精準(zhǔn)施策推進(jìn)“河長制” 浙江為何做得這么好

“河長制”作為綜合治水的制度創(chuàng)新和關(guān)鍵之舉，其實在浙江已有近十年的試點和探索，從*初的“一河一策”到后來的“一點一策”，為治水工作實施提供了強有力的支撐。如今，“河長制”在全國推行，浙江的成功經(jīng)驗值得各地借鑒。

    浙江以江為名，以水為魂。作為我國經(jīng)濟*為發(fā)達(dá)的省份之一，其在發(fā)展過程中打造出了一個個具有重要推廣價值的浙江素材、浙江樣板和浙江經(jīng)驗。

    *的“兩山論”、“兩鳥論”發(fā)源于此，綜合治水創(chuàng)舉“五水共治”更是名揚內(nèi)外。同時，浙江還是我國*早試點“河長制”的省份之一，從*初的“一河一策”到后來的“一點一策”，各項工作越加扎實，為治水工作實施提供了強有力的支撐，已經(jīng)成為“五水共治”的一項基本制度�，F(xiàn)如今，“河長制”在全國推行，勃勃生機中，空洞和迷茫同現(xiàn)。在此背景下，先行先試、成效顯著的浙江經(jīng)驗值得我們進(jìn)行深入的探究和總結(jié)。

    治水起源及“河長制”的提出

    緣起偶然，實屬必然

    2013年，浙江多地網(wǎng)民“邀請環(huán)保局長下河游泳”的呼聲，引起全社會的廣泛關(guān)注和省委省政府的高度重視。浙江開始將治水作為轉(zhuǎn)型升級的突破口，以治污水當(dāng)頭、同步推進(jìn)防洪水、排澇水、保供水、抓節(jié)水的“五水共治”隨后被提出并大力推進(jìn)�？此婆既坏闹嗡�緣起，其實也正是浙江轉(zhuǎn)型升級的必然。

    “河長制”作為綜合治水的制度創(chuàng)新和關(guān)鍵之舉，其實在浙江已有近十年的試點和探索。2013年，伴隨浙江掀起的新一輪治水熱潮，省委、省政府印發(fā)了《關(guān)于全面實施“河長制”進(jìn)一步加強水環(huán)境治理工作的意見》(浙委發(fā)[2013]36號)，決定在全省范圍內(nèi)全面實施“河長制”，要求到2013年底，省、市、縣、鎮(zhèn)(鄉(xiāng))四級河道實現(xiàn)“河長制”全覆蓋。2015年5月，浙江省委又制定印發(fā)了《中共浙江省委辦公廳、浙江省人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步落實“河長制”完善“清三河”長效機制的若干意見》(浙委辦發(fā)[2015]36號)，*次要求設(shè)立村級河長，實現(xiàn)“河長制”全覆蓋，明確各級河長是包干河道的*責(zé)任人，牽頭制定一河一策治理方案，承擔(dān)河道日常管理、協(xié)調(diào)推進(jìn)河道治理、監(jiān)督日常清淤保潔等“管、治、保”三位一體職責(zé)，浙江“河長制”推行進(jìn)入新階段。

    伴隨“五水共治”、“河長制”的實施，浙江水環(huán)境治理取得了驕人成績。截至2016年末，浙江全面完成消滅垃圾河6500公里，消滅黑臭河超過5100公里，基本清除了“黑、臭、臟”的感官污染，城鄉(xiāng)環(huán)境得到了很大的改觀。2016年1-11月，全省221個省控斷面Ⅲ類水以上占76.9%，劣Ⅴ類水?dāng)嗝嬲?.7%，水環(huán)境質(zhì)量較2013年顯著改善。與此同時，治水倒逼了轉(zhuǎn)型升級，建立了一系列長效機制，贏得百姓點贊。而治水也逐漸深入人心，成為自上而下的全民思想共識和行動自覺。

    從“一河一策”到“一點一策”

    科學(xué)精準(zhǔn)施策推進(jìn)“河長治”

    “河長制”*怕的流于形式，其從制定到實施，并發(fā)揮功效，各項工作必須落到實處。2014年，浙江提出了“五水共治”的分階段“三五七”目標(biāo)。隨后，以治污水為切入點，圍繞“清三河”等重點工作和目標(biāo)，出臺了《浙江省垃圾河、黑臭河清理驗收標(biāo)準(zhǔn)》(浙治水辦發(fā)〔2014〕5號)等系列文件。同年，省環(huán)保廳又組織編制了《全省河長制水環(huán)境治理方案編制指南》(浙生態(tài)辦函〔2014〕27號)(以下簡稱《編制指南》)，對河長制水環(huán)境治理方案編制進(jìn)行了規(guī)范，成為各地科學(xué)扎實推進(jìn)河流(道)水環(huán)境治理工作的指導(dǎo)文件。2015年，《關(guān)于進(jìn)一步落實“河長制”完善“清三河”長效機制的若干意見》(浙委辦發(fā)[2015]36號)明確“河長要牽頭制定‘一河一策’治理方案”。各地在小微水體整治中，“一點一策”又被多次提出。2017年，浙江啟動剿滅劣Ⅴ類水行動，特聘請33位*技術(shù)顧問，針對剩余的33個省、市級劣Ⅴ類水質(zhì)斷面“硬骨頭”，開展一對一把脈問診，指導(dǎo)和督促“一點一策”方案制定和實施。從*初的“一河一策”到剿滅劣Ⅴ類斷面、整治小微水體的“一點一策”，浙江治水工作愈加科學(xué)和精準(zhǔn)，不斷推進(jìn)“河長制”向“河長治”邁進(jìn)。這其中，科學(xué)的流域(河流)治理工作流程和方法清晰可見。

    摸清家底，建立一河一檔。水環(huán)境現(xiàn)狀及污染成因是科學(xué)制定“一河一策”的基礎(chǔ)，也是確保治理效果徹底性并使其得到長效保持的關(guān)鍵。浙江要求在編制“一河一策”治理方案時，需對河流(道)概況、流域范圍內(nèi)各類污染源、兩岸排污口、河道水質(zhì)、各類環(huán)�；�礎(chǔ)設(shè)施等進(jìn)行全面細(xì)致排查，整理形成完整的臺賬資料，建立一河一檔。同時，流域地理、水文和水環(huán)境基本信息也要作為“河長制”圖冊的重要內(nèi)容列入河長制水環(huán)境治理實施方案。

    因地制宜，制定一河一策。“一河一策”是系統(tǒng)、精準(zhǔn)施策的基礎(chǔ)和依據(jù)�！毒幹浦改稀分赋觯�各地需在全面調(diào)查分析的基礎(chǔ)上，充分考慮當(dāng)?shù)厮�文特點、水質(zhì)現(xiàn)狀、水環(huán)境功能區(qū)達(dá)標(biāo)要求，科學(xué)合理確定河流(道)水環(huán)境治理階段性目標(biāo)，水質(zhì)目標(biāo)細(xì)化到每個指標(biāo)和濃度。同時，為確保目標(biāo)的可達(dá)性，要求任務(wù)和項目安排要與目標(biāo)相匹配。然后依據(jù)分類指導(dǎo)原則，因地制宜選擇經(jīng)濟合理的實用技術(shù)和方法，有針對性的擬定水環(huán)境綜合治理措施。措施要求完整、全面，污水處理要同步考慮污泥的處置，垃圾處理要同步配套滲濾液處置設(shè)施。既要治污，又要控源截污。

    任務(wù)項目化、項目具體化，推進(jìn)有效施策。按照治理任務(wù)項目化、項目具體化的要求，分門別類細(xì)化量化項目，以項目推動治理。緊密圍繞任務(wù)確定項目，并要求逐個明確項目類別、項目內(nèi)容、完成時限、進(jìn)度安排、投資來源、責(zé)任單位等，確保落到實處。2015年，浙江省政府發(fā)布《浙江省劣Ⅴ類水質(zhì)斷面削減計劃(2015-2017年)》(浙政辦函〔2015〕26號)，對省控25個劣五類斷面的項目進(jìn)行分類，共有6大類，371個項目，包括清三河、城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)、工業(yè)企業(yè)整治、農(nóng)業(yè)面源治理、農(nóng)村生活污水治理和河道綜合整治與修復(fù)六大類項目。通過月度通報，及時跟蹤項目完成情況，推動治水工作。

    動態(tài)評估考核，推進(jìn)長效管理。河流(道)乃至流域治理是一項復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，當(dāng)前該領(lǐng)域PPP模式盛行，按效付費一定程度上保證了施治效果的實現(xiàn)和保持，但這其中必須有科學(xué)的評估、驗收、考核方法和標(biāo)準(zhǔn)作依據(jù)。浙江在這方面開展了不少探索，如2014年出臺的《浙江省垃圾河、黑臭河清理驗收標(biāo)準(zhǔn)》。據(jù)浙江環(huán)科院原總工程師、現(xiàn)浙江環(huán)科環(huán)境咨詢有限公司總經(jīng)理韋彥斐介紹，目前浙江正在編制《剿滅劣Ⅴ類水驗收標(biāo)準(zhǔn)與驗收工作管理規(guī)程》，雖然在驗收指標(biāo)方面還略顯寬松，主要包含一些感官性指標(biāo)和個別水質(zhì)指標(biāo)，但在驗收時限上將會有一定的突破。如對劣Ⅴ類水質(zhì)斷面要求連續(xù)3個月水質(zhì)均達(dá)Ⅴ類(含)以上，而且后續(xù)要保持不反彈(從銷號之月至年底，各月均值達(dá)到Ⅴ類(含)以上)等。而在《編制指南》中，浙江也提出了河長制水環(huán)境治理方案需同步配套工作推進(jìn)機制和考核評價方法。建立動態(tài)評估機制，定期對整治成效進(jìn)行評價，根據(jù)結(jié)果及時調(diào)整對策措施。整治完成后，建立一套長效管理辦法，鞏固、提高整治效果。
 

 浙江為什么做的好？

    再好的方案，*終能否順利的實施和落地，關(guān)鍵還要看執(zhí)行力和配套條件。“河長制”助力下的治水工作之所以在浙江大獲成效，至高的執(zhí)行力和相對完善的配套體系*功不可沒。

    高規(guī)格組織協(xié)調(diào)機構(gòu)有效解決“九龍治水”困局。成立各級“五水共治”工作領(lǐng)導(dǎo)小組及“河長制”辦公室，縣級以上(含)河長都專門確定有一個聯(lián)系部門。各級黨政一把手及要職官員親抓治水工作，各級各相關(guān)部門分工協(xié)作保障治水工作順利推進(jìn)。據(jù)了解，全省各級組織部門共抽調(diào)1925名干部到各級治水機構(gòu)集中辦公。治水工作既有了主心骨，又有了自上而下以及部門之間協(xié)調(diào)配合，有效避免了“九龍治水”的局面。高規(guī)格、大規(guī)模治水行動，使得治水大計深入人心，自上而下擰成一股繩，是浙江治水的亮點之一。

    縱深到底的河長“體系”實現(xiàn)治河全覆蓋。建立了省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級聯(lián)動的“河長制”體系，并在此基礎(chǔ)上繼續(xù)向下延伸到溝、渠、塘等小微水體，設(shè)立河道巡查員、網(wǎng)格員(村社網(wǎng)格長)，開展網(wǎng)格化管理。同時，《中共浙江省委辦公廳、浙江省人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步落實“河長制”完善“清三河”長效機制的若干意見》要求對于治理任務(wù)較重的河道要設(shè)置“河道警長”。另外，有地方探索設(shè)立了“企業(yè)河長”、“民間河長”，吸納了廣大社會公眾參與到治水行動中。

    恰當(dāng)處理跨區(qū)域跨流域問題，保障系統(tǒng)治河。水環(huán)境綜合治理與經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級緊密相連、互為表里，治水必須水岸同治、上下游共治。為此，浙江在實踐中探索建立了跨地市交界區(qū)域水環(huán)境治理聯(lián)席制度，并且摸索實施跨縣市治水補償機制。2014年11月份，浙江省“五水共治”領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室出臺了《關(guān)于加強跨行政區(qū)域聯(lián)合治水的指導(dǎo)意見》(浙治水辦發(fā)〔2014〕24號)，有效保障了系統(tǒng)治水的推進(jìn)和實施。

    高層次專家團隊提供科技支撐，確�？茖W(xué)治河。2014年，浙江省成立“五水共治”專家技術(shù)服務(wù)團，236名技術(shù)專家受聘為團員，61家支撐單位提供了269項治水適用技術(shù)。建立專家“派工單”制度和“點對點”服務(wù)制度，組織治水專家到基層掛職服務(wù)。治水辦開通“五水共治”技術(shù)服務(wù)平臺，為全省基層單位與技術(shù)支撐單位搭建溝通橋梁。今年3月，又為“剿滅劣V類水行動”特配備33位專家組成的*技術(shù)顧問團隊，為治水提供把脈、參謀、指導(dǎo)方案編制及實施等服務(wù)，在為治水工作提供科技支撐的同時，對各地治水也形成了一定的督促作用。

    創(chuàng)新多元化投資體系，確保資金投入。為充分保障治水投入，各地積極探索建立政府、市場、公眾多元化投資體系。浙江省財政明確，從2014年起，計劃7年內(nèi)投入資金600億元用于治水；各地“三公”經(jīng)費削減30%以上且全部用于治水；另外，“企業(yè)河長”的設(shè)立，一定程度上還帶動了企業(yè)的治河投入。2014年，桐廬首創(chuàng)“五水共治”生態(tài)公益金，按照“社會參與、自愿認(rèn)籌、留本返還、收益捐贈”的思路，多渠道籌措生態(tài)公益金，收益全部用于“五水共治”項目建設(shè)。一年間，桐廬全縣共有300多家企業(yè)、近13000人參與“五水共治”生態(tài)公益金認(rèn)籌，總認(rèn)籌額達(dá)1.2億元，這其中還有許多主動來報名的村民。建德市在全省率先開展五水共治定向融資，募集4億元社會資金參與五水共治，形成了財政撥款、向上爭取、定向融資、業(yè)主投入、社會捐助的多元化籌資模式。

    長效工作機制充分保障治河長效。為推進(jìn)和保障治河長效管理，浙江省先后出臺了河長制長效機制、基層河長巡河、河長公示牌規(guī)范設(shè)置、入河排污口標(biāo)識等一系列長效管理機制，創(chuàng)新了河長公示、河長巡河、舉報投訴受理、重點項目協(xié)調(diào)推進(jìn)、例會報告、信息化管理等日常工作制度。2014年，浙江省政府制定出臺《浙江省綜合治水工作規(guī)定》，為進(jìn)一步從法律層面加大對河長履職的要求，今年3月28日，浙江人大常委會聽取了《浙江省實施“河長制”若干規(guī)定(草案)》說明，該草案作為全國*規(guī)范“河長制”內(nèi)容的地方性法規(guī)，對浙江省五級河長的職責(zé)、義務(wù)、獎懲等均作了細(xì)致規(guī)定。

    *嚴(yán)“督察+執(zhí)法+考核”，強化治水約束力。省委抽調(diào)各部門人員，成立了30個督查組(廳級領(lǐng)導(dǎo)帶隊)，每季度赴各地開展明查暗訪，及時反饋各地治水問題，形成督查報告，省治水辦根據(jù)督查反饋情況開展專項督查。2016年，省治水辦出臺《浙江省“五水共治”工作約談辦法(試行)》，對“五水共治”工作中未履行職責(zé)或履行職責(zé)不到位的市、縣(市、區(qū))政府主要領(lǐng)導(dǎo)及其有關(guān)部門負(fù)責(zé)人，由省治水辦約見，進(jìn)行詢問談話、指出相關(guān)問題、提出整改要求并督促整改到位。所有市、縣實現(xiàn)環(huán)保公安聯(lián)絡(luò)室或警務(wù)室全覆蓋，并配置省、市、縣、鄉(xiāng)四級“河道警長”，通過“督察+執(zhí)法”，利用新環(huán)保法賦予的手段，以*嚴(yán)執(zhí)法力度督促推進(jìn)治水工作，環(huán)境執(zhí)法力度保持全國*。同時，建立“五水共治”和“河長制”考核制度，將各地河長制落實情況納入“五水共治”工作考核的重要內(nèi)容，河長的考核結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價的重要依據(jù)。對垃圾河、黑臭河、劣V類水質(zhì)斷面嚴(yán)重反彈或造成嚴(yán)重水生態(tài)環(huán)境損害的，嚴(yán)格按照《浙江省黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究實施細(xì)則(試行)》規(guī)定追究責(zé)任。此外，浙江省特別設(shè)立治水“大禹鼎”，各地還推出了*美*差河道評選、紅黃綠三色預(yù)警管理、保證金制度、排名考核等探索，輔以河長制信息平臺、各類APP與微信公眾號等信息化手段的應(yīng)用，有效強化了自上而下的治水約束力。

    大力度宣傳，強化公眾參與和監(jiān)督。浙江充分利用浙江衛(wèi)視設(shè)立的專注治水和拆違內(nèi)容的監(jiān)督類節(jié)目“今日聚焦”以及浙江日報開辟的“治水拆違大查訪”專欄，對治水中的問題進(jìn)行曝光，動員社會廣泛參與和監(jiān)督。2015年下半年，浙江日報又推出“聚焦河長制”系列報道，省治水辦與媒體記者一起赴各地進(jìn)行現(xiàn)場檢查，采用現(xiàn)場問卷，隨機電話抽查等形式詢問河長，有效推動了河長制工作。其力度之大，在全國也是極其少見的。

    一以貫之，一貫到底，直面治水“硬骨頭”

    驕人成績之后，治水迎來“硬骨頭”

    從“綠色浙江”到“生態(tài)浙江”，再到“兩美浙江”，浙江一直堅定不移地推進(jìn)綠色發(fā)展。從2004年開始的三輪“811”環(huán)境保護(hù)整治行動為”五水共治“打下良好基礎(chǔ)，構(gòu)筑良好的生態(tài)環(huán)保大平臺，“三拆一改”、“五水共治、“兩路兩側(cè)”、“四邊三化”等一系列舉措，治水工作取得階段成績。新階段，治水迎來“硬骨頭”。據(jù)五水共治技術(shù)服務(wù)團副團長、剿滅劣Ⅴ類水*技術(shù)顧問、浙江環(huán)科環(huán)境咨詢公司總經(jīng)理韋彥斐介紹，目前浙江治水工作主要存在以下問題：歷史欠賬較多，如管網(wǎng)不到位或老舊損壞，部分河道陳泥多年未清理等；工業(yè)企業(yè)治理待進(jìn)一步完善，偷排、漏排仍存在；城鄉(xiāng)建設(shè)清污分流不夠徹底；污染源復(fù)雜，工業(yè)和農(nóng)業(yè)、點源和面源交叉，局部地區(qū)面源污染嚴(yán)重；治理目標(biāo)較高，而條件支撐有待進(jìn)一步加強，如制度、管理體系建設(shè)以及財政支持等。

    全面攻破治水難題，需從“系統(tǒng)治河、科學(xué)治河、管理治河、全面治河”四個方面深化“河長制”。

    針對目前存在的問題，浙江大學(xué)羅安程教授從技術(shù)的角度提出了自己的建議。他指出，一定要重視前期調(diào)查的作用，特別是上升到流域治理層面，必須要做全面、專業(yè)、深度的調(diào)查，從而為制策、施策、管控和維護(hù)提供科學(xué)支撐。但由于其中要涉及各種基礎(chǔ)參數(shù)的調(diào)查、采集，各類分析模型如SWAT的應(yīng)用，做起來較為復(fù)雜，周期也比較長，目前普遍重視度不夠，做得也往往比較粗糙。在實施環(huán)節(jié)，要建立一系列機制或改革招投標(biāo)方式，做好技術(shù)把關(guān)、施治主體選擇和實施效果管控。

    然而全面攻破治水難題，僅僅靠技術(shù)是*不夠的。對此，韋彥斐總提出，未來浙江還需從系統(tǒng)治河、科學(xué)治河、管理治河、全面治河四個方面繼續(xù)深化“河長制”，助力“五水共治”。其中，系統(tǒng)治河，就是要推進(jìn)上下游同治，行業(yè)共治，從頂層設(shè)計上構(gòu)建相應(yīng)機制、補償政策等進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)；科學(xué)治河是指要充分重視和發(fā)揮科技對治河的指導(dǎo)和支撐作用，要開展專業(yè)全面的污染源調(diào)查和成因分析，要針對問題請專業(yè)機構(gòu)提供科學(xué)的解決方案，像目前很多河道治理主要還是從景觀的角度去考慮，施策很不到位；同時要從法律、政策、標(biāo)準(zhǔn)、考核等方面建立一整套機制和體系，推進(jìn)各種信息化管理手段的建設(shè)和應(yīng)用，強化管理治河；*后要推進(jìn)全面治河，即動員公眾共享共參，提高環(huán)境素質(zhì)，改善群眾生活衛(wèi)生習(xí)慣，形成全社會參與的治水氛圍。

    一以貫之，一貫到底，深化推進(jìn)“河長制”

    “十三五”時期，浙江省委向全省人民鄭重承諾：決不把違章建筑、決不把污泥濁水、決不把臟亂差環(huán)境帶入全面小康。今年年初，夏寶龍書記在中國水利報發(fā)表《全面深化河長制把“五水共治”進(jìn)行到底》一文，指出“河長制”在推進(jìn)“五水共治”中發(fā)揮了重要作用，必須一以貫之抓下去，一貫到底抓到位，再一次顯現(xiàn)了政府治水的決心和信念。建設(shè)更美浙江，絕不是一句空話，也望各地且看、且思、且行。