導(dǎo)讀

2015 年 10 月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推進海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》( 國辦發(fā)〔2015〕75 號) ， 進一步明確了推進海綿城市建設(shè)的工作目標和基本 原則，從加強規(guī)劃引領(lǐng)、統(tǒng)籌有序建設(shè)、完善支持政 策、抓好組織落實4 個方面提出具體措施。在同年印發(fā)的《關(guān)于深入推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》和《中共中央國務(wù)院關(guān)于進一步加強城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》中，海綿城市建設(shè)也被列為未來城市建設(shè)的重要內(nèi)容。

但是任何好的理念，沒有配套的落實制度都會落空。海綿城市建設(shè)要增加一定的前期投入，以社會效益和生態(tài)效益為主，最后受益的是社會大眾。如果沒有一定的約束和監(jiān)管，很可能會流于形式。即使有了前期的建設(shè)投入，如果后期的運營管理不到位，各項低影響設(shè)施的作用得不到有效發(fā)揮，也會影響實施效果。因此，監(jiān)管必須貫穿海綿城市規(guī)劃設(shè)計、工程建設(shè)、維護管理的全過程。今天我們要展開討論的就是這個話題：

1、政府管理部門作為主體的協(xié)調(diào)聯(lián)動：

眾所周知，海綿城市建設(shè)涉及多個政府管理部門的協(xié)同配合和管理，大家也一直對各個部門的具體職能存在一些模糊的認識，所以我們將海綿城市建設(shè)中涉及的主要政府職能部門及其管理范圍總結(jié)如下：

工作領(lǐng)導(dǎo)小組結(jié)構(gòu)：

組長：書記/市長

副組長：市長/主管副市長

成員一般包括：市人民政府副秘書長、市政府督查室主任、市住建局局長、市發(fā)改委主任、市財政局局長、市水務(wù)局局長、市環(huán)保局局長、市規(guī)劃局局長

通常情況下，市政府建立綜合協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，明確牽頭部門，組織有關(guān)部門和單位，加強聯(lián)動協(xié)調(diào)，共研政策措施，及時解決問題。住房城鄉(xiāng)建設(shè)局會同有關(guān)部門負責(zé)海綿城市建設(shè)管理。

各部門的主要職責(zé)：

• 海綿領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室：統(tǒng)籌部署全市海綿城市建設(shè)工作；
• 市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局：牽頭制定建設(shè)實施方案，制定項目管理政策和技術(shù)規(guī)范，開展培訓(xùn)；
• 市規(guī)劃局：負責(zé)編制海綿城市專項規(guī)劃、并在其他專項規(guī)劃和控規(guī)中體現(xiàn)海綿城市建設(shè)要求；
• 市發(fā)改委：項目立項審查；
• 市國土局：協(xié)調(diào)用地管理工作；
• 市財政局：落實財政資金，牽頭PPP項目，制定獎懲政策；
• 市環(huán)保局：指導(dǎo)海綿城市建設(shè)環(huán)評審批，開展水質(zhì)監(jiān)測；
• 市城管局：負責(zé)排水設(shè)施運行管理，制定運行管理政策；
• 市房管局：協(xié)助開展既有公共建筑和老舊小區(qū)的海綿化改造項目
• 市園林局：維護管理大型綠地、公園等大型綠化設(shè)施

以上每個部門具體到項目的規(guī)劃、審批和實施階段的主要職責(zé)如下：

海綿城市構(gòu)建需統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城市開發(fā)建設(shè)各個環(huán)節(jié)，也涉及城市各層級政府管理部門，明確低影響開發(fā)控制目標。在設(shè)計階段，應(yīng)對不同低影響開發(fā)設(shè)施及其組合進行科學(xué)合理的平面與豎向設(shè)計，在建筑與小區(qū)、城市道路、綠地與廣場、水系等規(guī)劃建設(shè)中，應(yīng)統(tǒng)籌考慮景觀水體、濱水帶等開放空間，建設(shè)低影響開發(fā)設(shè)施。

海綿城市的建設(shè)與所在區(qū)域的規(guī)劃控制目標、水文、氣象、土地利用條件等關(guān)系密切，因此，選擇系統(tǒng)流程、單項設(shè)施或組合系統(tǒng)時，需要進行技術(shù)經(jīng)濟分析和比較，優(yōu)化設(shè)計方案。低影響開發(fā)設(shè)施建成后應(yīng)明確維護管理責(zé)任單位，落實設(shè)施管理人員，細化日常維護管理內(nèi)容，確保低影響開發(fā)設(shè)施運行正常。

2、建章立制為關(guān)鍵：

海綿城市建設(shè)的基本原則強調(diào)規(guī)劃引領(lǐng)、生態(tài)優(yōu)先、安全為重、因地制宜、統(tǒng)籌建設(shè)。其中特別重要的是規(guī)劃的管控與落實，具體來說一般要求做到：一是要把海綿城市建設(shè)的要求落實到項目立項、土地出讓和用地許可、規(guī)劃審查、設(shè)計施工圖審查、施工建設(shè)許可、竣工驗收等城市規(guī)劃建設(shè)的各個環(huán)節(jié)，并建立相應(yīng)的長效管理制度；二是要落實“三同時”要求，將相關(guān)項目作為建設(shè)項目用地規(guī)劃許可前置條件，確保低影響開發(fā)設(shè)施與主體建設(shè)項目同時規(guī)劃設(shè)計、同時施工并同時投入使用。

具體來說，在項目管控過程中，分為規(guī)劃編制的管控和對規(guī)劃建設(shè)的管控：

• 規(guī)劃編制管控:

2017年年中，由住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家發(fā)展改革委組織編制并發(fā)布了《全國城市市政基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)“十三五“規(guī)劃》，海綿城市被明確寫入規(guī)劃，意味著在最高國家層面獲得政策的支持與保障。同時，也標志著城市建設(shè)方式向生態(tài)可持續(xù)方向轉(zhuǎn)變，綠色基礎(chǔ)設(shè)施越來越受到重視。

上海、北京等特大型城市以及各個中小城市在各自編訂的城市總體規(guī)劃中均強制性要求城市規(guī)劃布局時保持城市彈性、減少濕地損失、預(yù)留藍綠空間，同時在各城市控制性詳細規(guī)劃、修建性詳細規(guī)劃中要求予以用地落實，另外，在城市水系、綠地系統(tǒng)、排水防澇、道路交通專項規(guī)劃等專項規(guī)劃中要求協(xié)同，保持用地協(xié)調(diào)、豎向協(xié)調(diào)以及設(shè)施的協(xié)調(diào)。

• 規(guī)劃建設(shè)的管控

目前多數(shù)城市的新、改、擴建項目必須落實海綿城市要求，既有的控規(guī)中也要求新增海綿城市建設(shè)要求，整個項目從：用地規(guī)劃許可報建、方案報建、修詳規(guī)報建、工程建設(shè)項目報建（施工圖審查）、施工監(jiān)管、竣工驗收、運行與維護以及后續(xù)效果評估均要求落實海綿城市建設(shè)標準。

• 在土地出讓階段要把海綿城市的建設(shè)要求納入出讓條件；
• 在項目選址意見書中應(yīng)：在新核發(fā)選址意見書或規(guī)劃條件的建設(shè)項目，將嚴格落實規(guī)劃要求，明確年徑流總量控制率等海綿城市建設(shè)控制指標；對已核發(fā)選址意見書或規(guī)劃條件中未明確海綿城市建設(shè)控制指標的，由建設(shè)行政主管部門在工程設(shè)計審查中進行控制；
• 在申請建設(shè)用地規(guī)劃許可證時：建設(shè)用地規(guī)劃許可證核發(fā)的目的是建設(shè)單位辦理土地審 批手續(xù)，與年徑流總量控制率等海綿城市建設(shè)控制指標的設(shè)計和建設(shè)要求無關(guān)， 在建設(shè)用地規(guī)劃許可證中不要求海綿城市建設(shè)控制指標；
• 在申請建設(shè)工程規(guī)劃許可證時：建設(shè)工程規(guī)劃許可證正本為統(tǒng)一格式，無法增設(shè)新的內(nèi)容，可以在建設(shè)工程規(guī)劃許可批準的總平臺面圖中載明年徑流總量控制率等海綿城市建設(shè)控制指標。

目前，從各城市出臺的《海綿城市建設(shè)項目規(guī)劃建設(shè)管理辦法》來看，基本都已經(jīng)明確將海綿城市建設(shè)要求納入城市規(guī)劃編制、規(guī)劃許可和建設(shè)管理全過程。通常， 海綿城市規(guī)劃管控制度應(yīng)達到如下基本要求：

• 系統(tǒng)化——系統(tǒng)規(guī)定規(guī)劃編制和規(guī)劃管理中的要求，形成體系；
• 全程化——實現(xiàn)從控規(guī)指標、土地出讓、一書兩證發(fā)放、施工許可、竣工驗收等全過程管理；
• 制度化——管控要求要制度化，作為行政主管部分管理的依據(jù)；
• 定量化——提出的指標要易于量化和考核
• 模型化——規(guī)劃管控過程中要建立本地的計算模型，尤其是對年徑流總量控制率的計算模型，確保每個地塊都可以核算

在工程立項報告、立項審查、建設(shè)管理和驗收監(jiān)管各階段，都需要嚴格落實海綿城市的建設(shè)管控要求：

結(jié)語：海綿城市的真正意義是以空前的高度和廣度來面對城市開發(fā)建設(shè)以及氣候變化等多種社會和自然因素產(chǎn)生的嚴重雨洪問題，及其對城市安全、水環(huán)境、人類和城市生態(tài)環(huán)境的深遠影響，從國家層面和角度空前重視一個長期存在而又重視不夠的重大領(lǐng)域，第一次大范圍、大規(guī)模調(diào)動國家資源和社會資源，調(diào)動多專業(yè)領(lǐng)域資源，第一次全面地從城市規(guī)劃、市政與環(huán)境工程、水利工程、建筑工程、園林景觀工程、道路交通工程等多專業(yè)和多部門協(xié)調(diào)開展城市現(xiàn)代雨洪管理及相關(guān)工作，同時兼顧同期正在積極開展的黑臭水體治理等，這是海綿城市建設(shè)之要意和關(guān)鍵。

注：本文整理自中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院周長青博士演講

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