【他山之石】走向包容的城市更新——《2030首爾城市更新戰(zhàn)略規(guī)劃》再出發(fā)
2024-04-28 16:49
20世紀(jì)初，韓國(guó)從西方國(guó)家引入了“城市更新”概念，政府試圖擺脫拆除重建模式的路徑依賴(lài)，通過(guò)有機(jī)多元的方法解決城市衰退地區(qū)的復(fù)興問(wèn)題。2010年，首爾探索建立了全新的城市更新制度體系，但側(cè)重于單一的保護(hù)修繕和社區(qū)營(yíng)造等行動(dòng)，忽略了地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并沒(méi)完全達(dá)到預(yù)期的振興效果。2023年，首爾政府發(fā)布了新一輪《2030首爾城市更新戰(zhàn)略規(guī)劃》，強(qiáng)調(diào)均衡發(fā)展、以人為本、多元合作的發(fā)展理念，以更綜合包容的價(jià)值觀引領(lǐng)首爾城市更新行動(dòng)。
首爾城市更新歷程概述
構(gòu)建首爾城市更新的頂層制度框架
隨著首爾都市圈人口增長(zhǎng)不斷放緩，部分地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和物質(zhì)衰退情況不斷加劇，韓國(guó)政府開(kāi)始尋求城市可持續(xù)發(fā)展的新范式，并將“城市更新”上升至國(guó)家戰(zhàn)略，成立專(zhuān)門(mén)的城市更新工作組開(kāi)展研究，工作組陸續(xù)發(fā)布幾十項(xiàng)包括更新技術(shù)、制度與模式創(chuàng)新等內(nèi)容的課題研究成果，并于2013年頒布《城市更新振興和支援特別法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《更新特別法》）等法規(guī)政策，建立統(tǒng)一的城市更新綜合信息系統(tǒng)和地方更新支援中心等組織，形成系統(tǒng)、全面的城市更新制度體系。
首爾城市更新體系與規(guī)劃體系的關(guān)系示意圖
來(lái)源：《首爾城市更新白皮書(shū)》
規(guī)劃引領(lǐng)下城市更新激活區(qū)快速擴(kuò)張
隨著2015年《2025首爾城市更新戰(zhàn)略規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《2025首爾更新》）的發(fā)布，首爾城市更新工作被提到更加重要的高度。規(guī)劃以“一座充滿(mǎn)溫度和競(jìng)爭(zhēng)力的城市——首爾”為目標(biāo)愿景，選定13個(gè)更新激活區(qū)作為首批城市更新規(guī)劃對(duì)象。原先首爾尚未建立統(tǒng)一的城市更新類(lèi)型劃分標(biāo)準(zhǔn)，但通過(guò)更新激活區(qū)這一對(duì)象界定，可與各類(lèi)包含城市更新概念的項(xiàng)目高效對(duì)接、整體統(tǒng)籌。更新激活區(qū)數(shù)量持續(xù)增加，2015年發(fā)布13個(gè)城市更新激活區(qū)，2016年增加至28個(gè)，2017年新增意向項(xiàng)目點(diǎn)14個(gè)，2018年新增意向點(diǎn)9個(gè)。
《2025首爾城市更新戰(zhàn)略規(guī)劃》對(duì)城市更新概念對(duì)象界定
來(lái)源：筆者根據(jù)相關(guān)資料改繪
“以反思照亮未來(lái)”的新一輪更新戰(zhàn)略
在更新激活區(qū)快速增加的同時(shí)，大多數(shù)試點(diǎn)卻面臨項(xiàng)目實(shí)施率不高、居民反對(duì)意見(jiàn)大、地區(qū)衰敗未改善等問(wèn)題。2020年起，首爾均衡發(fā)展部聯(lián)合首爾研究院、漢陽(yáng)大學(xué)等研究機(jī)構(gòu)對(duì)2014年以來(lái)實(shí)施的更新試點(diǎn)開(kāi)展數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)評(píng)估，深度反思前期更新工作的局限性。2023年，首爾綜合各類(lèi)研究成果并發(fā)布《以反思照亮未來(lái)⸺首爾城市更新白皮書(shū)》，提出“現(xiàn)有的城市更新側(cè)重于保護(hù)、社區(qū)營(yíng)造和研發(fā)基地建設(shè)，第二代城市更新工作應(yīng)基于多元目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，平衡保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系，以建立更綜合包容的更新對(duì)象和路徑方法來(lái)實(shí)現(xiàn)城市復(fù)興”。這一研究結(jié)論奠定了首爾新一輪“走向包容”的城市更新改革基調(diào)，為《2030首爾城市更新戰(zhàn)略規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《2030首爾更新》）發(fā)布提供扎實(shí)的研究基礎(chǔ)。
對(duì)《2025首爾更新》實(shí)施成效的診斷反思
反思1：更新激活區(qū)遴選未充分考慮多方主體利益協(xié)調(diào)等因素
依據(jù)《更新特別法》，首爾建立了城市更新綜合信息系統(tǒng)，以與人口減少、企業(yè)數(shù)量下降和生活條件惡化有關(guān)的5個(gè)法定指標(biāo)來(lái)劃定更新激活區(qū)，但很多區(qū)域在前期準(zhǔn)備階段并沒(méi)有進(jìn)行充分的利益平衡可行性研究，原物業(yè)權(quán)利人的話(huà)語(yǔ)權(quán)被忽視，政府各機(jī)構(gòu)也沒(méi)有很好的對(duì)話(huà)平臺(tái)，導(dǎo)致居民、企業(yè)、地方政府、原物業(yè)權(quán)利人等各方意見(jiàn)難以協(xié)調(diào)，使得方案的研究決策周期過(guò)長(zhǎng)。比如昌信•崇仁地區(qū)的“采石場(chǎng)地標(biāo)項(xiàng)目”由于項(xiàng)目場(chǎng)地上混合了大規(guī)模國(guó)有公共設(shè)施用地，花了7年時(shí)間進(jìn)行各部門(mén)之間的談判，項(xiàng)目開(kāi)工時(shí)間大大推遲。
首爾對(duì)不同類(lèi)型區(qū)域的財(cái)政補(bǔ)貼一覽表
來(lái)源：《首爾城市更新白皮書(shū)》
首爾人口變化情況分析圖（2010—2020年）
來(lái)源：www.city.go.kr
首爾超過(guò)30年房齡的老舊住宅比例圖
來(lái)源：www.city.go.kr
反思2：更新激活區(qū)內(nèi)項(xiàng)目類(lèi)型劃分和政策機(jī)制保障不夠完善
雖然建立了更新激活區(qū)經(jīng)濟(jì)扶持政策，但不同區(qū)域的支持力度存在較大差異。首爾對(duì)更新激活區(qū)按類(lèi)型建立了項(xiàng)目補(bǔ)貼機(jī)制，但并沒(méi)有對(duì)更新激活區(qū)的規(guī)模、項(xiàng)目類(lèi)型和數(shù)量進(jìn)行引導(dǎo)。至2022年，首爾已指定52個(gè)更新激活區(qū)，單個(gè)區(qū)域面積在30―200公頃不等，總用地面積達(dá)到19.34平方公里。例如，最大的更新激活區(qū)首爾站占地199公頃，其中更新項(xiàng)目有63個(gè)，但整個(gè)地區(qū)財(cái)政預(yù)算上限為599億韓元（約3億人民幣）。城市更新激活區(qū)面積不斷擴(kuò)張，每個(gè)區(qū)域內(nèi)項(xiàng)目數(shù)量持續(xù)增加，導(dǎo)致每個(gè)更新項(xiàng)目預(yù)算有限，實(shí)際效果難以被居民感知。
首爾對(duì)不同類(lèi)型區(qū)域的財(cái)政補(bǔ)貼一覽表
來(lái)源：《首爾城市更新白皮書(shū)》
啟動(dòng)項(xiàng)目的類(lèi)型模式較為單一，且更新成效及可持續(xù)性偏低。對(duì)于城市經(jīng)濟(jì)型地區(qū)，啟動(dòng)項(xiàng)目多為藝術(shù)化改造、創(chuàng)業(yè)基地、社區(qū)旅游設(shè)施等類(lèi)型，這些設(shè)施建設(shè)投入占總預(yù)算的50%以上。但運(yùn)營(yíng)上缺乏市場(chǎng)主體引入，多由政府財(cái)政托底，設(shè)施實(shí)際利用效率一般，地區(qū)整體缺乏實(shí)質(zhì)性變化。例如，在昌信•崇金城市更新計(jì)劃中重點(diǎn)推進(jìn)縫紉歷史博物館、白南準(zhǔn)紀(jì)念空間等旅游文化設(shè)施，但實(shí)際上當(dāng)?shù)赜慰蛿?shù)量只是略有增加，且隨著該地區(qū)衰落加速，居民數(shù)量也在減少。首爾站項(xiàng)目計(jì)劃編制時(shí)間長(zhǎng)達(dá)兩年之久，但標(biāo)桿項(xiàng)目螺旋坡道上建造的文化藝術(shù)空間⸺“對(duì)接首爾”使用人數(shù)較少，從2022年9月開(kāi)業(yè)到12月的4個(gè)月里，平均每天只有86名用戶(hù)。
反思3：以保護(hù)為中心編制的計(jì)劃缺乏對(duì)弱勢(shì)群體優(yōu)先保障
一方面，衰退地區(qū)的改造重心在于社區(qū)軟實(shí)力提升，改造方案未充分尊重在地居民的真實(shí)訴求。在首爾極度衰退的低層住宅地區(qū)，30多年前建造的老房子占到總數(shù)的近1/3，但源于嚴(yán)格的保護(hù)要求限制，這類(lèi)地區(qū)更新行動(dòng)更傾向于設(shè)施運(yùn)營(yíng)、活動(dòng)策劃等社區(qū)軟實(shí)力提升，即便開(kāi)展巷弄整治、房屋立面美化、照明設(shè)施改善等保護(hù)修繕工作，也難以突破當(dāng)?shù)胤ㄒ?guī)要求限制，因此改善惡劣住房條件的效果微乎其微。2022年首爾政府針對(duì)該區(qū)域1500名市民開(kāi)展城市更新項(xiàng)目意見(jiàn)調(diào)查，大部分受訪(fǎng)者表示缺乏改善居住環(huán)境的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，也有部分居民認(rèn)為由于缺乏積極的重建改建等路徑，住房供應(yīng)不足。
另一方面，雖然開(kāi)展了大量社區(qū)公共活動(dòng)，但未激發(fā)在地居民廣泛參與，并沒(méi)解決真實(shí)問(wèn)題。許多不具備開(kāi)展短期實(shí)施條件的衰退地區(qū)依然推出了大量城市更新大學(xué)、社區(qū)振興、一次性公共競(jìng)賽等活動(dòng)以期加強(qiáng)候選地點(diǎn)的社區(qū)自治能力。盡管這些活動(dòng)促進(jìn)了社區(qū)振興，激發(fā)小部分社區(qū)精英的積極性，但項(xiàng)目在短時(shí)間內(nèi)并不能實(shí)施，且一旦相關(guān)活動(dòng)的預(yù)算經(jīng)費(fèi)中止就很難維持社區(qū)參與的積極氛圍，地區(qū)實(shí)際的環(huán)境品質(zhì)也沒(méi)有得到改善。
首爾企業(yè)數(shù)量變化情況（2010—2020年）
來(lái)源：www.city.go.kr
反思4：雖建立城市更新項(xiàng)目協(xié)調(diào)機(jī)制，但未得到有效的專(zhuān)業(yè)支持
雖有“更新支援中心”協(xié)調(diào)在地項(xiàng)目，但工作人員缺乏專(zhuān)業(yè)背景難以輔助決策。依托《更新特別法》等現(xiàn)行法律，首爾建立了政府與居民的中間支撐組織⸺更新支援中心。然而一方面，由于更新支援中心權(quán)限不明確，很難真正起到總體統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)社區(qū)各部門(mén)利益的作用；另一方面，如小規(guī)模住房維護(hù)等項(xiàng)目，涉及建筑物新建、擴(kuò)建或改建技術(shù)規(guī)范的咨詢(xún)服務(wù)，改造階段噪音解決方案等，由于缺乏在地專(zhuān)家的專(zhuān)業(yè)支持，往往無(wú)法予以積極應(yīng)對(duì)。
走向包容的《2030首爾更新》
2023年首爾政府發(fā)布了新一輪城市更新戰(zhàn)略規(guī)劃《2030首爾更新》，該規(guī)劃重新審視了首爾過(guò)去以保護(hù)為中心的更新實(shí)施成效，提出新時(shí)代背景下城市更新應(yīng)“正確運(yùn)用綜合更新手段，強(qiáng)化首爾城市競(jìng)爭(zhēng)力，實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展”，關(guān)注“運(yùn)用市場(chǎng)力量發(fā)揮中心輻射效應(yīng)”“保護(hù)與發(fā)展并重，實(shí)現(xiàn)老舊住區(qū)環(huán)境可持續(xù)維護(hù)”兩大工作重心。新一輪更新工作更強(qiáng)調(diào)平衡發(fā)展與保護(hù)的關(guān)系、多元包容的價(jià)值理念，推動(dòng)“目標(biāo)多維―對(duì)象多元―方法綜合―過(guò)程共享”的城市更新范式轉(zhuǎn)型。
《2030首爾城市更新戰(zhàn)略規(guī)劃》規(guī)劃范式轉(zhuǎn)變示意圖
來(lái)源：《2030首爾城市更新戰(zhàn)略規(guī)劃》
《2030首爾更新》中體現(xiàn)包容性的發(fā)展目標(biāo)
經(jīng)濟(jì)包容——城市更新應(yīng)成為實(shí)現(xiàn)均衡不同地區(qū)發(fā)展、提升城市空間競(jìng)爭(zhēng)力、恢復(fù)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)活力的關(guān)鍵手段，加大對(duì)市場(chǎng)力量準(zhǔn)入的引導(dǎo)，加大對(duì)極度衰敗地區(qū)的政策扶持。
空間包容——更新項(xiàng)目必須建立在當(dāng)?shù)鼐用裾鎸?shí)訴求和運(yùn)營(yíng)可持續(xù)的基礎(chǔ)上，并按地區(qū)類(lèi)型進(jìn)行差異化、人性化、精細(xì)化配置，讓更多的公民能夠積極使用，提高居民生活質(zhì)量。
社會(huì)包容——應(yīng)探索城市更新的高效協(xié)調(diào)機(jī)制，尊重多元利益主體參與更新決策的權(quán)利義務(wù)，建立公平正義的利益分配機(jī)制，保障所有居民都能夠參與更新、共享成果。
不同時(shí)期的首爾更新戰(zhàn)略規(guī)劃變化一覽表
來(lái)源：《2030首爾城市更新戰(zhàn)略規(guī)劃》
關(guān)鍵措施1：更多維的遴選機(jī)制，強(qiáng)調(diào)均衡發(fā)展的工作框架
《2025首爾更新》嘗試以更新激活區(qū)為單位，通過(guò)編制更新計(jì)劃管理統(tǒng)籌各類(lèi)更新項(xiàng)目。該規(guī)劃將更新激活區(qū)分為城市經(jīng)濟(jì)型、中心城市型、一般鄰里型、住宅再生型，分別對(duì)應(yīng)產(chǎn)業(yè)地區(qū)、本地特色商圈、商住混合地區(qū)、小型住宅地區(qū)。但隨著更新激活區(qū)類(lèi)型劃分過(guò)細(xì)，管理邊界不清晰等問(wèn)題逐漸暴露，首爾政府建議進(jìn)一步建立更整合、更協(xié)同的更新區(qū)域工作機(jī)制。
《2030首爾更新》更強(qiáng)調(diào)均衡發(fā)展，從促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生保障角度，對(duì)更新激活區(qū)類(lèi)型進(jìn)一步重組為“經(jīng)濟(jì)再生”和“鄰里再生”兩類(lèi)。經(jīng)濟(jì)再生型，即原城市經(jīng)濟(jì)型，銜接《2030年首爾城市和住宅環(huán)境維護(hù)基本計(jì)劃》等規(guī)劃，將城市重建、維護(hù)等工作均納入該類(lèi)型項(xiàng)目，目標(biāo)在衰退的市中心打造具有較大經(jīng)濟(jì)影響力的基地設(shè)施并引入創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)，通過(guò)產(chǎn)業(yè)升級(jí)重振活力；鄰里再生型，即原中心城市型、一般鄰里型和住宅再生型，鼓勵(lì)從被動(dòng)更新轉(zhuǎn)向以私人參與為中心的主動(dòng)更新，特別是針對(duì)衰退地區(qū)住宅的維護(hù)和開(kāi)發(fā)，將引導(dǎo)市民參與營(yíng)造宜居的居住環(huán)境。
對(duì)首爾更新激活區(qū)的類(lèi)型重組
來(lái)源：《2030首爾城市更新戰(zhàn)略規(guī)劃》
關(guān)鍵措施2：更以人為本的編制內(nèi)容，保障在地居民利益
不斷優(yōu)化更新計(jì)劃編制方法，核心業(yè)務(wù)尊重民意、突出重點(diǎn)�！�2025首爾更新》并沒(méi)對(duì)更新激活區(qū)的項(xiàng)目數(shù)量、規(guī)模等提出引導(dǎo)，實(shí)際申請(qǐng)區(qū)域往往達(dá)到10―20個(gè)更新項(xiàng)目數(shù)量，涉及多家企業(yè)參與，整個(gè)更新計(jì)劃業(yè)務(wù)鏈難以聚焦，因此缺乏切實(shí)成果。《2030首爾更新》中對(duì)核心業(yè)務(wù)進(jìn)行了以下3方面修正。
一是聚焦激活區(qū)核心更新項(xiàng)目，提倡5個(gè)左右的項(xiàng)目類(lèi)型，在核心范圍內(nèi)制定反映當(dāng)?shù)靥厣途用裥枨蟮木唧w更新業(yè)務(wù)計(jì)劃，以便縮短規(guī)劃周期，實(shí)現(xiàn)順利推進(jìn)；二是增加居民滿(mǎn)意度高的項(xiàng)目比重，重視居民對(duì)更新業(yè)務(wù)內(nèi)容的意見(jiàn)調(diào)查，避免效益較低的會(huì)議廳、會(huì)所、鄉(xiāng)村工坊等社區(qū)基地類(lèi)設(shè)施，重點(diǎn)開(kāi)展居民滿(mǎn)意度高的街巷改造、基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)、房屋修繕與補(bǔ)貼貸款支持等項(xiàng)目；三是將居民競(jìng)賽項(xiàng)目轉(zhuǎn)為居民自主維護(hù)型項(xiàng)目，不再組織廣泛的設(shè)計(jì)競(jìng)賽、社區(qū)大學(xué)等活動(dòng)，而是鼓勵(lì)居民了解當(dāng)?shù)貑?wèn)題進(jìn)行自主溝通和協(xié)商，鼓勵(lì)私人領(lǐng)域資金注入小微社區(qū)管理運(yùn)營(yíng)類(lèi)項(xiàng)目。
關(guān)鍵措施3：更公平正義的政策設(shè)計(jì)，加大衰退地區(qū)的扶持力度
創(chuàng)建更新模式方法，劃定城市住宅再生創(chuàng)新區(qū)。對(duì)難以自發(fā)組織社區(qū)更新工作，符合基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、土地面積較小、老年人口多等條件的居住衰退地區(qū)，可劃定為住宅再生創(chuàng)新區(qū)，采用集住房、福利和生活便利于一體的新區(qū)域更新模式。創(chuàng)新區(qū)整體設(shè)計(jì)步行范圍可達(dá)的綠地、文化、休閑和商業(yè)空間，推進(jìn)地區(qū)道路、供水、排水等重要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和住房修繕、小規(guī)模改造等工作，還可申請(qǐng)相應(yīng)的專(zhuān)項(xiàng)公共扶持資金，同時(shí)放寬法規(guī)中對(duì)用地比例、容積率、停車(chē)場(chǎng)設(shè)置、建筑物高度等指標(biāo)限制。
城市住宅再生創(chuàng)新區(qū)空間改造模式示意圖
來(lái)源：《2030首爾城市更新戰(zhàn)略規(guī)劃》
城市住宅再生創(chuàng)新區(qū)的申報(bào)要求
來(lái)源：《2030首爾城市更新戰(zhàn)略規(guī)劃》
關(guān)注弱勢(shì)群體訴求，增加小規(guī)模更新點(diǎn)狀項(xiàng)目類(lèi)型。對(duì)不能納入更新激活區(qū)且缺乏居住基礎(chǔ)設(shè)施的居住類(lèi)衰退地區(qū)，新增小規(guī)模點(diǎn)狀更新項(xiàng)目作為補(bǔ)充。項(xiàng)目類(lèi)型包括空屋與小型房屋維修工程、停工樓宇維修工程，已購(gòu)置建筑物的拆除、新建或復(fù)工項(xiàng)目，人居環(huán)境改善工程等11類(lèi)。這些類(lèi)型的項(xiàng)目可不編制激活區(qū)更新規(guī)劃，僅提供商業(yè)計(jì)劃（草案）供首爾政府商務(wù)部門(mén)審核，政府城市更新委員會(huì)審查后迅速實(shí)施，并可獲得相應(yīng)的政府資金和技術(shù)支持。這類(lèi)項(xiàng)目獲得公共政策支持，在較小范圍、短時(shí)間內(nèi)產(chǎn)生了良好效果。
關(guān)鍵措施4：更智慧的治理手段，建立彈性靈活的調(diào)節(jié)機(jī)制
建立更直觀、更多維度的項(xiàng)目評(píng)價(jià)反饋機(jī)制�！�2025首爾更新》基于城市更新信息系統(tǒng)設(shè)定了30個(gè)診斷指標(biāo)，對(duì)城市更新項(xiàng)目績(jī)效進(jìn)行監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)，但這個(gè)指標(biāo)體系側(cè)重于“保護(hù)和社區(qū)為中心”，比如有關(guān)治理效果、市區(qū)合作、居民參與績(jī)效等指標(biāo)，難以反映更新項(xiàng)目是否切實(shí)帶動(dòng)地區(qū)發(fā)展和改善物質(zhì)環(huán)境，從而不能及時(shí)反饋、修正項(xiàng)目?jī)?nèi)容�！�2030首爾更新》建立“過(guò)程監(jiān)控、實(shí)時(shí)改進(jìn)”的項(xiàng)目評(píng)價(jià)機(jī)制，設(shè)置關(guān)注均衡發(fā)展的更新績(jī)效指標(biāo)，基于“商業(yè)快速提升”“環(huán)境體驗(yàn)改善”“區(qū)域魅力專(zhuān)業(yè)化”等新的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)，并新增已完成、推進(jìn)、延期項(xiàng)目總執(zhí)行率等指標(biāo)考察項(xiàng)目推進(jìn)情況。
設(shè)計(jì)中期考核機(jī)制，允許項(xiàng)目?jī)?nèi)容變更或退出。首爾和自治區(qū)承擔(dān)中期檢查的職責(zé)，選取更新績(jī)效指標(biāo)中的15項(xiàng)核心指標(biāo)，根據(jù)試點(diǎn)區(qū)域每年提交的數(shù)據(jù)，在推動(dòng)項(xiàng)目過(guò)半后進(jìn)行中期考核，以檢查預(yù)期目標(biāo)是否達(dá)到，為后續(xù)計(jì)劃調(diào)整或政策出臺(tái)提供依據(jù)。同時(shí)針對(duì)核心指標(biāo)不達(dá)標(biāo)的區(qū)域建立協(xié)商機(jī)制，允許推動(dòng)啟動(dòng)項(xiàng)目變更；對(duì)于變更困難的，可以減少預(yù)算，自治區(qū)也可以申請(qǐng)終止項(xiàng)目。
列入中期考核的核心指標(biāo)一覽表
來(lái)源：《2030首爾城市更新戰(zhàn)略規(guī)劃》
關(guān)鍵措施5：更開(kāi)放的工作組織，聯(lián)合多元力量匯集智慧
建立首爾城市更新支持組織，促進(jìn)跨行業(yè)、跨領(lǐng)域力量聚合。聯(lián)合首爾住房和城市公司、首爾研究所、首爾大學(xué)等專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)成立城市更新支持組織，對(duì)城市更新提供可行性評(píng)估、政策解讀、業(yè)務(wù)推廣、系統(tǒng)改進(jìn)等研究支持，尤其重視引導(dǎo)民間資本參與更新項(xiàng)目。例如，首爾住房和城市公司為城市更新激活區(qū)的候選地塊提供數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)支持；韓國(guó)標(biāo)準(zhǔn)協(xié)會(huì)開(kāi)發(fā)在線(xiàn)城市更新教育平臺(tái)；韓國(guó)土地和住房公社定期提供項(xiàng)目信息發(fā)布會(huì)等；首爾研究所開(kāi)展《更新特別法》等相關(guān)法規(guī)修訂課題研究。
在城市更新不斷被關(guān)注的今天，《2030首爾城市更新戰(zhàn)略規(guī)劃》勇于承擔(dān)先行探索的試錯(cuò)成本，面對(duì)當(dāng)下經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速變化和多元需求，以更開(kāi)放包容的理念目標(biāo)、規(guī)劃方法和政策保障來(lái)振興城市衰退地區(qū)。通過(guò)分析首爾對(duì)其更新體系的不斷反思調(diào)整，可以看出城市更新是一項(xiàng)非常復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程，需要我們?cè)诮窈蠊ぷ髦懈匾?ldquo;以人為本”的基本理念，以更宏觀的視角去思考更新工作如何在規(guī)劃體系、政策體系、組織體系和實(shí)施支援體系等方面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、共建共享，推動(dòng)更新工作向更加公平、更可持續(xù)和更有利于公眾利益的方向前進(jìn)。
（來(lái)源：市規(guī)劃院）
上觀號(hào)作者：上海規(guī)劃資源
【他山之石】走向包容的城市更新——《2030首爾城市更新戰(zhàn)略規(guī)劃》再出發(fā)
20世紀(jì)初，韓國(guó)從西方國(guó)家引入了“城市更新”概念，政府試圖擺脫拆除重建模式的路徑依賴(lài)，通過(guò)有機(jī)多元的方法解決城市衰退地區(qū)的復(fù)興問(wèn)題。2010年，首爾探索建立了全新的城市更新制度體系，但側(cè)重于單一的保護(hù)修繕和社區(qū)營(yíng)造等行動(dòng)，忽略了地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并沒(méi)完全達(dá)到預(yù)期的振興效果。2023年，首爾政府發(fā)布了新一輪《2030首爾城市更新戰(zhàn)略規(guī)劃》，強(qiáng)調(diào)均衡發(fā)展、以人為本、多元合作的發(fā)展理念，以更綜合包容的價(jià)值觀引領(lǐng)首爾城市更新行動(dòng)。
首爾城市更新歷程概述
構(gòu)建首爾城市更新的頂層制度框架
隨著首爾都市圈人口增長(zhǎng)不斷放緩，部分地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和物質(zhì)衰退情況不斷加劇，韓國(guó)政府開(kāi)始尋求城市可持續(xù)發(fā)展的新范式，并將“城市更新”上升至國(guó)家戰(zhàn)略，成立專(zhuān)門(mén)的城市更新工作組開(kāi)展研究，工作組陸續(xù)發(fā)布幾十項(xiàng)包括更新技術(shù)、制度與模式創(chuàng)新等內(nèi)容的課題研究成果，并于2013年頒布《城市更新振興和支援特別法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《更新特別法》）等法規(guī)政策，建立統(tǒng)一的城市更新綜合信息系統(tǒng)和地方更新支援中心等組織，形成系統(tǒng)、全面的城市更新制度體系。
首爾城市更新體系與規(guī)劃體系的關(guān)系示意圖
來(lái)源：《首爾城市更新白皮書(shū)》
規(guī)劃引領(lǐng)下城市更新激活區(qū)快速擴(kuò)張
隨著2015年《2025首爾城市更新戰(zhàn)略規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《2025首爾更新》）的發(fā)布，首爾城市更新工作被提到更加重要的高度。規(guī)劃以“一座充滿(mǎn)溫度和競(jìng)爭(zhēng)力的城市——首爾”為目標(biāo)愿景，選定13個(gè)更新激活區(qū)作為首批城市更新規(guī)劃對(duì)象。原先首爾尚未建立統(tǒng)一的城市更新類(lèi)型劃分標(biāo)準(zhǔn)，但通過(guò)更新激活區(qū)這一對(duì)象界定，可與各類(lèi)包含城市更新概念的項(xiàng)目高效對(duì)接、整體統(tǒng)籌。更新激活區(qū)數(shù)量持續(xù)增加，2015年發(fā)布13個(gè)城市更新激活區(qū)，2016年增加至28個(gè)，2017年新增意向項(xiàng)目點(diǎn)14個(gè)，2018年新增意向點(diǎn)9個(gè)。
《2025首爾城市更新戰(zhàn)略規(guī)劃》對(duì)城市更新概念對(duì)象界定
來(lái)源：筆者根據(jù)相關(guān)資料改繪
“以反思照亮未來(lái)”的新一輪更新戰(zhàn)略
在更新激活區(qū)快速增加的同時(shí)，大多數(shù)試點(diǎn)卻面臨項(xiàng)目實(shí)施率不高、居民反對(duì)意見(jiàn)大、地區(qū)衰敗未改善等問(wèn)題。2020年起，首爾均衡發(fā)展部聯(lián)合首爾研究院、漢陽(yáng)大學(xué)等研究機(jī)構(gòu)對(duì)2014年以來(lái)實(shí)施的更新試點(diǎn)開(kāi)展數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)評(píng)估，深度反思前期更新工作的局限性。2023年，首爾綜合各類(lèi)研究成果并發(fā)布《以反思照亮未來(lái)⸺首爾城市更新白皮書(shū)》，提出“現(xiàn)有的城市更新側(cè)重于保護(hù)、社區(qū)營(yíng)造和研發(fā)基地建設(shè)，第二代城市更新工作應(yīng)基于多元目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，平衡保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系，以建立更綜合包容的更新對(duì)象和路徑方法來(lái)實(shí)現(xiàn)城市復(fù)興”。這一研究結(jié)論奠定了首爾新一輪“走向包容”的城市更新改革基調(diào)，為《2030首爾城市更新戰(zhàn)略規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《2030首爾更新》）發(fā)布提供扎實(shí)的研究基礎(chǔ)。
對(duì)《2025首爾更新》實(shí)施成效的診斷反思
反思1：更新激活區(qū)遴選未充分考慮多方主體利益協(xié)調(diào)等因素
依據(jù)《更新特別法》，首爾建立了城市更新綜合信息系統(tǒng)，以與人口減少、企業(yè)數(shù)量下降和生活條件惡化有關(guān)的5個(gè)法定指標(biāo)來(lái)劃定更新激活區(qū)，但很多區(qū)域在前期準(zhǔn)備階段并沒(méi)有進(jìn)行充分的利益平衡可行性研究，原物業(yè)權(quán)利人的話(huà)語(yǔ)權(quán)被忽視，政府各機(jī)構(gòu)也沒(méi)有很好的對(duì)話(huà)平臺(tái)，導(dǎo)致居民、企業(yè)、地方政府、原物業(yè)權(quán)利人等各方意見(jiàn)難以協(xié)調(diào)，使得方案的研究決策周期過(guò)長(zhǎng)。比如昌信•崇仁地區(qū)的“采石場(chǎng)地標(biāo)項(xiàng)目”由于項(xiàng)目場(chǎng)地上混合了大規(guī)模國(guó)有公共設(shè)施用地，花了7年時(shí)間進(jìn)行各部門(mén)之間的談判，項(xiàng)目開(kāi)工時(shí)間大大推遲。
首爾對(duì)不同類(lèi)型區(qū)域的財(cái)政補(bǔ)貼一覽表
來(lái)源：《首爾城市更新白皮書(shū)》
首爾人口變化情況分析圖（2010—2020年）
來(lái)源：www.city.go.kr
首爾超過(guò)30年房齡的老舊住宅比例圖
來(lái)源：www.city.go.kr
反思2：更新激活區(qū)內(nèi)項(xiàng)目類(lèi)型劃分和政策機(jī)制保障不夠完善
雖然建立了更新激活區(qū)經(jīng)濟(jì)扶持政策，但不同區(qū)域的支持力度存在較大差異。首爾對(duì)更新激活區(qū)按類(lèi)型建立了項(xiàng)目補(bǔ)貼機(jī)制，但并沒(méi)有對(duì)更新激活區(qū)的規(guī)模、項(xiàng)目類(lèi)型和數(shù)量進(jìn)行引導(dǎo)。至2022年，首爾已指定52個(gè)更新激活區(qū)，單個(gè)區(qū)域面積在30―200公頃不等，總用地面積達(dá)到19.34平方公里。例如，最大的更新激活區(qū)首爾站占地199公頃，其中更新項(xiàng)目有63個(gè)，但整個(gè)地區(qū)財(cái)政預(yù)算上限為599億韓元（約3億人民幣）。城市更新激活區(qū)面積不斷擴(kuò)張，每個(gè)區(qū)域內(nèi)項(xiàng)目數(shù)量持續(xù)增加，導(dǎo)致每個(gè)更新項(xiàng)目預(yù)算有限，實(shí)際效果難以被居民感知。
首爾對(duì)不同類(lèi)型區(qū)域的財(cái)政補(bǔ)貼一覽表
來(lái)源：《首爾城市更新白皮書(shū)》
啟動(dòng)項(xiàng)目的類(lèi)型模式較為單一，且更新成效及可持續(xù)性偏低。對(duì)于城市經(jīng)濟(jì)型地區(qū)，啟動(dòng)項(xiàng)目多為藝術(shù)化改造、創(chuàng)業(yè)基地、社區(qū)旅游設(shè)施等類(lèi)型，這些設(shè)施建設(shè)投入占總預(yù)算的50%以上。但運(yùn)營(yíng)上缺乏市場(chǎng)主體引入，多由政府財(cái)政托底，設(shè)施實(shí)際利用效率一般，地區(qū)整體缺乏實(shí)質(zhì)性變化。例如，在昌信•崇金城市更新計(jì)劃中重點(diǎn)推進(jìn)縫紉歷史博物館、白南準(zhǔn)紀(jì)念空間等旅游文化設(shè)施，但實(shí)際上當(dāng)?shù)赜慰蛿?shù)量只是略有增加，且隨著該地區(qū)衰落加速，居民數(shù)量也在減少。首爾站項(xiàng)目計(jì)劃編制時(shí)間長(zhǎng)達(dá)兩年之久，但標(biāo)桿項(xiàng)目螺旋坡道上建造的文化藝術(shù)空間⸺“對(duì)接首爾”使用人數(shù)較少，從2022年9月開(kāi)業(yè)到12月的4個(gè)月里，平均每天只有86名用戶(hù)。
反思3：以保護(hù)為中心編制的計(jì)劃缺乏對(duì)弱勢(shì)群體優(yōu)先保障
一方面，衰退地區(qū)的改造重心在于社區(qū)軟實(shí)力提升，改造方案未充分尊重在地居民的真實(shí)訴求。在首爾極度衰退的低層住宅地區(qū)，30多年前建造的老房子占到總數(shù)的近1/3，但源于嚴(yán)格的保護(hù)要求限制，這類(lèi)地區(qū)更新行動(dòng)更傾向于設(shè)施運(yùn)營(yíng)、活動(dòng)策劃等社區(qū)軟實(shí)力提升，即便開(kāi)展巷弄整治、房屋立面美化、照明設(shè)施改善等保護(hù)修繕工作，也難以突破當(dāng)?shù)胤ㄒ?guī)要求限制，因此改善惡劣住房條件的效果微乎其微。2022年首爾政府針對(duì)該區(qū)域1500名市民開(kāi)展城市更新項(xiàng)目意見(jiàn)調(diào)查，大部分受訪(fǎng)者表示缺乏改善居住環(huán)境的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，也有部分居民認(rèn)為由于缺乏積極的重建改建等路徑，住房供應(yīng)不足。
另一方面，雖然開(kāi)展了大量社區(qū)公共活動(dòng)，但未激發(fā)在地居民廣泛參與，并沒(méi)解決真實(shí)問(wèn)題。許多不具備開(kāi)展短期實(shí)施條件的衰退地區(qū)依然推出了大量城市更新大學(xué)、社區(qū)振興、一次性公共競(jìng)賽等活動(dòng)以期加強(qiáng)候選地點(diǎn)的社區(qū)自治能力。盡管這些活動(dòng)促進(jìn)了社區(qū)振興，激發(fā)小部分社區(qū)精英的積極性，但項(xiàng)目在短時(shí)間內(nèi)并不能實(shí)施，且一旦相關(guān)活動(dòng)的預(yù)算經(jīng)費(fèi)中止就很難維持社區(qū)參與的積極氛圍，地區(qū)實(shí)際的環(huán)境品質(zhì)也沒(méi)有得到改善。
首爾企業(yè)數(shù)量變化情況（2010—2020年）
來(lái)源：www.city.go.kr
反思4：雖建立城市更新項(xiàng)目協(xié)調(diào)機(jī)制，但未得到有效的專(zhuān)業(yè)支持
雖有“更新支援中心”協(xié)調(diào)在地項(xiàng)目，但工作人員缺乏專(zhuān)業(yè)背景難以輔助決策。依托《更新特別法》等現(xiàn)行法律，首爾建立了政府與居民的中間支撐組織⸺更新支援中心。然而一方面，由于更新支援中心權(quán)限不明確，很難真正起到總體統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)社區(qū)各部門(mén)利益的作用；另一方面，如小規(guī)模住房維護(hù)等項(xiàng)目，涉及建筑物新建、擴(kuò)建或改建技術(shù)規(guī)范的咨詢(xún)服務(wù)，改造階段噪音解決方案等，由于缺乏在地專(zhuān)家的專(zhuān)業(yè)支持，往往無(wú)法予以積極應(yīng)對(duì)。
走向包容的《2030首爾更新》
2023年首爾政府發(fā)布了新一輪城市更新戰(zhàn)略規(guī)劃《2030首爾更新》，該規(guī)劃重新審視了首爾過(guò)去以保護(hù)為中心的更新實(shí)施成效，提出新時(shí)代背景下城市更新應(yīng)“正確運(yùn)用綜合更新手段，強(qiáng)化首爾城市競(jìng)爭(zhēng)力，實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展”，關(guān)注“運(yùn)用市場(chǎng)力量發(fā)揮中心輻射效應(yīng)”“保護(hù)與發(fā)展并重，實(shí)現(xiàn)老舊住區(qū)環(huán)境可持續(xù)維護(hù)”兩大工作重心。新一輪更新工作更強(qiáng)調(diào)平衡發(fā)展與保護(hù)的關(guān)系、多元包容的價(jià)值理念，推動(dòng)“目標(biāo)多維―對(duì)象多元―方法綜合―過(guò)程共享”的城市更新范式轉(zhuǎn)型。
《2030首爾城市更新戰(zhàn)略規(guī)劃》規(guī)劃范式轉(zhuǎn)變示意圖
來(lái)源：《2030首爾城市更新戰(zhàn)略規(guī)劃》
《2030首爾更新》中體現(xiàn)包容性的發(fā)展目標(biāo)
經(jīng)濟(jì)包容——城市更新應(yīng)成為實(shí)現(xiàn)均衡不同地區(qū)發(fā)展、提升城市空間競(jìng)爭(zhēng)力、恢復(fù)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)活力的關(guān)鍵手段，加大對(duì)市場(chǎng)力量準(zhǔn)入的引導(dǎo)，加大對(duì)極度衰敗地區(qū)的政策扶持。
空間包容——更新項(xiàng)目必須建立在當(dāng)?shù)鼐用裾鎸?shí)訴求和運(yùn)營(yíng)可持續(xù)的基礎(chǔ)上，并按地區(qū)類(lèi)型進(jìn)行差異化、人性化、精細(xì)化配置，讓更多的公民能夠積極使用，提高居民生活質(zhì)量。
社會(huì)包容——應(yīng)探索城市更新的高效協(xié)調(diào)機(jī)制，尊重多元利益主體參與更新決策的權(quán)利義務(wù)，建立公平正義的利益分配機(jī)制，保障所有居民都能夠參與更新、共享成果。
不同時(shí)期的首爾更新戰(zhàn)略規(guī)劃變化一覽表
來(lái)源：《2030首爾城市更新戰(zhàn)略規(guī)劃》
關(guān)鍵措施1：更多維的遴選機(jī)制，強(qiáng)調(diào)均衡發(fā)展的工作框架
《2025首爾更新》嘗試以更新激活區(qū)為單位，通過(guò)編制更新計(jì)劃管理統(tǒng)籌各類(lèi)更新項(xiàng)目。該規(guī)劃將更新激活區(qū)分為城市經(jīng)濟(jì)型、中心城市型、一般鄰里型、住宅再生型，分別對(duì)應(yīng)產(chǎn)業(yè)地區(qū)、本地特色商圈、商住混合地區(qū)、小型住宅地區(qū)。但隨著更新激活區(qū)類(lèi)型劃分過(guò)細(xì)，管理邊界不清晰等問(wèn)題逐漸暴露，首爾政府建議進(jìn)一步建立更整合、更協(xié)同的更新區(qū)域工作機(jī)制。
《2030首爾更新》更強(qiáng)調(diào)均衡發(fā)展，從促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生保障角度，對(duì)更新激活區(qū)類(lèi)型進(jìn)一步重組為“經(jīng)濟(jì)再生”和“鄰里再生”兩類(lèi)。經(jīng)濟(jì)再生型，即原城市經(jīng)濟(jì)型，銜接《2030年首爾城市和住宅環(huán)境維護(hù)基本計(jì)劃》等規(guī)劃，將城市重建、維護(hù)等工作均納入該類(lèi)型項(xiàng)目，目標(biāo)在衰退的市中心打造具有較大經(jīng)濟(jì)影響力的基地設(shè)施并引入創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)，通過(guò)產(chǎn)業(yè)升級(jí)重振活力；鄰里再生型，即原中心城市型、一般鄰里型和住宅再生型，鼓勵(lì)從被動(dòng)更新轉(zhuǎn)向以私人參與為中心的主動(dòng)更新，特別是針對(duì)衰退地區(qū)住宅的維護(hù)和開(kāi)發(fā)，將引導(dǎo)市民參與營(yíng)造宜居的居住環(huán)境。
對(duì)首爾更新激活區(qū)的類(lèi)型重組
來(lái)源：《2030首爾城市更新戰(zhàn)略規(guī)劃》
關(guān)鍵措施2：更以人為本的編制內(nèi)容，保障在地居民利益
不斷優(yōu)化更新計(jì)劃編制方法，核心業(yè)務(wù)尊重民意、突出重點(diǎn)。《2025首爾更新》并沒(méi)對(duì)更新激活區(qū)的項(xiàng)目數(shù)量、規(guī)模等提出引導(dǎo)，實(shí)際申請(qǐng)區(qū)域往往達(dá)到10―20個(gè)更新項(xiàng)目數(shù)量，涉及多家企業(yè)參與，整個(gè)更新計(jì)劃業(yè)務(wù)鏈難以聚焦，因此缺乏切實(shí)成果�！�2030首爾更新》中對(duì)核心業(yè)務(wù)進(jìn)行了以下3方面修正。
一是聚焦激活區(qū)核心更新項(xiàng)目，提倡5個(gè)左右的項(xiàng)目類(lèi)型，在核心范圍內(nèi)制定反映當(dāng)?shù)靥厣途用裥枨蟮木唧w更新業(yè)務(wù)計(jì)劃，以便縮短規(guī)劃周期，實(shí)現(xiàn)順利推進(jìn)；二是增加居民滿(mǎn)意度高的項(xiàng)目比重，重視居民對(duì)更新業(yè)務(wù)內(nèi)容的意見(jiàn)調(diào)查，避免效益較低的會(huì)議廳、會(huì)所、鄉(xiāng)村工坊等社區(qū)基地類(lèi)設(shè)施，重點(diǎn)開(kāi)展居民滿(mǎn)意度高的街巷改造、基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)、房屋修繕與補(bǔ)貼貸款支持等項(xiàng)目；三是將居民競(jìng)賽項(xiàng)目轉(zhuǎn)為居民自主維護(hù)型項(xiàng)目，不再組織廣泛的設(shè)計(jì)競(jìng)賽、社區(qū)大學(xué)等活動(dòng)，而是鼓勵(lì)居民了解當(dāng)?shù)貑?wèn)題進(jìn)行自主溝通和協(xié)商，鼓勵(lì)私人領(lǐng)域資金注入小微社區(qū)管理運(yùn)營(yíng)類(lèi)項(xiàng)目。
關(guān)鍵措施3：更公平正義的政策設(shè)計(jì)，加大衰退地區(qū)的扶持力度
創(chuàng)建更新模式方法，劃定城市住宅再生創(chuàng)新區(qū)。對(duì)難以自發(fā)組織社區(qū)更新工作，符合基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、土地面積較小、老年人口多等條件的居住衰退地區(qū)，可劃定為住宅再生創(chuàng)新區(qū)，采用集住房、福利和生活便利于一體的新區(qū)域更新模式。創(chuàng)新區(qū)整體設(shè)計(jì)步行范圍可達(dá)的綠地、文化、休閑和商業(yè)空間，推進(jìn)地區(qū)道路、供水、排水等重要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和住房修繕、小規(guī)模改造等工作，還可申請(qǐng)相應(yīng)的專(zhuān)項(xiàng)公共扶持資金，同時(shí)放寬法規(guī)中對(duì)用地比例、容積率、停車(chē)場(chǎng)設(shè)置、建筑物高度等指標(biāo)限制。
城市住宅再生創(chuàng)新區(qū)空間改造模式示意圖
來(lái)源：《2030首爾城市更新戰(zhàn)略規(guī)劃》
城市住宅再生創(chuàng)新區(qū)的申報(bào)要求
來(lái)源：《2030首爾城市更新戰(zhàn)略規(guī)劃》
關(guān)注弱勢(shì)群體訴求，增加小規(guī)模更新點(diǎn)狀項(xiàng)目類(lèi)型。對(duì)不能納入更新激活區(qū)且缺乏居住基礎(chǔ)設(shè)施的居住類(lèi)衰退地區(qū)，新增小規(guī)模點(diǎn)狀更新項(xiàng)目作為補(bǔ)充。項(xiàng)目類(lèi)型包括空屋與小型房屋維修工程、停工樓宇維修工程，已購(gòu)置建筑物的拆除、新建或復(fù)工項(xiàng)目，人居環(huán)境改善工程等11類(lèi)。這些類(lèi)型的項(xiàng)目可不編制激活區(qū)更新規(guī)劃，僅提供商業(yè)計(jì)劃（草案）供首爾政府商務(wù)部門(mén)審核，政府城市更新委員會(huì)審查后迅速實(shí)施，并可獲得相應(yīng)的政府資金和技術(shù)支持。這類(lèi)項(xiàng)目獲得公共政策支持，在較小范圍、短時(shí)間內(nèi)產(chǎn)生了良好效果。
關(guān)鍵措施4：更智慧的治理手段，建立彈性靈活的調(diào)節(jié)機(jī)制
建立更直觀、更多維度的項(xiàng)目評(píng)價(jià)反饋機(jī)制。《2025首爾更新》基于城市更新信息系統(tǒng)設(shè)定了30個(gè)診斷指標(biāo)，對(duì)城市更新項(xiàng)目績(jī)效進(jìn)行監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)，但這個(gè)指標(biāo)體系側(cè)重于“保護(hù)和社區(qū)為中心”，比如有關(guān)治理效果、市區(qū)合作、居民參與績(jī)效等指標(biāo)，難以反映更新項(xiàng)目是否切實(shí)帶動(dòng)地區(qū)發(fā)展和改善物質(zhì)環(huán)境，從而不能及時(shí)反饋、修正項(xiàng)目?jī)?nèi)容�！�2030首爾更新》建立“過(guò)程監(jiān)控、實(shí)時(shí)改進(jìn)”的項(xiàng)目評(píng)價(jià)機(jī)制，設(shè)置關(guān)注均衡發(fā)展的更新績(jī)效指標(biāo)，基于“商業(yè)快速提升”“環(huán)境體驗(yàn)改善”“區(qū)域魅力專(zhuān)業(yè)化”等新的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)，并新增已完成、推進(jìn)、延期項(xiàng)目總執(zhí)行率等指標(biāo)考察項(xiàng)目推進(jìn)情況。
設(shè)計(jì)中期考核機(jī)制，允許項(xiàng)目?jī)?nèi)容變更或退出。首爾和自治區(qū)承擔(dān)中期檢查的職責(zé)，選取更新績(jī)效指標(biāo)中的15項(xiàng)核心指標(biāo)，根據(jù)試點(diǎn)區(qū)域每年提交的數(shù)據(jù)，在推動(dòng)項(xiàng)目過(guò)半后進(jìn)行中期考核，以檢查預(yù)期目標(biāo)是否達(dá)到，為后續(xù)計(jì)劃調(diào)整或政策出臺(tái)提供依據(jù)。同時(shí)針對(duì)核心指標(biāo)不達(dá)標(biāo)的區(qū)域建立協(xié)商機(jī)制，允許推動(dòng)啟動(dòng)項(xiàng)目變更；對(duì)于變更困難的，可以減少預(yù)算，自治區(qū)也可以申請(qǐng)終止項(xiàng)目。
列入中期考核的核心指標(biāo)一覽表
來(lái)源：《2030首爾城市更新戰(zhàn)略規(guī)劃》
關(guān)鍵措施5：更開(kāi)放的工作組織，聯(lián)合多元力量匯集智慧
建立首爾城市更新支持組織，促進(jìn)跨行業(yè)、跨領(lǐng)域力量聚合。聯(lián)合首爾住房和城市公司、首爾研究所、首爾大學(xué)等專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)成立城市更新支持組織，對(duì)城市更新提供可行性評(píng)估、政策解讀、業(yè)務(wù)推廣、系統(tǒng)改進(jìn)等研究支持，尤其重視引導(dǎo)民間資本參與更新項(xiàng)目。例如，首爾住房和城市公司為城市更新激活區(qū)的候選地塊提供數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)支持；韓國(guó)標(biāo)準(zhǔn)協(xié)會(huì)開(kāi)發(fā)在線(xiàn)城市更新教育平臺(tái)；韓國(guó)土地和住房公社定期提供項(xiàng)目信息發(fā)布會(huì)等；首爾研究所開(kāi)展《更新特別法》等相關(guān)法規(guī)修訂課題研究。
在城市更新不斷被關(guān)注的今天，《2030首爾城市更新戰(zhàn)略規(guī)劃》勇于承擔(dān)先行探索的試錯(cuò)成本，面對(duì)當(dāng)下經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速變化和多元需求，以更開(kāi)放包容的理念目標(biāo)、規(guī)劃方法和政策保障來(lái)振興城市衰退地區(qū)。通過(guò)分析首爾對(duì)其更新體系的不斷反思調(diào)整，可以看出城市更新是一項(xiàng)非常復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程，需要我們?cè)诮窈蠊ぷ髦懈匾?ldquo;以人為本”的基本理念，以更宏觀的視角去思考更新工作如何在規(guī)劃體系、政策體系、組織體系和實(shí)施支援體系等方面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、共建共享，推動(dòng)更新工作向更加公平、更可持續(xù)和更有利于公眾利益的方向前進(jìn)。
（來(lái)源：市規(guī)劃院）
上觀號(hào)作者：上海規(guī)劃資源
【他山之石】走向包容的城市更新——《2030首爾城市更新戰(zhàn)略規(guī)劃》再出發(fā)
20世紀(jì)初，韓國(guó)從西方國(guó)家引入了“城市更新”概念，政府試圖擺脫拆除重建模式的路徑依賴(lài)，通過(guò)有機(jī)多元的方法解決城市衰退地區(qū)的復(fù)興問(wèn)題。2010年，首爾探索建立了全新的城市更新制度體系，但側(cè)重于單一的保護(hù)修繕和社區(qū)營(yíng)造等行動(dòng)，忽略了地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并沒(méi)完全達(dá)到預(yù)期的振興效果。2023年，首爾政府發(fā)布了新一輪《2030首爾城市更新戰(zhàn)略規(guī)劃》，強(qiáng)調(diào)均衡發(fā)展、以人為本、多元合作的發(fā)展理念，以更綜合包容的價(jià)值觀引領(lǐng)首爾城市更新行動(dòng)。
首爾城市更新歷程概述
構(gòu)建首爾城市更新的頂層制度框架
隨著首爾都市圈人口增長(zhǎng)不斷放緩，部分地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和物質(zhì)衰退情況不斷加劇，韓國(guó)政府開(kāi)始尋求城市可持續(xù)發(fā)展的新范式，并將“城市更新”上升至國(guó)家戰(zhàn)略，成立專(zhuān)門(mén)的城市更新工作組開(kāi)展研究，工作組陸續(xù)發(fā)布幾十項(xiàng)包括更新技術(shù)、制度與模式創(chuàng)新等內(nèi)容的課題研究成果，并于2013年頒布《城市更新振興和支援特別法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《更新特別法》）等法規(guī)政策，建立統(tǒng)一的城市更新綜合信息系統(tǒng)和地方更新支援中心等組織，形成系統(tǒng)、全面的城市更新制度體系。
首爾城市更新體系與規(guī)劃體系的關(guān)系示意圖
來(lái)源：《首爾城市更新白皮書(shū)》
規(guī)劃引領(lǐng)下城市更新激活區(qū)快速擴(kuò)張
隨著2015年《2025首爾城市更新戰(zhàn)略規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《2025首爾更新》）的發(fā)布，首爾城市更新工作被提到更加重要的高度。規(guī)劃以“一座充滿(mǎn)溫度和競(jìng)爭(zhēng)力的城市——首爾”為目標(biāo)愿景，選定13個(gè)更新激活區(qū)作為首批城市更新規(guī)劃對(duì)象。原先首爾尚未建立統(tǒng)一的城市更新類(lèi)型劃分標(biāo)準(zhǔn)，但通過(guò)更新激活區(qū)這一對(duì)象界定，可與各類(lèi)包含城市更新概念的項(xiàng)目高效對(duì)接、整體統(tǒng)籌。更新激活區(qū)數(shù)量持續(xù)增加，2015年發(fā)布13個(gè)城市更新激活區(qū)，2016年增加至28個(gè)，2017年新增意向項(xiàng)目點(diǎn)14個(gè)，2018年新增意向點(diǎn)9個(gè)。
《2025首爾城市更新戰(zhàn)略規(guī)劃》對(duì)城市更新概念對(duì)象界定
來(lái)源：筆者根據(jù)相關(guān)資料改繪
“以反思照亮未來(lái)”的新一輪更新戰(zhàn)略
在更新激活區(qū)快速增加的同時(shí)，大多數(shù)試點(diǎn)卻面臨項(xiàng)目實(shí)施率不高、居民反對(duì)意見(jiàn)大、地區(qū)衰敗未改善等問(wèn)題。2020年起，首爾均衡發(fā)展部聯(lián)合首爾研究院、漢陽(yáng)大學(xué)等研究機(jī)構(gòu)對(duì)2014年以來(lái)實(shí)施的更新試點(diǎn)開(kāi)展數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)評(píng)估，深度反思前期更新工作的局限性。2023年，首爾綜合各類(lèi)研究成果并發(fā)布《以反思照亮未來(lái)⸺首爾城市更新白皮書(shū)》，提出“現(xiàn)有的城市更新側(cè)重于保護(hù)、社區(qū)營(yíng)造和研發(fā)基地建設(shè)，第二代城市更新工作應(yīng)基于多元目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，平衡保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系，以建立更綜合包容的更新對(duì)象和路徑方法來(lái)實(shí)現(xiàn)城市復(fù)興”。這一研究結(jié)論奠定了首爾新一輪“走向包容”的城市更新改革基調(diào)，為《2030首爾城市更新戰(zhàn)略規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《2030首爾更新》）發(fā)布提供扎實(shí)的研究基礎(chǔ)。
對(duì)《2025首爾更新》實(shí)施成效的診斷反思
反思1：更新激活區(qū)遴選未充分考慮多方主體利益協(xié)調(diào)等因素
依據(jù)《更新特別法》，首爾建立了城市更新綜合信息系統(tǒng)，以與人口減少、企業(yè)數(shù)量下降和生活條件惡化有關(guān)的5個(gè)法定指標(biāo)來(lái)劃定更新激活區(qū)，但很多區(qū)域在前期準(zhǔn)備階段并沒(méi)有進(jìn)行充分的利益平衡可行性研究，原物業(yè)權(quán)利人的話(huà)語(yǔ)權(quán)被忽視，政府各機(jī)構(gòu)也沒(méi)有很好的對(duì)話(huà)平臺(tái)，導(dǎo)致居民、企業(yè)、地方政府、原物業(yè)權(quán)利人等各方意見(jiàn)難以協(xié)調(diào)，使得方案的研究決策周期過(guò)長(zhǎng)。比如昌信•崇仁地區(qū)的“采石場(chǎng)地標(biāo)項(xiàng)目”由于項(xiàng)目場(chǎng)地上混合了大規(guī)模國(guó)有公共設(shè)施用地，花了7年時(shí)間進(jìn)行各部門(mén)之間的談判，項(xiàng)目開(kāi)工時(shí)間大大推遲。
首爾對(duì)不同類(lèi)型區(qū)域的財(cái)政補(bǔ)貼一覽表
來(lái)源：《首爾城市更新白皮書(shū)》
首爾人口變化情況分析圖（2010—2020年）
來(lái)源：www.city.go.kr
首爾超過(guò)30年房齡的老舊住宅比例圖
來(lái)源：www.city.go.kr
反思2：更新激活區(qū)內(nèi)項(xiàng)目類(lèi)型劃分和政策機(jī)制保障不夠完善
雖然建立了更新激活區(qū)經(jīng)濟(jì)扶持政策，但不同區(qū)域的支持力度存在較大差異。首爾對(duì)更新激活區(qū)按類(lèi)型建立了項(xiàng)目補(bǔ)貼機(jī)制，但并沒(méi)有對(duì)更新激活區(qū)的規(guī)模、項(xiàng)目類(lèi)型和數(shù)量進(jìn)行引導(dǎo)。至2022年，首爾已指定52個(gè)更新激活區(qū)，單個(gè)區(qū)域面積在30―200公頃不等，總用地面積達(dá)到19.34平方公里。例如，最大的更新激活區(qū)首爾站占地199公頃，其中更新項(xiàng)目有63個(gè)，但整個(gè)地區(qū)財(cái)政預(yù)算上限為599億韓元（約3億人民幣）。城市更新激活區(qū)面積不斷擴(kuò)張，每個(gè)區(qū)域內(nèi)項(xiàng)目數(shù)量持續(xù)增加，導(dǎo)致每個(gè)更新項(xiàng)目預(yù)算有限，實(shí)際效果難以被居民感知。
首爾對(duì)不同類(lèi)型區(qū)域的財(cái)政補(bǔ)貼一覽表
來(lái)源：《首爾城市更新白皮書(shū)》
啟動(dòng)項(xiàng)目的類(lèi)型模式較為單一，且更新成效及可持續(xù)性偏低。對(duì)于城市經(jīng)濟(jì)型地區(qū)，啟動(dòng)項(xiàng)目多為藝術(shù)化改造、創(chuàng)業(yè)基地、社區(qū)旅游設(shè)施等類(lèi)型，這些設(shè)施建設(shè)投入占總預(yù)算的50%以上。但運(yùn)營(yíng)上缺乏市場(chǎng)主體引入，多由政府財(cái)政托底，設(shè)施實(shí)際利用效率一般，地區(qū)整體缺乏實(shí)質(zhì)性變化。例如，在昌信•崇金城市更新計(jì)劃中重點(diǎn)推進(jìn)縫紉歷史博物館、白南準(zhǔn)紀(jì)念空間等旅游文化設(shè)施，但實(shí)際上當(dāng)?shù)赜慰蛿?shù)量只是略有增加，且隨著該地區(qū)衰落加速，居民數(shù)量也在減少。首爾站項(xiàng)目計(jì)劃編制時(shí)間長(zhǎng)達(dá)兩年之久，但標(biāo)桿項(xiàng)目螺旋坡道上建造的文化藝術(shù)空間⸺“對(duì)接首爾”使用人數(shù)較少，從2022年9月開(kāi)業(yè)到12月的4個(gè)月里，平均每天只有86名用戶(hù)。
反思3：以保護(hù)為中心編制的計(jì)劃缺乏對(duì)弱勢(shì)群體優(yōu)先保障
一方面，衰退地區(qū)的改造重心在于社區(qū)軟實(shí)力提升，改造方案未充分尊重在地居民的真實(shí)訴求。在首爾極度衰退的低層住宅地區(qū)，30多年前建造的老房子占到總數(shù)的近1/3，但源于嚴(yán)格的保護(hù)要求限制，這類(lèi)地區(qū)更新行動(dòng)更傾向于設(shè)施運(yùn)營(yíng)、活動(dòng)策劃等社區(qū)軟實(shí)力提升，即便開(kāi)展巷弄整治、房屋立面美化、照明設(shè)施改善等保護(hù)修繕工作，也難以突破當(dāng)?shù)胤ㄒ?guī)要求限制，因此改善惡劣住房條件的效果微乎其微。2022年首爾政府針對(duì)該區(qū)域1500名市民開(kāi)展城市更新項(xiàng)目意見(jiàn)調(diào)查，大部分受訪(fǎng)者表示缺乏改善居住環(huán)境的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，也有部分居民認(rèn)為由于缺乏積極的重建改建等路徑，住房供應(yīng)不足。
另一方面，雖然開(kāi)展了大量社區(qū)公共活動(dòng)，但未激發(fā)在地居民廣泛參與，并沒(méi)解決真實(shí)問(wèn)題。許多不具備開(kāi)展短期實(shí)施條件的衰退地區(qū)依然推出了大量城市更新大學(xué)、社區(qū)振興、一次性公共競(jìng)賽等活動(dòng)以期加強(qiáng)候選地點(diǎn)的社區(qū)自治能力。盡管這些活動(dòng)促進(jìn)了社區(qū)振興，激發(fā)小部分社區(qū)精英的積極性，但項(xiàng)目在短時(shí)間內(nèi)并不能實(shí)施，且一旦相關(guān)活動(dòng)的預(yù)算經(jīng)費(fèi)中止就很難維持社區(qū)參與的積極氛圍，地區(qū)實(shí)際的環(huán)境品質(zhì)也沒(méi)有得到改善。
首爾企業(yè)數(shù)量變化情況（2010—2020年）
來(lái)源：www.city.go.kr
反思4：雖建立城市更新項(xiàng)目協(xié)調(diào)機(jī)制，但未得到有效的專(zhuān)業(yè)支持
雖有“更新支援中心”協(xié)調(diào)在地項(xiàng)目，但工作人員缺乏專(zhuān)業(yè)背景難以輔助決策。依托《更新特別法》等現(xiàn)行法律，首爾建立了政府與居民的中間支撐組織⸺更新支援中心。然而一方面，由于更新支援中心權(quán)限不明確，很難真正起到總體統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)社區(qū)各部門(mén)利益的作用；另一方面，如小規(guī)模住房維護(hù)等項(xiàng)目，涉及建筑物新建、擴(kuò)建或改建技術(shù)規(guī)范的咨詢(xún)服務(wù)，改造階段噪音解決方案等，由于缺乏在地專(zhuān)家的專(zhuān)業(yè)支持，往往無(wú)法予以積極應(yīng)對(duì)。
走向包容的《2030首爾更新》
2023年首爾政府發(fā)布了新一輪城市更新戰(zhàn)略規(guī)劃《2030首爾更新》，該規(guī)劃重新審視了首爾過(guò)去以保護(hù)為中心的更新實(shí)施成效，提出新時(shí)代背景下城市更新應(yīng)“正確運(yùn)用綜合更新手段，強(qiáng)化首爾城市競(jìng)爭(zhēng)力，實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展”，關(guān)注“運(yùn)用市場(chǎng)力量發(fā)揮中心輻射效應(yīng)”“保護(hù)與發(fā)展并重，實(shí)現(xiàn)老舊住區(qū)環(huán)境可持續(xù)維護(hù)”兩大工作重心。新一輪更新工作更強(qiáng)調(diào)平衡發(fā)展與保護(hù)的關(guān)系、多元包容的價(jià)值理念，推動(dòng)“目標(biāo)多維―對(duì)象多元―方法綜合―過(guò)程共享”的城市更新范式轉(zhuǎn)型。
《2030首爾城市更新戰(zhàn)略規(guī)劃》規(guī)劃范式轉(zhuǎn)變示意圖
來(lái)源：《2030首爾城市更新戰(zhàn)略規(guī)劃》
《2030首爾更新》中體現(xiàn)包容性的發(fā)展目標(biāo)
經(jīng)濟(jì)包容——城市更新應(yīng)成為實(shí)現(xiàn)均衡不同地區(qū)發(fā)展、提升城市空間競(jìng)爭(zhēng)力、恢復(fù)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)活力的關(guān)鍵手段，加大對(duì)市場(chǎng)力量準(zhǔn)入的引導(dǎo)，加大對(duì)極度衰敗地區(qū)的政策扶持。
空間包容——更新項(xiàng)目必須建立在當(dāng)?shù)鼐用裾鎸?shí)訴求和運(yùn)營(yíng)可持續(xù)的基礎(chǔ)上，并按地區(qū)類(lèi)型進(jìn)行差異化、人性化、精細(xì)化配置，讓更多的公民能夠積極使用，提高居民生活質(zhì)量。
社會(huì)包容——應(yīng)探索城市更新的高效協(xié)調(diào)機(jī)制，尊重多元利益主體參與更新決策的權(quán)利義務(wù)，建立公平正義的利益分配機(jī)制，保障所有居民都能夠參與更新、共享成果。
不同時(shí)期的首爾更新戰(zhàn)略規(guī)劃變化一覽表
來(lái)源：《2030首爾城市更新戰(zhàn)略規(guī)劃》
關(guān)鍵措施1：更多維的遴選機(jī)制，強(qiáng)調(diào)均衡發(fā)展的工作框架
《2025首爾更新》嘗試以更新激活區(qū)為單位，通過(guò)編制更新計(jì)劃管理統(tǒng)籌各類(lèi)更新項(xiàng)目。該規(guī)劃將更新激活區(qū)分為城市經(jīng)濟(jì)型、中心城市型、一般鄰里型、住宅再生型，分別對(duì)應(yīng)產(chǎn)業(yè)地區(qū)、本地特色商圈、商住混合地區(qū)、小型住宅地區(qū)。但隨著更新激活區(qū)類(lèi)型劃分過(guò)細(xì)，管理邊界不清晰等問(wèn)題逐漸暴露，首爾政府建議進(jìn)一步建立更整合、更協(xié)同的更新區(qū)域工作機(jī)制。
《2030首爾更新》更強(qiáng)調(diào)均衡發(fā)展，從促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生保障角度，對(duì)更新激活區(qū)類(lèi)型進(jìn)一步重組為“經(jīng)濟(jì)再生”和“鄰里再生”兩類(lèi)。經(jīng)濟(jì)再生型，即原城市經(jīng)濟(jì)型，銜接《2030年首爾城市和住宅環(huán)境維護(hù)基本計(jì)劃》等規(guī)劃，將城市重建、維護(hù)等工作均納入該類(lèi)型項(xiàng)目，目標(biāo)在衰退的市中心打造具有較大經(jīng)濟(jì)影響力的基地設(shè)施并引入創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)，通過(guò)產(chǎn)業(yè)升級(jí)重振活力；鄰里再生型，即原中心城市型、一般鄰里型和住宅再生型，鼓勵(lì)從被動(dòng)更新轉(zhuǎn)向以私人參與為中心的主動(dòng)更新，特別是針對(duì)衰退地區(qū)住宅的維護(hù)和開(kāi)發(fā)，將引導(dǎo)市民參與營(yíng)造宜居的居住環(huán)境。
對(duì)首爾更新激活區(qū)的類(lèi)型重組
來(lái)源：《2030首爾城市更新戰(zhàn)略規(guī)劃》
關(guān)鍵措施2：更以人為本的編制內(nèi)容，保障在地居民利益
不斷優(yōu)化更新計(jì)劃編制方法，核心業(yè)務(wù)尊重民意、突出重點(diǎn)。《2025首爾更新》并沒(méi)對(duì)更新激活區(qū)的項(xiàng)目數(shù)量、規(guī)模等提出引導(dǎo)，實(shí)際申請(qǐng)區(qū)域往往達(dá)到10―20個(gè)更新項(xiàng)目數(shù)量，涉及多家企業(yè)參與，整個(gè)更新計(jì)劃業(yè)務(wù)鏈難以聚焦，因此缺乏切實(shí)成果�！�2030首爾更新》中對(duì)核心業(yè)務(wù)進(jìn)行了以下3方面修正。
一是聚焦激活區(qū)核心更新項(xiàng)目，提倡5個(gè)左右的項(xiàng)目類(lèi)型，在核心范圍內(nèi)制定反映當(dāng)?shù)靥厣途用裥枨蟮木唧w更新業(yè)務(wù)計(jì)劃，以便縮短規(guī)劃周期，實(shí)現(xiàn)順利推進(jìn)；二是增加居民滿(mǎn)意度高的項(xiàng)目比重，重視居民對(duì)更新業(yè)務(wù)內(nèi)容的意見(jiàn)調(diào)查，避免效益較低的會(huì)議廳、會(huì)所、鄉(xiāng)村工坊等社區(qū)基地類(lèi)設(shè)施，重點(diǎn)開(kāi)展居民滿(mǎn)意度高的街巷改造、基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)、房屋修繕與補(bǔ)貼貸款支持等項(xiàng)目；三是將居民競(jìng)賽項(xiàng)目轉(zhuǎn)為居民自主維護(hù)型項(xiàng)目，不再組織廣泛的設(shè)計(jì)競(jìng)賽、社區(qū)大學(xué)等活動(dòng)，而是鼓勵(lì)居民了解當(dāng)?shù)貑?wèn)題進(jìn)行自主溝通和協(xié)商，鼓勵(lì)私人領(lǐng)域資金注入小微社區(qū)管理運(yùn)營(yíng)類(lèi)項(xiàng)目。
關(guān)鍵措施3：更公平正義的政策設(shè)計(jì)，加大衰退地區(qū)的扶持力度
創(chuàng)建更新模式方法，劃定城市住宅再生創(chuàng)新區(qū)。對(duì)難以自發(fā)組織社區(qū)更新工作，符合基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、土地面積較小、老年人口多等條件的居住衰退地區(qū)，可劃定為住宅再生創(chuàng)新區(qū)，采用集住房、福利和生活便利于一體的新區(qū)域更新模式。創(chuàng)新區(qū)整體設(shè)計(jì)步行范圍可達(dá)的綠地、文化、休閑和商業(yè)空間，推進(jìn)地區(qū)道路、供水、排水等重要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和住房修繕、小規(guī)模改造等工作，還可申請(qǐng)相應(yīng)的專(zhuān)項(xiàng)公共扶持資金，同時(shí)放寬法規(guī)中對(duì)用地比例、容積率、停車(chē)場(chǎng)設(shè)置、建筑物高度等指標(biāo)限制。
城市住宅再生創(chuàng)新區(qū)空間改造模式示意圖
來(lái)源：《2030首爾城市更新戰(zhàn)略規(guī)劃》
城市住宅再生創(chuàng)新區(qū)的申報(bào)要求
來(lái)源：《2030首爾城市更新戰(zhàn)略規(guī)劃》
關(guān)注弱勢(shì)群體訴求，增加小規(guī)模更新點(diǎn)狀項(xiàng)目類(lèi)型。對(duì)不能納入更新激活區(qū)且缺乏居住基礎(chǔ)設(shè)施的居住類(lèi)衰退地區(qū)，新增小規(guī)模點(diǎn)狀更新項(xiàng)目作為補(bǔ)充。項(xiàng)目類(lèi)型包括空屋與小型房屋維修工程、停工樓宇維修工程，已購(gòu)置建筑物的拆除、新建或復(fù)工項(xiàng)目，人居環(huán)境改善工程等11類(lèi)。這些類(lèi)型的項(xiàng)目可不編制激活區(qū)更新規(guī)劃，僅提供商業(yè)計(jì)劃（草案）供首爾政府商務(wù)部門(mén)審核，政府城市更新委員會(huì)審查后迅速實(shí)施，并可獲得相應(yīng)的政府資金和技術(shù)支持。這類(lèi)項(xiàng)目獲得公共政策支持，在較小范圍、短時(shí)間內(nèi)產(chǎn)生了良好效果。
關(guān)鍵措施4：更智慧的治理手段，建立彈性靈活的調(diào)節(jié)機(jī)制
建立更直觀、更多維度的項(xiàng)目評(píng)價(jià)反饋機(jī)制。《2025首爾更新》基于城市更新信息系統(tǒng)設(shè)定了30個(gè)診斷指標(biāo)，對(duì)城市更新項(xiàng)目績(jī)效進(jìn)行監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)，但這個(gè)指標(biāo)體系側(cè)重于“保護(hù)和社區(qū)為中心”，比如有關(guān)治理效果、市區(qū)合作、居民參與績(jī)效等指標(biāo)，難以反映更新項(xiàng)目是否切實(shí)帶動(dòng)地區(qū)發(fā)展和改善物質(zhì)環(huán)境，從而不能及時(shí)反饋、修正項(xiàng)目?jī)?nèi)容。《2030首爾更新》建立“過(guò)程監(jiān)控、實(shí)時(shí)改進(jìn)”的項(xiàng)目評(píng)價(jià)機(jī)制，設(shè)置關(guān)注均衡發(fā)展的更新績(jī)效指標(biāo)，基于“商業(yè)快速提升”“環(huán)境體驗(yàn)改善”“區(qū)域魅力專(zhuān)業(yè)化”等新的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)，并新增已完成、推進(jìn)、延期項(xiàng)目總執(zhí)行率等指標(biāo)考察項(xiàng)目推進(jìn)情況。
設(shè)計(jì)中期考核機(jī)制，允許項(xiàng)目?jī)?nèi)容變更或退出。首爾和自治區(qū)承擔(dān)中期檢查的職責(zé)，選取更新績(jī)效指標(biāo)中的15項(xiàng)核心指標(biāo)，根據(jù)試點(diǎn)區(qū)域每年提交的數(shù)據(jù)，在推動(dòng)項(xiàng)目過(guò)半后進(jìn)行中期考核，以檢查預(yù)期目標(biāo)是否達(dá)到，為后續(xù)計(jì)劃調(diào)整或政策出臺(tái)提供依據(jù)。同時(shí)針對(duì)核心指標(biāo)不達(dá)標(biāo)的區(qū)域建立協(xié)商機(jī)制，允許推動(dòng)啟動(dòng)項(xiàng)目變更；對(duì)于變更困難的，可以減少預(yù)算，自治區(qū)也可以申請(qǐng)終止項(xiàng)目。
列入中期考核的核心指標(biāo)一覽表
來(lái)源：《2030首爾城市更新戰(zhàn)略規(guī)劃》
關(guān)鍵措施5：更開(kāi)放的工作組織，聯(lián)合多元力量匯集智慧
建立首爾城市更新支持組織，促進(jìn)跨行業(yè)、跨領(lǐng)域力量聚合。聯(lián)合首爾住房和城市公司、首爾研究所、首爾大學(xué)等專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)成立城市更新支持組織，對(duì)城市更新提供可行性評(píng)估、政策解讀、業(yè)務(wù)推廣、系統(tǒng)改進(jìn)等研究支持，尤其重視引導(dǎo)民間資本參與更新項(xiàng)目。例如，首爾住房和城市公司為城市更新激活區(qū)的候選地塊提供數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)支持；韓國(guó)標(biāo)準(zhǔn)協(xié)會(huì)開(kāi)發(fā)在線(xiàn)城市更新教育平臺(tái)；韓國(guó)土地和住房公社定期提供項(xiàng)目信息發(fā)布會(huì)等；首爾研究所開(kāi)展《更新特別法》等相關(guān)法規(guī)修訂課題研究。
在城市更新不斷被關(guān)注的今天，《2030首爾城市更新戰(zhàn)略規(guī)劃》勇于承擔(dān)先行探索的試錯(cuò)成本，面對(duì)當(dāng)下經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速變化和多元需求，以更開(kāi)放包容的理念目標(biāo)、規(guī)劃方法和政策保障來(lái)振興城市衰退地區(qū)。通過(guò)分析首爾對(duì)其更新體系的不斷反思調(diào)整，可以看出城市更新是一項(xiàng)非常復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程，需要我們?cè)诮窈蠊ぷ髦懈匾?ldquo;以人為本”的基本理念，以更宏觀的視角去思考更新工作如何在規(guī)劃體系、政策體系、組織體系和實(shí)施支援體系等方面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、共建共享，推動(dòng)更新工作向更加公平、更可持續(xù)和更有利于公眾利益的方向前進(jìn)。
（來(lái)源：市規(guī)劃院）
上觀號(hào)作者：上海規(guī)劃資源
