會(huì)資本能穩(wěn)定長(zhǎng)期服務(wù)，政府方能獲得滿意的污水處理服務(wù)。

（四）社會(huì)資本的響應(yīng)

通常鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理項(xiàng)目的規(guī)模較小，項(xiàng)目投資額較小，且區(qū)域較為分散，若以單個(gè)項(xiàng)目或者各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)單獨(dú)運(yùn)作，則社會(huì)資本的響應(yīng)程度較低，交易流程冗長(zhǎng)，交易成本較高；同時(shí)從政府監(jiān)管效率方面考量，若同一地區(qū)有多個(gè)相互獨(dú)立的公司負(fù)責(zé)同一類型項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)，則加大了政府的監(jiān)管幅度和協(xié)調(diào)難度。

因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理PPP模式運(yùn)作時(shí)更傾向于采用區(qū)域性捆綁運(yùn)作的方式，由項(xiàng)目公司統(tǒng)一負(fù)責(zé)該區(qū)域的污水處理的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，而政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌監(jiān)管�？紤]到鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理的收益有限，在此情況下可考慮作為政府方出資代表的國(guó)企增加股權(quán)占比，并為項(xiàng)目提供一定的融資支持，提升項(xiàng)目的吸引力。同時(shí)具備投資、運(yùn)營(yíng)能力的國(guó)企可引入財(cái)務(wù)投資人合資組建公司作為社會(huì)資本方參與PPP項(xiàng)目。

若單獨(dú)由國(guó)企平臺(tái)公司建設(shè)及授權(quán)經(jīng)營(yíng)，或有企業(yè)平臺(tái)公司單獨(dú)作為社會(huì)資本方均不符合政策倡導(dǎo)。

（五）項(xiàng)目付費(fèi)來(lái)源

一般的鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理項(xiàng)目涉及范圍廣、投資大、時(shí)限長(zhǎng)，且項(xiàng)目利益相關(guān)各方訴求較多，在兼顧各方利益的前提下，政府應(yīng)當(dāng)完善并明確項(xiàng)目付費(fèi)來(lái)源。不同于城市污水處理項(xiàng)目，地方財(cái)政部門(mén)可以從自來(lái)水費(fèi)用中提取污水處理費(fèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理費(fèi)征收比例和標(biāo)準(zhǔn)偏低，使得收支差額較大，難以維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

因此，政府在采用PPP模式運(yùn)作時(shí)，需要明晰項(xiàng)目付費(fèi)主體、付費(fèi)來(lái)源、構(gòu)建清晰的回報(bào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設(shè)施項(xiàng)目進(jìn)一步完善污水征收體系，同時(shí)要積極爭(zhēng)取中央、省出臺(tái)的就鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水相關(guān)的政策補(bǔ)助、政策性貸款、支持性資金等。當(dāng)?shù)卣�府也可視具體情況從城市收取的污水處理費(fèi)做一些財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，用來(lái)支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理項(xiàng)目，待鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理市場(chǎng)較為成熟時(shí)，再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理項(xiàng)目自給自足，以此促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理項(xiàng)目健康發(fā)展。

作者簡(jiǎn)介

余秀娟，系江蘇現(xiàn)代資產(chǎn)投資管理顧問(wèn)有限公司PPP事業(yè)部研究員，現(xiàn)代研究院研究員。