如何處理好PPP項目執(zhí)行階段的工作？
項目執(zhí)行階段是指通過采購階段選定社會資本后，PPP項目協(xié)議正式簽署完成后的階段，該階段標志著PPP項目進入了實質(zhì)上的運行階段。在實踐中，南京卓遠認為項目執(zhí)行階段的核心是項目實施管理，如果把到PPP采購階段的工作形容成一場婚禮的話，那么對于PPP項目而言更重要的是如何經(jīng)營好這段婚姻。因此項目執(zhí)行階段實施管理是保證項目后期穩(wěn)定運營不可或缺的內(nèi)容，穩(wěn)定運營才是判斷PPP項目成功與否的關(guān)鍵。我們無法預(yù)期在漫長的“婚姻”中會發(fā)生的全部問題，但我們需要做到的是讓PPP項目漫長的生命周期中一切核心問題均有章可循。根據(jù)南京卓遠十多年來對PPP項目執(zhí)行的跟蹤總結(jié)，我們認為PPP項目執(zhí)行階段應(yīng)當重點關(guān)注如下問題。
(一)主要內(nèi)容
1、項目執(zhí)行階段的內(nèi)容包括哪些
項目執(zhí)行的核心是項目實施管理，根據(jù)南京卓遠的實踐經(jīng)驗，以最常見的BOT項目為例，項目執(zhí)行階段實施管理內(nèi)容可分為融資管理、建設(shè)期監(jiān)管、運營期監(jiān)管及評估、履約保障管理。
2、項目融資管理的主要內(nèi)容是什么
融資管理的重點在于社會資本或項目公司是否能夠向PPP項目實施機構(gòu)遞交的實施項目所需的有關(guān)融資文件及其它證明文件，用以證明項目公司為建設(shè)項目所需的全部股本資金和債務(wù)資金已經(jīng)到位，或已完成融資手續(xù)。
相關(guān)證明包括項目公司驗資報告，項目公司銀行賬戶余額證明，金融機構(gòu)提供的融資、貸款協(xié)議，以及與貸款協(xié)議配套的抵押、質(zhì)押證明等。融資管理在實務(wù)操作細節(jié)中，需注意如下細節(jié)。
(1)如項目為社會資本獨資項目，盡量建立由社會資本與實施機構(gòu)共管的項目公司賬戶，避免相關(guān)股本金到位后僅僅完成驗資工作后，被輕易移做他用。
(2)如項目公司由社會資本與政府資本合資，在合資合營協(xié)議中需對項目公司最初股權(quán)比例及最終股權(quán)比例進行明確約定。為充分發(fā)揮社會資本的資金實力及融資優(yōu)勢，降低融資成本，項目建設(shè)中社會資本自身即可為項目公司提供足夠的資金支持(超出股本金部分)或提供股東擔(dān)保進行融資的，原則上在項目竣工驗收后，社會資本與政府資本雙方在融資工作過程中所承擔(dān)的責(zé)任義務(wù)情況對項目公司最終股本金進行核定。暨在融資管理中需對融資文件進行仔細審查，若由實際由項目公司承擔(dān)了擔(dān)保義務(wù)(一般情況下，出于為項目融資的目的，項目公司可以抵押、質(zhì)押本項目的收費權(quán)、在項目公司名下的全部資產(chǎn)、設(shè)施和設(shè)備)，不可做為調(diào)增初始股權(quán)比例的依據(jù)。
3、建設(shè)期監(jiān)管的主要內(nèi)容是什么
建設(shè)期監(jiān)管顧名思義是對新建項目、改建項目等的建設(shè)過程進行監(jiān)管，一般比較常見的BOT項目、BOO項目、ROT項目均會經(jīng)歷建設(shè)期。根據(jù)建設(shè)期的主要內(nèi)容及權(quán)利義務(wù)，建設(shè)期監(jiān)管的主要內(nèi)容包括工程設(shè)計監(jiān)管及工程建設(shè)監(jiān)管。
4、工程設(shè)計監(jiān)管的主要內(nèi)容是什么
部分PPP項目實施范圍包括了由社會資本或項目公司承擔(dān)工程設(shè)計責(zé)任，此類項目首先因根據(jù)項目可行型研究報告，明確項目具體技術(shù)規(guī)范要求。由社會資本或項目公司通過法定程序選擇并委托有相應(yīng)資質(zhì)的設(shè)計單位按規(guī)定的技術(shù)要求以及適用法律進行項目工程的設(shè)計，編制初步設(shè)計文件和施工圖設(shè)計文件，設(shè)計費用由項目公司承擔(dān)。
在工程設(shè)計管理中，實施機構(gòu)應(yīng)當要求項目公司應(yīng)于初步設(shè)計完成后，將該設(shè)計提交省、市相關(guān)職能部門審批;在取得相關(guān)審批批準后，項目公司應(yīng)將有關(guān)職能部門審批同意的地質(zhì)勘察報告、初步設(shè)計文件和施工圖設(shè)計文件和省、市有關(guān)職能部門對設(shè)計文件的批文的復(fù)印件送交實施機構(gòu)備案。待工程設(shè)計相關(guān)文件全部獲批并進行備案后，項目即可進入施工階段。
在施工過程中，項目實施機構(gòu)、項目公司出于合理提高工程質(zhì)量、降低造價、縮短工期等目的，在不違背所有適用于項目的設(shè)計標準的基礎(chǔ)上有權(quán)要求進行設(shè)計變更(無論是否由項目公司進行工程設(shè)計)。其中，由實施機構(gòu)提出的合理設(shè)計變更，項目公司應(yīng)無條件執(zhí)行，由項目公司提出的設(shè)計變更應(yīng)向?qū)嵤C構(gòu)提交支持該等設(shè)計變更提議及其充分理由的所有必要文件并獲得實施機構(gòu)書面批準后執(zhí)行。
5、工程建設(shè)監(jiān)管的主要內(nèi)容是什么
工程建設(shè)期間，實施機構(gòu)主要進行監(jiān)管的內(nèi)容是工程建設(shè)進度計劃、工程建設(shè)承包商的選擇和設(shè)備材料的采購、施工現(xiàn)場監(jiān)督和檢查。
(1)工程建設(shè)進度計劃。
實施機構(gòu)應(yīng)當在PPP項目協(xié)議中明確要求項目的具體建設(shè)進度要求，其中關(guān)鍵時間節(jié)點應(yīng)明確具體日期。對于新建特許經(jīng)營項目，建議特許經(jīng)營期包含建設(shè)期，以督促項目公司確保工程建設(shè)進度。
在對項目建設(shè)過程中，項目公司每周應(yīng)向?qū)嵤C構(gòu)提交《建設(shè)工程進度報告》，該報告應(yīng)合理地詳細說明已完成和進行中的建設(shè)工程情況以及實施機構(gòu)的合理要求的其他相關(guān)事項。
若在建設(shè)過程中，項目公司合理地預(yù)計項目計劃的任何部分部門按照進度計劃完成的，應(yīng)及時通知實施機構(gòu)并合理地詳細描述情況，包括但不限于延誤或預(yù)計延誤的原因，包括對任何申明為不可抗力的情況的描述;所預(yù)計的對進度的延誤(以天數(shù)計算)和其他合理的可預(yù)見的對建設(shè)工程進度不利的影響;項目公司已經(jīng)采取或?qū)⒁扇〉慕鉀Q或減少遲延及其影響的措施等。項目實施機構(gòu)將根據(jù)實際情況決定是否有關(guān)進度日期的最后期限。
(2)工程建設(shè)承包商和設(shè)備材料采購管理
首先，根據(jù)中華人民共和國《招標投標法實施條例》第九條第三款的規(guī)定，已通過招標方式選定的特許經(jīng)營項目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供的，在項目建設(shè)過程中，工程承包商和設(shè)備材料采購供應(yīng)商可不需再進行招標采購。除此之外，項目的工程建設(shè)承包商及設(shè)備采購供應(yīng)商均由項目公司依法進行公開招標采購進行選擇，實施機構(gòu)和相關(guān)職能部門對招標過程依法進行監(jiān)督。項目公司在確定相關(guān)機構(gòu)后向?qū)嵤C構(gòu)提供與工程建設(shè)相關(guān)的一切機構(gòu)(承包商、施工商、設(shè)備制造商、監(jiān)理公司等)和相關(guān)人員的資質(zhì)文件或資格證明材料，同時提交招標、采購文件及相關(guān)合同文件。
(3)施工現(xiàn)場監(jiān)督和檢查
項目實施機構(gòu)應(yīng)當在不影響建設(shè)進度的情況下對項目工程的施工情況進行檢查，項目公司或其總承包商應(yīng)當予以配合，并對實施機構(gòu)的監(jiān)督和檢查要求予以必要協(xié)助。實施機構(gòu)對項目工程的監(jiān)督和檢查不影響也不能替代其他政府職能部門依法對項目工程的監(jiān)督和檢查。
6、運營期監(jiān)管及評估主要內(nèi)容是什么
運營期監(jiān)管主要包括日常運營維護、暫停服務(wù)、爭議處置、中期評估及臨時接管等。
(1)日常運營維護
項目實施機構(gòu)對項目公司日常運營維護監(jiān)管的主要內(nèi)容包括保證項目公司在特許經(jīng)營期內(nèi)的合法經(jīng)營，嚴格履行對項目公司的各項監(jiān)管職能，協(xié)助項目公司與相關(guān)政府部門進行溝通。
其中對項目公司經(jīng)營的監(jiān)管主要依托《運營維護手冊》，項目公司應(yīng)當于項目建設(shè)完成后向?qū)嵤C構(gòu)提交該手冊，內(nèi)容包括進行定期和年度檢查、日常運行維護、大修維護和年度維護的程序和計劃，以及調(diào)整和改進檢驗及維護安排的程序和計劃并制定應(yīng)對突發(fā)事件的應(yīng)急服務(wù)預(yù)案。同時應(yīng)列明項目設(shè)施正常運營所需的消耗性備品備件和事故搶修的備品備件以及對項目設(shè)施的更新改造計劃。實施機構(gòu)根據(jù)運營維護手冊的內(nèi)容，派出檢查員監(jiān)督項目公司是否按照手冊進行必要的日常維護工作。
(2)暫停服務(wù)的監(jiān)管
為確保項目設(shè)施正常運轉(zhuǎn)，項目公司有權(quán)每年停機對項目設(shè)施進行停機維護，停機期間可暫停服務(wù)，暫停服務(wù)期間免除項目公司相關(guān)責(zé)任。但該暫停服務(wù)應(yīng)當是有計劃性的，即項目公司在每一運營年開始前，應(yīng)向項目實施機構(gòu)提交該年度的計劃內(nèi)暫停服務(wù)的時間表，每一運營年計劃內(nèi)暫停服務(wù)不得超過一定期限。并于與該暫停發(fā)生前得到項目實施機構(gòu)書面許可。
與前述計劃內(nèi)暫停服務(wù)相對應(yīng)，項目公司必須制定因意外事故造成暫停服務(wù)的緊急預(yù)案并報實施機構(gòu)批準，以避免或最大限度地減少因此造成的損失。如發(fā)生計劃外暫停，應(yīng)追究項目公司相關(guān)違約責(zé)任。
(3)爭議處置
在漫長的項目全生命周期中，實施機構(gòu)與項目公司之間無法避免地會就一些監(jiān)管問題產(chǎn)生矛盾和爭議，解決這種爭議的主要方式是通過運營協(xié)調(diào)委員會進行協(xié)商。在項目進入運營期后，雙方應(yīng)成立一個由項目公司代表和實施機構(gòu)代表組成的項目運營協(xié)調(diào)委員會。項目運營協(xié)調(diào)委員會的正副主席分別由實施機構(gòu)和項目公司的成員每年輪換擔(dān)任。該委員會的任何決定應(yīng)得到委員會多數(shù)成員的批準。
項目運營協(xié)調(diào)委員會將對本項目的運營及維護中所涉及雙方的事項提出建議并對爭議進行調(diào)解。雙方應(yīng)要求其在項目運營協(xié)調(diào)委員會的成員以誠信的態(tài)度處理該委員會所涉及的事務(wù)。雙方同意盡其合理的努力在項目公司的運營、維護中配合該委員會的決定。
(4)中期評估的實施
為更好的評估項目公司運營管理情況，同時對PPP項目實施初期可能忽略的問題進行必要的補充，PPP項目根據(jù)實際情況一般每2-5年進行一次中期評估。中期評估由項目運營協(xié)調(diào)委員會發(fā)起，組織實施機構(gòu)及其他政府相關(guān)部門及有關(guān)專家組成評估小組對項目公司的運營維護進行評估。
評估內(nèi)容包括：確認PPP協(xié)議是否實現(xiàn)了其目標;評估項目公司在運營期內(nèi)的運營維護狀況等。評估小組在評估工作結(jié)束后向?qū)嵤C構(gòu)提交評估報告，報告內(nèi)容包括：評估結(jié)果、修改PPP項目協(xié)議的建議。
實施機構(gòu)有權(quán)決定是否采納評估小組所提出的建議，如評估小組提出的項目協(xié)議修改建議被采納，則協(xié)議雙方應(yīng)在實施機構(gòu)的主導(dǎo)下對項目協(xié)議進行修改，修改的協(xié)議條款在隨后的運營期內(nèi)對雙方都具有約束力。
(5)臨時接管
在項目運營期內(nèi)，如項目公司發(fā)生項目協(xié)議約定的違約行為，項目實施機構(gòu)有權(quán)對項目設(shè)施進行臨時接管，一般情況下觸發(fā)臨時接管的違約行為包括：擅自轉(zhuǎn)讓、出租項目運營權(quán)的，擅自將所運營的財產(chǎn)進行處置或者抵押的;因管理不善、發(fā)生重大質(zhì)量、生產(chǎn)安全事故的;擅自停業(yè)、歇業(yè)，嚴重影響到社會公共利益和安全的等。
實施機構(gòu)決定實施臨時接管后，應(yīng)書面通知項目公司并告知其有申請聽證的權(quán)利。臨時接管期間發(fā)生的經(jīng)營成本、費用等均由項目公司承擔(dān)，項目公司并應(yīng)向?qū)嵤C構(gòu)支付接管費用。經(jīng)項目公司糾正導(dǎo)致臨時接管的違約行為，并經(jīng)項目公司書面申請，實施機構(gòu)應(yīng)當終止臨時接管，恢復(fù)項目公司的特許經(jīng)營權(quán)。
(二)執(zhí)行理解
7、為什么南京卓遠關(guān)于項目執(zhí)行階段的內(nèi)容與113號文《指南》的內(nèi)容略有不同，并多出很多內(nèi)容
首先，南京卓遠對于項目執(zhí)行階段實施管理的理解并不是來源于《指南》，而是我們在實踐中經(jīng)驗的總結(jié)。就好比第一個問題中提到的，我們并不是筑巢引鳳、主持完婚禮就結(jié)束工作，作為咨詢服務(wù)機構(gòu)，我們更加關(guān)心的是這樁婚姻的穩(wěn)定。
在實踐中我們發(fā)現(xiàn)，部分PPP(BOT、TOT)項目，經(jīng)過5-10年的運行，政府與社會資本長期處于友好合作狀態(tài)，這依賴于項目合作設(shè)計階段在項目協(xié)議中對后期不同運營階段中管理條約的設(shè)定，為項目運營管理提供了切實有效的依據(jù)和基礎(chǔ)。但是，隨著經(jīng)營期走過了最初了10年，由于政府部門管理人員的更迭等原因，原先參與項目協(xié)議設(shè)計的人員不再參與項目管理工作，而這項目協(xié)議文件的優(yōu)勢——對運營管理的充分設(shè)計——成為制約新的管理人員完全理解文件核心內(nèi)涵的障礙，管理人員在沒有專業(yè)咨詢?nèi)藛T協(xié)助的情況下無法對文件內(nèi)容形成充分的認識并參照執(zhí)行，使得在運營管理中政府權(quán)利無法獲得充分的保護。
而我們對于項目執(zhí)行階段的總結(jié)更多地是為了政府更好地更便捷行使權(quán)力，使得漫長的項目執(zhí)行期自始至終都能夠?qū)椖繉嵤┤姹O(jiān)管。
8、如何通過履約保障管理確保各監(jiān)督管理職能的順利實施
項目執(zhí)行階段包括如此多的內(nèi)容，怎樣保證各項監(jiān)管職能能夠順利實施是項目執(zhí)行階段管理的根基。PPP項目一般通過履約保函的形式輔助監(jiān)督項目公司的履約情況，通過強制保險的形式確保項目設(shè)施的正常運營。
(1)履約保函
作為項目公司履行本PPP協(xié)議的擔(dān)保(包括建設(shè)期和運營期內(nèi)協(xié)議項下義務(wù)的履行)，在協(xié)議正式簽署后，項目公司應(yīng)向?qū)嵤┙Y(jié)構(gòu)提交以實施機構(gòu)為受益人的履約保函。當項目公司未能完全履行PPP協(xié)議義務(wù)時，實施結(jié)構(gòu)可提取保函，項目公司應(yīng)在保函被提取后一個月內(nèi)補足，如項目公司無法按時恢復(fù)保函，則構(gòu)成嚴重違約，實施機構(gòu)有權(quán)終止協(xié)議。項目公司所提供的履約保函的有效期為自生效日起至項目經(jīng)營期屆滿或更遲日期之時止(如缺陷責(zé)任期)。在項目運營期間，如發(fā)生項目公司違約且不承擔(dān)違約責(zé)任的情況下，實施機構(gòu)均有權(quán)提取該保函。
(2)強制保險
項目公司應(yīng)按自費購買和保持項目協(xié)議所要求的合理的建設(shè)和運營保險。項目公司的保險應(yīng)符合《中華人民共和國保險法》和其他適用法律的要求。如果項目公司不購買或維持協(xié)議要求的保險，則實施機構(gòu)有權(quán)從履約保函中提取需支付的保險費金額購買該保險。強制保險包括但不限于建筑安裝工程一切險、財產(chǎn)一切險、機械故障損傷險、第三者責(zé)任險等。項目公司應(yīng)在獲準在中國經(jīng)營保險業(yè)務(wù)的、具有良好信譽并經(jīng)實施機構(gòu)同意的保險商處保持完全有效的保險，并向?qū)嵤C構(gòu)提供所有的保險證書，證明項目公司已按照項目協(xié)議要求獲得了保險單據(jù)。（轉(zhuǎn)自PPP操作實務(wù)及案例分析，原標題《如何處理好PPP項目執(zhí)行階段的工作？》，PPP資訊整理
