高溫下嘉陵江都干了！談?wù)勎覈盟哭D(zhuǎn)型特點(diǎn)及水網(wǎng)建設(shè)
時(shí)間：2022-08-26 09:18
來源：中咨研究
作者：邢智慧、姜富華、曲永會(huì)
評(píng)論（0）
近日，四川、重慶等地高溫開啟的“生存地獄”模式屢沖熱搜，高溫造成嘉陵江干涸、51條河流斷流等問題，讓民眾開始密切關(guān)注我國供水現(xiàn)狀、問題及解決對(duì)策。本文將結(jié)合全社會(huì)節(jié)水優(yōu)先戰(zhàn)略的實(shí)施、節(jié)水型社會(huì)建設(shè)工作的推進(jìn)、再生水利用等背景，探討我國用水量轉(zhuǎn)型特點(diǎn)及水網(wǎng)建議。
水是生存之本、文明之源、生態(tài)之基。新中國成立以來，我國開展了大規(guī)模水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，水安全保障能力顯著提升，為我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。水資源對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供重要基礎(chǔ)支撐的同時(shí)，也對(duì)其形成一定制約，進(jìn)而促進(jìn)了技術(shù)進(jìn)步和集約節(jié)約利用，最終對(duì)用水產(chǎn)生較大影響。長(zhǎng)期以來，我國按照以需定供的原則開展供水工程規(guī)劃設(shè)計(jì)，需水預(yù)測(cè)是核心環(huán)節(jié)，不同時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與用水的關(guān)系有規(guī)可循，并對(duì)工程規(guī)模確定有著至關(guān)重要的作用。因此，研判好經(jīng)濟(jì)社會(huì)用水趨勢(shì)，對(duì)科學(xué)合理配置水資源和建設(shè)國家水網(wǎng)工程具有重要意義。本文通過分析新中國成立以來用水與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之間的關(guān)系，探索內(nèi)在發(fā)展變化規(guī)律，為完善水安全保障工程體系提供參考。
一、不同時(shí)期用水總體變化趨勢(shì)
新中國成立70多年來，經(jīng)濟(jì)和人民生活水平發(fā)生了翻天覆地的變化。2021年全國GDP達(dá)到114萬億元[1]，按不變價(jià)計(jì)算，比新中國成立之初的1952年增長(zhǎng)了200多倍，創(chuàng)造了從一窮二白到經(jīng)濟(jì)總量穩(wěn)居世界第二位的發(fā)展奇跡。相應(yīng)地，我國用水總量也從1000億m³左右[2]增加至5920億m³左右[3]，增加了近5倍。
從用水態(tài)勢(shì)變化看，1949~1980年（新中國成立~改革開放之初）我國年均用水總量增幅約4.74%，生活、工業(yè)和農(nóng)業(yè)用水量均大幅增加，但驅(qū)動(dòng)用水增加主要來自農(nóng)業(yè)。農(nóng)業(yè)用水量由不足1000億m³增加到3700億m³左右，對(duì)總用水量增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)度超過85%，這是新中國成立后我國為解決溫飽問題進(jìn)行廣泛開荒種糧和大力發(fā)展灌溉的結(jié)果。
1980~2021年（改革開放以來）我國用水總量增幅明顯回落，年均增幅約0.84%。不同于前一階段，雖然我國糧食產(chǎn)量不斷增加，但農(nóng)業(yè)用水量基本不變或變幅極小，生活、工業(yè)、生態(tài)用水對(duì)總用水量的影響作用較大。
注：本圖中1995年以前的用水量根據(jù)1949年、1980年、1985年、1990年和1995年用水總量[2]進(jìn)行插補(bǔ)；1996年用水量根據(jù)1995年和1997年插補(bǔ)；1997~2021年數(shù)據(jù)來自全國水資源公報(bào)。
圖1 新中國成立以來我國用水態(tài)勢(shì)變化示意圖（單位：億m³）
二、近年用水總量已出現(xiàn)平穩(wěn)略降的態(tài)勢(shì)
改革開放之初的1978年，我國總?cè)丝?6259萬人，GDP約3678.7億元。到2021年，我國總?cè)丝谝堰_(dá)141260萬人，GDP達(dá)到1143669.7億元[1]分別約為1978年的1.46倍和310倍。1980年我國總用水量約4200億m³[2]，到2021年增長(zhǎng)至5920億m³[3]，為1980年的1.4倍。用水增幅低于人口增速，遠(yuǎn)低于經(jīng)濟(jì)增速。
分階段看，1980~1997年我國用水總量以年均1.67%的增幅增加，該時(shí)期我國處于十一屆三中全會(huì)到亞洲金融危機(jī)爆發(fā)前期的發(fā)展階段，人口、城鎮(zhèn)化、經(jīng)濟(jì)總量、糧食產(chǎn)量等保持較高水平的增長(zhǎng)。1997~2004年我國用水總量總體基本不變，該時(shí)期受亞洲金融危機(jī)影響等，除城鎮(zhèn)化率外，人口、經(jīng)濟(jì)總量等增長(zhǎng)速度均有所回落，糧食產(chǎn)量降低。2004~2013年我國用水總量以年均1.21%的增幅增加，用水量恢復(fù)較快增長(zhǎng)。該階段我國加入了世界貿(mào)易組織，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)迅速，超越美國成為全球貨物貿(mào)易第一大國，經(jīng)濟(jì)總量超過日本躍升到世界第二位，成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體。雖然我國人口、城鎮(zhèn)化發(fā)展增長(zhǎng)速度減緩，但經(jīng)濟(jì)總量和糧食產(chǎn)量均以改革開放以來最快速度增加。2013~2021年我國用水總量增長(zhǎng)率下降為0.54%，該階段處于黨的十八大以來倡導(dǎo)高質(zhì)量發(fā)展的階段。我國全面建成小康社會(huì)，實(shí)現(xiàn)了第一個(gè)百年目標(biāo)，大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，經(jīng)濟(jì)由高速發(fā)展階段轉(zhuǎn)向了高質(zhì)量發(fā)展階段。相應(yīng)地，我國人口、城鎮(zhèn)化、經(jīng)濟(jì)總量、糧食產(chǎn)量等增長(zhǎng)速度均放緩。同時(shí)，《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》（國發(fā)〔2012〕3號(hào)）、《實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核辦法》（國發(fā)〔2013〕2號(hào)）等政策相繼出臺(tái)，從而全面推進(jìn)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)。
圖2 改革開放以來用水及經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)變化示意圖
綜合上述分析，用水量與人口和經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)密切相關(guān)，并且隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)由高速發(fā)展邁向高質(zhì)量發(fā)展，在科技進(jìn)步、節(jié)水型社會(huì)建設(shè)等綜合影響下，工業(yè)、農(nóng)業(yè)和生活、生態(tài)用水態(tài)勢(shì)亦隨之發(fā)生變化。
(一）工業(yè)發(fā)展對(duì)用水增長(zhǎng)拉動(dòng)作用逐漸減弱
有研究提出[4]，改革開放之初，我國工業(yè)用水量與工業(yè)產(chǎn)值及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)之間關(guān)系表現(xiàn)為，工業(yè)總產(chǎn)值每增長(zhǎng)10%，用水量大約增長(zhǎng)4%~8%。如果工業(yè)結(jié)構(gòu)以鋼鐵、電力等高耗水產(chǎn)業(yè)占優(yōu)勢(shì)，用水量增長(zhǎng)率接近上限；如果以輕紡、機(jī)械等較低耗水產(chǎn)業(yè)占優(yōu)勢(shì)，增長(zhǎng)率接近下限。
目前，我國已經(jīng)成為全世界唯一擁有聯(lián)合國產(chǎn)業(yè)分類中全部工業(yè)門類的國家[6]。其中，粗鋼、煤、水泥、化肥產(chǎn)量和發(fā)電量等穩(wěn)居世界第一位，原油產(chǎn)量居世界前列。1978~2012年，我國工業(yè)持續(xù)保持10%以上的增長(zhǎng)速度，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率超過50%。黨的十八大以來，我國的自主創(chuàng)新能力進(jìn)一步增強(qiáng)，部分工業(yè)的技術(shù)水平接近或進(jìn)入國際先進(jìn)行列，部分行業(yè)技術(shù)領(lǐng)先國際先進(jìn)水平。
隨著工藝技術(shù)進(jìn)步及節(jié)水型社會(huì)建設(shè)不斷推進(jìn)，工業(yè)用水、耗水大幅降低。如上世紀(jì)70~80年代，我國每噸工業(yè)產(chǎn)品的用水量[7]：造紙200~300m³、煉鋼30~70m³、化學(xué)纖維3000~5000m³。進(jìn)入本世紀(jì)10~20年代，以2020年為例，我國高耗水行業(yè)每噸產(chǎn)品用水量[8]：造紙7.9~18m³、鋼鐵2.7m³、石油化工10~22m³、紡織100m³。與此同時(shí)，工業(yè)用水重復(fù)率顯著提高。很長(zhǎng)一段時(shí)間，我國工業(yè)水重復(fù)利用程度較低，用水工藝比較落后，用水效率較低。如1978年北京城近郊區(qū)工業(yè)用水的重復(fù)利用率為30%，北京鋼廠用水的重復(fù)利用率僅有13%[7]。近年來，我國堅(jiān)持節(jié)水優(yōu)先，實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度，強(qiáng)化水資源剛性約束，實(shí)施國家節(jié)水行動(dòng)。2021年我國重點(diǎn)鋼鐵企業(yè)水的平均重復(fù)利用率達(dá)到98%。2021年國家六部委聯(lián)合印發(fā)《工業(yè)廢水循環(huán)利用實(shí)施方案的通知》，提出至2025年，力爭(zhēng)規(guī)模以上工業(yè)用水重復(fù)利用率達(dá)到94%左右。總體上，在我國工業(yè)迅速發(fā)展的背景下，20年來工業(yè)用水由升轉(zhuǎn)降，2019年我國工業(yè)增加值（可比價(jià)）較2000年增長(zhǎng)了約4.5倍，但工業(yè)用水量?jī)H增長(zhǎng)了7%左右。上世紀(jì)70年代呈現(xiàn)的工業(yè)增加值增加帶動(dòng)用水增加的現(xiàn)象發(fā)生了根本性變化。有研究運(yùn)用庫茨涅茲曲線建立工業(yè)發(fā)展與用水的關(guān)系，結(jié)果顯示，從2014年開始至今，我國工業(yè)增長(zhǎng)與水資源變量持續(xù)絕對(duì)脫鉤[8]。
圖3 2001~2020年我國工業(yè)增加值和工業(yè)用水較2000年變化幅度對(duì)比示意圖
(二）農(nóng)業(yè)總體呈現(xiàn)產(chǎn)糧增加而用水微降態(tài)勢(shì)
農(nóng)田灌溉需水主要由作物生長(zhǎng)特性決定，需水定額調(diào)整彈性低。但統(tǒng)籌土壤、種植結(jié)構(gòu)、耕作方法、灌溉技術(shù)以及渠系條件等，農(nóng)業(yè)灌溉節(jié)水空間很大。改革開放以來，我國農(nóng)作物種植面積、有效灌溉面積不斷增加，糧食產(chǎn)量總體上逐年增長(zhǎng)，糧食播種面積基本不變，而農(nóng)業(yè)用水雖呈現(xiàn)波動(dòng)但總體降低，十八大以來的降勢(shì)更加明顯。同時(shí)，在實(shí)施國家節(jié)水行動(dòng)，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)節(jié)水增效，推動(dòng)用水方式由粗放向節(jié)約集約轉(zhuǎn)變政策的指引下，2021年我國農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)達(dá)到0.568，較2012年提高了0.052。
2021年我國有效灌溉面積約10.4億畝，糧食產(chǎn)量約13657億斤，分別較2000年增加了29.3%和47.7%。農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)由2000年的0.43增加至2021年的0.568，農(nóng)業(yè)用水較2000年減小了3.7%左右。需要說明的是，農(nóng)業(yè)灌溉用水受天然來水影響大，2003年以前的幾年時(shí)間糧食產(chǎn)量和農(nóng)業(yè)用水降低，從來水條件看，并非供水能力不足導(dǎo)致，需進(jìn)一步從糧價(jià)、種糧積極性等角度分析原因。
注：1995年以前的用水量根據(jù)1980年、1985年、1990年和1995年用水總量[2]進(jìn)行插補(bǔ)；1996年用水量根據(jù)1995年和1997年插補(bǔ)；1997~2021年數(shù)據(jù)來自全國水資源公報(bào)。2012年調(diào)整用水統(tǒng)計(jì)口徑，將生活用水中的牲畜用水調(diào)整到了農(nóng)業(yè)用水中，該水量占農(nóng)業(yè)用水比重很小，不會(huì)影響趨勢(shì)性判斷，本次分析未對(duì)此做調(diào)整。
圖4 2001~2020年我國有效灌溉面積、糧食產(chǎn)量和農(nóng)業(yè)用水較2000年變化幅度對(duì)比示意圖
(三）生活和生態(tài)對(duì)用水總量增加的拉動(dòng)影響增加
改革開放以來，我國生活用水呈持續(xù)增長(zhǎng)的趨勢(shì)，生活用水比重由1980年的2%左右增長(zhǎng)至2021年的15%左右，生活用水對(duì)總用水量的影響逐漸增加。
2021年，我國人口總量約14.1億人，城鎮(zhèn)人口數(shù)9.1億人，分別為改革開放初期的1.5倍和5.3倍，相應(yīng)地，生活用水量超過1980年10倍。從趨勢(shì)看，近十年我國生活用水指標(biāo)（含公共用水）增長(zhǎng)速度趨緩。2020年受疫情影響生活用水指標(biāo)略有降低，2021年生活用水指標(biāo)突然大幅增加，出現(xiàn)了不規(guī)律的變化。
圖5 2012-2021年實(shí)際人均生活用水量示意圖
隨著國家生態(tài)文明建設(shè)不斷推進(jìn)，我國人工生態(tài)環(huán)境用水量從無到有，2003-2021年以年均8%的增速增長(zhǎng)，近10年來生態(tài)成為增幅最大的用水對(duì)象。2021年全國生態(tài)用水量為316.9億m³，約為2013年全國生態(tài)用水量的3倍。
圖6 2012-2021年我國生活、生產(chǎn)、生態(tài)用水態(tài)勢(shì)變化示意圖
三、已有的需水預(yù)測(cè)結(jié)果普遍偏大
多年來，水利部門及專家學(xué)者等在不同時(shí)期對(duì)未來不同階段的水資源需求做過諸多預(yù)測(cè)研究，結(jié)果普遍偏大。例如，1994年《中國21世紀(jì)人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書》提出的2000年6000億m³需水預(yù)測(cè)值，盡管較其他預(yù)測(cè)結(jié)果小很多，但從實(shí)際用水看，也是在十年之后的2010年達(dá)到該水平，且“十三五”以來全國實(shí)際用水總量介于5813億~6043億m3。
在改革開放以來實(shí)際用水量的基礎(chǔ)上，若套用已有的2025年、2030年需水預(yù)測(cè)成果（考慮2020年受疫情影響，以2019年為基數(shù)），則2019-2025年和2019-2030年兩個(gè)階段用水量變化態(tài)勢(shì)可能是40年來增幅最大的5年期、10年期，如下圖所示。
注：圖中1977-1997年用水總量采用了內(nèi)插延伸。
圖7 我國實(shí)際用水與需水預(yù)測(cè)成果對(duì)比示意圖
部分有關(guān)2030年需水預(yù)測(cè)結(jié)果是基于屆時(shí)我國將達(dá)到16億人口進(jìn)行測(cè)算的。有研究提出，從我國目前人口發(fā)展形勢(shì)看，2029年我國人口將可能達(dá)峰，并在此后持續(xù)降低，達(dá)峰人口約14.42億人[12]。實(shí)際上，從最新的出生人口數(shù)據(jù)看，2021年我國29個(gè)省份中僅有六個(gè)省份出生人口超過50萬；僅廣東一省出生人口超過100萬。多個(gè)省份創(chuàng)下了數(shù)十年來新低。為此，人口達(dá)峰可能還會(huì)提前。人口是需水預(yù)測(cè)最基礎(chǔ)的關(guān)鍵數(shù)據(jù)，以人口變動(dòng)剖析經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展問題，對(duì)用水的研判有重大影響。
筆者分析認(rèn)為，在不考慮大面積開發(fā)土地發(fā)展農(nóng)業(yè)的前提下，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)用水已較人口先行達(dá)峰。未來需水增加更多會(huì)體現(xiàn)在生態(tài)上。目前，利用已有供水工程相機(jī)進(jìn)行人工生態(tài)補(bǔ)水或運(yùn)用再生水實(shí)施人工生態(tài)補(bǔ)水已取得共識(shí)，但對(duì)于增量需求上強(qiáng)化生態(tài)補(bǔ)水的方式方法尚存爭(zhēng)議。
四、新鮮水供水量已出現(xiàn)明顯下降
長(zhǎng)期以來，我國新鮮水供水量與用水量基本上是一致的，但近20年來，隨著全社會(huì)節(jié)水優(yōu)先戰(zhàn)略的實(shí)施以及節(jié)水型社會(huì)建設(shè)工作的推進(jìn)，新鮮水供水量發(fā)生較大變化，特別是黨的十八大以來我國新鮮水供水量降幅更加明顯，再生水利用程度不斷加大。“十三五”期間新鮮水供水量與“十一五”期間基本一致，較“十二五”有所下降。
2021年全國非常規(guī)水源供水約138億m3，較2000年非常規(guī)水源供水21億m3增長(zhǎng)了近5.6倍。對(duì)標(biāo)國際國內(nèi)先進(jìn)節(jié)水水平，未來我國生活、工業(yè)和農(nóng)業(yè)用水總體上還存在一定的節(jié)水空間，再生水利用還會(huì)隨之增加，也將繼續(xù)影響新鮮水供水量。
圖8 2000-2021年我國新鮮水供水變化示意圖
五、科學(xué)規(guī)劃國家水網(wǎng)工程
新中國成立以來，不同時(shí)期都十分重視水利工程建設(shè)，現(xiàn)已擁有水庫9.87萬座（其中大中型水庫0.47萬座，小型水庫9.4萬座），這些水庫總庫容約9300億m³[13]，對(duì)我國水資源供給發(fā)揮了重要作用。同時(shí)還建設(shè)了大批跨流域引調(diào)水工程，這些工程基本可以保障一般水文年份我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展用水需求。但由于水資源時(shí)空分布極不均衡，再加上現(xiàn)有水利工程體系聯(lián)網(wǎng)程度和網(wǎng)絡(luò)韌性不足，如遇枯水年，缺水問題仍較為突出，供水安全保障距全面支撐我國高質(zhì)量發(fā)展的要求仍有一定差距，亟需建設(shè)和完善國家水網(wǎng)工程予以解決。
一是堅(jiān)持節(jié)水優(yōu)先，繼續(xù)強(qiáng)化水資源剛性約束。細(xì)化落實(shí)四水四定，統(tǒng)籌用好本地水和外來水，推進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水增效、工業(yè)節(jié)水減排、城鎮(zhèn)節(jié)水降損，加強(qiáng)再生水利用，提高水資源利用效率。
二是堅(jiān)持尊重規(guī)律，準(zhǔn)確研判未來需水空間。不同時(shí)期我國經(jīng)濟(jì)用水統(tǒng)計(jì)口徑和方法可能有較大差異，以全面實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度以來的時(shí)期，或“十三五”以來經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和用水情況作為基準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)律分析和需水研判更為符合實(shí)際。由于此期間用水統(tǒng)計(jì)具有較好一致性，可以準(zhǔn)確研判未來需水形勢(shì)，有助于科學(xué)規(guī)劃國家水網(wǎng)工程，提升供水保障水平。
三是強(qiáng)化優(yōu)化調(diào)度，發(fā)揮好水利工程綜合效益。目前我國水利工程在功能運(yùn)用上還有較大的優(yōu)化空間，未來可深入探索運(yùn)用現(xiàn)代雨洪預(yù)報(bào)預(yù)測(cè)技術(shù)，系統(tǒng)優(yōu)化工程調(diào)度，提高水資源利用水平，增加有效供給。
四是聚焦高要求，加快推進(jìn)水網(wǎng)工程建設(shè)。未來水資源需求增量空間有限，但人民群眾對(duì)優(yōu)質(zhì)水資源、健康水生態(tài)、宜居水環(huán)境、可控水風(fēng)險(xiǎn)的新期待對(duì)水安全保障提出了更高的要求。需立足新發(fā)展階段，圍繞新形勢(shì)新情況，在充分發(fā)揮好已有工程效益的基礎(chǔ)上，以聯(lián)網(wǎng)、補(bǔ)網(wǎng)、強(qiáng)鏈為重點(diǎn)，加快水網(wǎng)工程建設(shè)，提高水旱災(zāi)害防御能力，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)支撐。
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[11]水利部、國家發(fā)展改革委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于印發(fā)“十四五”用水總量和強(qiáng)度雙控目標(biāo)的通知》.
http://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2022-03/18/content_5679631.htm.
[12]中國社會(huì)科學(xué)院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所.人口與勞動(dòng)綠皮書：中國人口與勞動(dòng)問題報(bào)告No.19[M].北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社.2019.
[13]國務(wù)院新聞辦公室舉行國務(wù)院政策例行吹風(fēng)會(huì).2020-11-30.
http://www.gov.cn/xinwen/2020zccfh/47/index.htm.
