金永祥：8000個PPP項目多數(shù)仍無公開招標(biāo)
經(jīng)濟 來源：中國經(jīng)營網(wǎng) 作者：杜麗娟 2014-07-12
和中國財政學(xué)會公私合作研究專業(yè)委員會一起舉辦PPP專題談?wù)摚墙鹩老樯习肽陙淼闹饕ぷ�。作為北京大岳咨詢有限公司的總�?jīng)理，他致力對PPP的研究已有20多年，目前大岳的PPP咨詢業(yè)務(wù)量從平均每個月簽四五個咨詢合同增加到了八個。
今年以來，發(fā)改委開始對PPP進行立法調(diào)研，這為民企充分參與市場競爭創(chuàng)造了機會。 但在他看來，PPP發(fā)展至今共經(jīng)歷了5個階段，分別是探索、試點、推廣、反復(fù)和普及階段，其中尤其第四個階段公私合營的問題集中暴露。
《中國經(jīng)營報》：最開始我國在探索階段，并沒有與BOT直接相關(guān)的法規(guī)，這個階段的合作有怎樣的特點?
金永祥：在這個階段還沒有PPP概念，主要模式是后來歸結(jié)為PPP的BOT。
探索階段的項目都是投資人發(fā)起的，通過談判方式和政府達成了一致，沒有招標(biāo)的過程。這些項目也是地方政府自發(fā)進行的，沒有中央政府的關(guān)注、總結(jié)和大規(guī)模推廣。
深圳沙角B電廠BOT項目、廣州白天鵝飯店和北京國際飯店等是這一階段的代表。沙角B電廠已經(jīng)在15年特許經(jīng)營期限結(jié)束后于2000年成功移交給當(dāng)?shù)卣?/p>
這個過程也總結(jié)了一些教訓(xùn)。比如，由于特許經(jīng)營期限較短，很多設(shè)施的設(shè)計壽命在移交給政府機構(gòu)后需要重新建設(shè)，這為后面的項目提供了有價值的參考。
1995年8月國家計委、電力部、交通部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于試辦外商投資特許權(quán)項目審批管理有關(guān)問題的通知》，為試點項目的實施提供了法律依據(jù)。
從通知中可以看出，電力部和交通部的參與，意味著BOT試點的重點是電力和交通項目，且以外資為主。這也成為后來地方政府推出包括水務(wù)、燃?xì)獾菳OT項目的法律依據(jù)。
《中國經(jīng)營報》：政策變化對PPP的影響至關(guān)重要，有政策之后為什么PPP在很長一段時間里并未得到廣泛應(yīng)用?
金永祥： 2008年年底我國推出了4萬億元刺激計劃，2009年就成為PPP受沖擊最嚴(yán)重的一年，我們提供咨詢的很多PPP項目都停止了，比如中部一個省會城市的地鐵項目當(dāng)時完成了PPP方案，本來需要100億元資金，國內(nèi)三家國有銀行自擔(dān)風(fēng)險分別給項目貸款100億元。
銀行無條件提供貸款，使社會投資主體徹底失去了“講價”的資本，PPP項目的生態(tài)遭到了破壞，有些執(zhí)行中的PPP項目被政府提前終止了。
隨著政府再次開始重視民間投資，2010年國務(wù)院出臺了鼓勵和引導(dǎo)民間投資的新國36條，地方又推出了一些競爭性PPP項目，私人資本、外資和國資在這些項目里進行了同臺競爭。
《中國經(jīng)營報》目前PPP項目有多少個?民企參與PPP項目如何保證充分的市場競爭?
金永祥：粗略估計到2013年全國PPP項目有7000到8000個，其中很多項目沒有公開招標(biāo)。其中大岳累計完成的PPP項目超過400個，進行中的項目超過100個。
但也出現(xiàn)一些新情況，比如在PPP推廣階段，私人資本較廣泛的參與了PPP項目，但有些企業(yè)新進入這個領(lǐng)域不夠?qū)I(yè)，有些企業(yè)拿到一兩個項目無法實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，所以就出現(xiàn)了并購整合的案例。
在政策層面，盡管沒有政策規(guī)定私人資本和外資不能進入某些領(lǐng)域，但是國企特別是央企在強大政府資源支持下，按照國企自己規(guī)則的做法，使私人資本和外資無法參與競爭，社會上出現(xiàn)了玻璃門、彈簧門、旋轉(zhuǎn)門和國進民退等說法。因此，雖然出臺了很多激勵政策，但是在PPP市場，對民企來說仍然沒有發(fā)生實質(zhì)性改變。
“目前，PPP模式最主要的問題是運作，專業(yè)機構(gòu)參與非常關(guān)鍵。”在中國水網(wǎng)以“PPP模式在市政及環(huán)境產(chǎn)業(yè)應(yīng)用及發(fā)展方向”為主題舉辦的全新對話欄目——環(huán)保產(chǎn)業(yè)“鏗鏘三人行”欄目中，大岳咨詢公司總經(jīng)理金永祥系統(tǒng)總結(jié)了我國PPP發(fā)展的五大階段，并針對現(xiàn)階段存在的問題表達了自己的看法和建議。
PPP走過20年 經(jīng)歷了五大階段
從1994年開始，PPP的發(fā)展走過了二十年，經(jīng)歷了五大階段。PPP發(fā)展到試點階段，當(dāng)時僅投標(biāo)文件就有兩卡車，之后經(jīng)過簡化，文件整理慢慢成熟起來。目前，在我國PPP已經(jīng)進入了全新的發(fā)展階段
第一個階段是探索階段。從改革開放到1994年這段時間，改革開放促使很多外資涌入，有一些資金開始進入到基礎(chǔ)設(shè)施。
第二個階段是試點階段。從1994年到2002年，這段時間項目并不是很多，做的幾個項目都叫試點項目。包括地方的試點項目，和國家推出的五個項目，這些試點帶來了一定的規(guī)律規(guī)則。
金永祥認(rèn)為，在這一階段各個中央的試點項目和各個地方的試點項目，有的得到了經(jīng)驗、有的得到了教訓(xùn)。他強調(diào)，這段時間十分重要，整個BOT的規(guī)則；包括后面的文件的形成；以及今天用的很多條款，許多都來自于當(dāng)時的規(guī)則。
做第十水廠的時候，每家投標(biāo)人的資料都非常全，大家的投標(biāo)文件都是幾箱子，一共兩卡車。金永祥介紹，大概有四米長的卡車，五個小伙子弄了一晚上，把資料弄的非常有序。發(fā)現(xiàn)這些問題后，就開始簡化程序，經(jīng)過實踐使文件整理慢慢開始成熟起來。
第三階段是推廣階段。金永祥介紹，這個階段是從2003年開始到2008年，當(dāng)時建設(shè)部城建司請我們做方案。后來在2002年建設(shè)部出了相關(guān)文件，之后在全國宣講，交流開始增多，從2003年到2008年這段時間項目量顯著提高。
第四個階段是反復(fù)階段。從2009年到2012年。前三個階段的特點是市場經(jīng)濟的特征非常清晰，以及民營企業(yè)參與的較多，競爭充分。而反復(fù)階段的一個特點就是市場競爭不充分，整個規(guī)則發(fā)生了變化。
2009年發(fā)生金融危機以后推出了四萬億，地方政府已經(jīng)不再需要錢了，再做PPP的理由已經(jīng)沒有。這個階段是國進民退的階段。2010年再想刺激已經(jīng)起不到作用，這個階段資源基本上傾向于國有企業(yè)，只有央企能拿到別人拿不到的。出現(xiàn)了“彈簧門”，一邊是缺資源，一邊是央企有很多錢花不出去。
“現(xiàn)在我們進入第五階段，是全新的階段。”金永祥指出，目前PPP發(fā)展進入到了一個新的階段。去年十八屆三中全會后提出市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，提供了理論基礎(chǔ)。去年財政工作會議后部長專門做了有關(guān)PPP的報告。從而點燃了PPP的氣焰，國家發(fā)改委、住建部、財政部、國際組織全都開始參與進來。
鼓勵私人資本進入 優(yōu)化混合所有制的管理機制
只要有私人資本進來，效率就會有所提高。效率提高，一個是由于在決策上把項目當(dāng)成自己的事，另一個政府采購公共服務(wù)，有效的減少了貓膩
在PPP模式中用合資合股解決風(fēng)險劃分的一個弊病就是責(zé)任分不清，導(dǎo)致政府一下進入了不熟悉的公司治理和項目管理中。對此，金永祥表示，能不合股的盡量減少合股。
金永祥認(rèn)為，只要有私人資本進入，效率就會有所提高。有一個非常奇怪的現(xiàn)象，自來水廠有一半閑著，如果讓私人資本進來就會相對效率提高，一個是由于在決策上把項目當(dāng)成自己的事，另一個政府采購公共服務(wù)，有效的減少了貓膩。
首先，總體而言，現(xiàn)在做的PPP項目肯定要比以前的PPP做的更完善。歷史的脈絡(luò)和步伐是有規(guī)律的，如果沒有之前的營養(yǎng)沒有任何人能把這項工作做好。對過去的諸多項目認(rèn)真回顧，總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，在這個基礎(chǔ)上把工作做的更好。日本有一點做的比較好，從1999年P(guān)PP立法，過幾年有問題、有教訓(xùn)就完善一次，其整個知識積累做的非常好。而我們需要做的是已經(jīng)交過的學(xué)費不能再交了，包括合股，現(xiàn)在混合所有制一定得有主次，現(xiàn)在有的是50%對50%輪流執(zhí)政，這是可怕的事情，會增加內(nèi)耗。持股一定要搞清楚，要不然會彼此打架。
同時，他也表示，客觀地說，私營方并不是真善美的化身，政府持股對其確實有制約作用。因為政府一方考慮問題肯定會顧及當(dāng)?shù)孛裆�，而社會資本考慮的是自己，在這個過程中處理不好就會產(chǎn)生內(nèi)耗。
保證效率 評估需要專業(yè)的第三方機構(gòu)
評估者必須是專業(yè)的第三方評估。從整個行業(yè)來講應(yīng)該扶持一批專業(yè)的隊伍來做，必須培養(yǎng)專門的機構(gòu)
BOT和特許經(jīng)營推進初見成效，但普遍存在后期評估相對被忽視的問題，堅持五年做績效評估的非常少。金永祥表示，首先是目前并沒有一個特別的約定必須評估；其次是存在出錢評估的問題，拿誰的錢替誰說話。“誰來出錢，誰來委托評估。”在這個體制上得搞清楚。
評估者也必須是專業(yè)的第三方評估。金永祥指出，中介機構(gòu)有很多，為了完成評估隨便找一個，甚至有些報告拿來寫寫都可以，這是走過場問題。至于由誰來評估，他表示，必須培養(yǎng)專門的機構(gòu)，從整個行業(yè)來講應(yīng)該扶持一批專業(yè)的隊伍來做。
同時金永祥也表示，目前99%以上的城市都找不到很專業(yè)的機構(gòu)，讓第三方做好目前還存在一系列體制建設(shè)問題。當(dāng)然，這是要在做的過程中來完善的問題，不動起來永遠(yuǎn)都是假的，假的動起來才會變成真的。
風(fēng)險波動的價格補貼機制 需要政府扶持
當(dāng)整個項目看來沒有正常收益時，政府應(yīng)該利用財政無償投入來提高收益率
北京地鐵4號線采用的是特許經(jīng)營類型的PPP模式。其在運營中把隧道那部分財政投資后用近零租金的方式租借給項目公司，以提高項目收益，并在收益超過正常水平后通過租金調(diào)整來起到削峰作用。
金永祥以4號線的經(jīng)營模式為例，提出，現(xiàn)在做項目要首先將項目遇到的各種各樣的問題想全，找出風(fēng)險點，比如超支的風(fēng)險，延期的風(fēng)險等等。當(dāng)整個項目看來沒有正常收益的時候，政府應(yīng)該利用財政無償投入來提高收益率。他介紹類似地鐵4號線的經(jīng)營模式在市政污水廠里也用到，在北京的某個項目，一開始對水質(zhì)要求比較高，財務(wù)平衡不了，財政投進去一部分錢來補貼，另外有些設(shè)施也是政府建成后由投資人無償使用。
地鐵4號線的運作方式較好的體現(xiàn)了“伙伴關(guān)系、利益共享、風(fēng)險共擔(dān)”的PPP三原則。但是，在市政與環(huán)境領(lǐng)域的PPP模式的推動上，還需要解決幾個深層次的問題。金永祥對PPP發(fā)展相關(guān)問題的分析和建議，在介紹PPP發(fā)展路徑的同時也對今后的工作具有一定的指導(dǎo)意義。
（本文根據(jù)大岳咨詢公司總經(jīng)理金永祥發(fā)言整理）
每經(jīng)記者胡健發(fā)自北京
財政部財科所專門對刺桐大橋進行的調(diào)研報告顯示，刺桐大橋PPP項目出現(xiàn)的種種問題，都可歸為一條，即相關(guān)法律制度體系建設(shè)的不到位，契約的缺失。由法律、契約層面的缺陷引發(fā)，缺乏關(guān)于PPP的法律制度，增加了民營資本企業(yè)的交易成本和運作困難。
圍繞如何從刺桐大橋這只“麻雀”所展現(xiàn)出的問題去剖析如何把我國PPP模式推向正規(guī)化、專業(yè)化的路徑，《每日經(jīng)濟新聞》(以下簡稱NBD)記者專訪了國內(nèi)PPP專家、大岳咨詢總經(jīng)理金永祥。
項目不規(guī)范致爭議不斷
NBD：您怎么看待刺桐大橋所面臨的投資權(quán)益保障等問題？
金永祥：刺桐大橋項目是典型的PPP項目，項目的特許經(jīng)營特點非常明顯。該項目20年的風(fēng)雨歷程是財政部推動PPP工作和國家發(fā)改委推動特許經(jīng)營立法的一面鏡子，其經(jīng)驗教訓(xùn)值得總結(jié)借鑒。地方政府和社會投資人參與PPP項目也可以從項目中得到啟示。
陳慶元的故事反映了地方政府與社會投資人之間的糾葛，但其中任何一方都沒有違約的情況發(fā)生。
這說明了兩點，一是契約精神在項目中得到了體現(xiàn)，雙方在整個過程中都按照規(guī)則來維護自身利益，具有進步意義；二是項目初期留下了很多隱患，雙方在20年時間里造成了很大內(nèi)耗，降低了項目的效率，抵消了改革的成果。
NBD：雙方都沒有違約的確是進步，那現(xiàn)在的爭議來源于什么？
金永祥：項目的產(chǎn)生過程不規(guī)范，這可以歸結(jié)為歷史的局限性。當(dāng)初政府與國外投資人談判沒有談成，名流公司不要求任何條件搶到項目，說明國外投資人的做法符合市場規(guī)律。20年前懂PPP的人并不多，但現(xiàn)在必須反思。
項目后期問題的處理也同樣不規(guī)范，沒有采取通過后評估的方式找出問題，再通過談判一次性解決歷史問題，保證后續(xù)的運行順暢。
NBD：為避免日后糾紛，對于回報PPP項目是不是要有一個更明確的約定？
金永祥：名流公司從獲得項目到項目建成期間的表現(xiàn)可圈可點，進入運營期合作的雙方出現(xiàn)了問題，先是政府建了其他幾座競爭性橋梁影響了項目的收入，其次是項目公司要開發(fā)大橋兩側(cè)的土地被拒絕，投資人有苦說不出。這為社會資本介入PPP項目提供了借鑒：不能怕前期工作耽誤時間，磨刀不誤砍柴工。
項目運作重在健全制度
NBD：PPP項目一般都會涉及特許經(jīng)營問題，類似刺桐大橋這樣不夠規(guī)范的項目是不是與本身制度不健全有關(guān)？
金永祥：特許經(jīng)營立法的出臺，應(yīng)該為刺桐大橋這類合作項目的運作和執(zhí)行提供保障，是一件好事。
政府如何運作管理特許經(jīng)營很關(guān)鍵。這里涉及從中央到省級、市縣政府管什么、如何管的問題。包括是否需要設(shè)立相關(guān)的部門和機構(gòu)，比如是否需要設(shè)立跨部門的協(xié)調(diào)決策機構(gòu)，是否需要設(shè)立從事專業(yè)支撐的PPP中心。這是特許經(jīng)營立法的核心內(nèi)容之一。
此外，類似“縣級人民政府負(fù)責(zé)”的說法造成過很多麻煩，立法中有必要說清“縣級人民政府怎么負(fù)責(zé)”。
NBD：規(guī)范特許經(jīng)營應(yīng)該從哪些方面著手？
金永祥：發(fā)達經(jīng)濟體的政企關(guān)系是簡單的、穩(wěn)定的，我國政企關(guān)系的情況相對復(fù)雜，又處于改革之中的不穩(wěn)定狀態(tài)，立法工作必須考慮這種現(xiàn)實。
法律的名稱要清晰，涉及的概念應(yīng)準(zhǔn)確。目前初步的叫法是《基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)特許經(jīng)營法》。基礎(chǔ)設(shè)施的概念包括市政公用基礎(chǔ)設(shè)施、社會基礎(chǔ)設(shè)施等，基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)這兩個概念不在一個層面上，立法時概念應(yīng)該準(zhǔn)確。另外，基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)在概念上是有差別的，談基礎(chǔ)設(shè)施立法，特許的范圍最好不要涉及基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，否則容易說不清楚。
對特許經(jīng)營項目每個階段的運作要求是什么？在每個階段由哪些機構(gòu)做哪些工作？做不到或者做不好怎么處理？這些工作是實實在在的，需要借鑒國際經(jīng)驗，但更主要的是總結(jié)以前好的做法，同時要注意解決好實踐中不規(guī)范的問題、法律沖突和盲點問題。
特許經(jīng)營協(xié)議這類具體的工作可以由PPP中心等部門編寫指南或范本，而且可以針對不同行業(yè)不同類型的項目出臺相應(yīng)文件。
原標(biāo)題：金永祥：PPP項目需有健全制度保障
稿源：中新網(wǎng)
從上世紀(jì)90年代以來，PPP模式被發(fā)達國家廣泛探討及應(yīng)用。就PPP在國內(nèi)的發(fā)展而言，大岳咨詢有限公司總經(jīng)理金永祥介紹說，從1994年開始，我國PPP的發(fā)展走過了二十年，經(jīng)歷了探索、試點、推廣、反復(fù)、普及五大階段。目前在我國已經(jīng)形成了較為典型的項目，以北京地鐵四號線、上海竹園污水處理廠為代表，這兩個項目較好地體現(xiàn)了“伙伴關(guān)系、利益共享、風(fēng)險共擔(dān)”的PPP三原則，財政部主推的也是此類項目模式。但是，在很多項目推進過程中，合同條款約定及回報率要求等問題的無法解決使得項目進展困難甚至無法開展。過往的項目給我們提供了很多寶貴的經(jīng)驗和教訓(xùn)，對于項目成敗的經(jīng)驗總結(jié)與借鑒，將有利于推動未來PPP模式工作的更好開展。
從上世紀(jì)八十年代中期到1993年是我國PPP發(fā)展的第一個階段——探索階段。在這個階段還沒有PPP概念，主要模式是后來歸結(jié)為PPP的BOT。
探索階段有兩個背景：第一，從1978年開始的改革開放吸引了很多境外資金進入我國經(jīng)濟建設(shè)的各個領(lǐng)域，隨著改革的推進有一部分資金嘗試性地進入了基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。第二，80年代中期中等發(fā)達國家出現(xiàn)了債務(wù)危機，為了推動經(jīng)濟繼續(xù)發(fā)展，在土耳其首先出現(xiàn)了BOT模式，然后被其他發(fā)展中國家效仿，香港商人也把這個概念帶入了我國。
在探索階段，我國沒有與BOT直接相關(guān)的法規(guī)，當(dāng)時對這種方式是否合法地方心里沒底，審批時地方領(lǐng)導(dǎo)往往直接向中央主要領(lǐng)導(dǎo)匯報，中央首肯后地方才批準(zhǔn)項目。
探索階段的代表項目有深圳沙角B電廠BOT項目、廣州白天鵝飯店和北京國際飯店等項目，沙角B項目作為BOT受到了國內(nèi)外廣泛認(rèn)可，飯店項目由于所處行業(yè)的原因是否屬于BOT項目存在爭議。沙角B電廠已經(jīng)在15年特許經(jīng)營期限結(jié)束后于2000年成功移交給當(dāng)?shù)卣�，為項目畫上了圓滿句號。由于項目較早，項目文件較簡單，項目協(xié)議只有幾頁紙。外商是廣東華僑，項目除了商業(yè)因素外有回報家鄉(xiāng)的意思，這也是項目順利執(zhí)行的原因。沙角B項目也留下了一些教訓(xùn)，比如，由于特許經(jīng)營期限較短，很多設(shè)施的設(shè)計壽命在移交給政府機構(gòu)后需要重新建設(shè)，這個經(jīng)驗在1994年北京做BOT研究時被寫進了報告，在后期大岳做BOT項目時對移交時項目設(shè)施的狀態(tài)都做出了明確且嚴(yán)格的規(guī)定。
探索階段的項目都是投資人發(fā)起的，通過談判方式和政府達成了一致，沒有招標(biāo)的過程。這些項目也是地方政府自發(fā)進行的，沒有中央政府的關(guān)注、總結(jié)和大規(guī)模推廣。
PPP發(fā)展的第二階段——試點階段
1994年到2002年是我國PPP發(fā)展的第二階段——試點階段。國內(nèi)學(xué)術(shù)界較早研究PPP是從這個階段開始的。
PPP試點階段的工作是國家計委推動的，是有組織的，這點不同于探索階段各地摸石頭過河的做法。1992年初鄧小平南巡以及1992年底召開的“十四大”確立了社會主義市場經(jīng)濟體制，為基礎(chǔ)設(shè)施市場化投融資改革提供了理論依據(jù)。1993年新一屆政府成立后，國家計委開始研究投融資體制改革問題包括BOT可行性問題。1994年，國家計委選擇了五個BOT試點項目：廣西來賓B電廠項目、成都第六水廠項目、廣東電白高速公路項目、武漢軍山長江大橋項目和長沙望城電廠項目。1994年底，一批國家計委官員下海成立了大地橋基礎(chǔ)設(shè)施投資咨詢公司，其英文名“Bridge Of Trust”的縮寫也是“BOT”，目的同樣非常明確要做BOT業(yè)務(wù)。大地橋成立后開始為來賓B電廠項目做準(zhǔn)備，1995年5月，來賓B獲得了國家計委的批準(zhǔn)。由此可以確定1994年是BOT試點項目的起點，可以稱為“中國PPP元年”。
除了國家計委推出試點項目外，各地政府也推出了一些BOT項目，比較典型的有沈陽水廠TOT項目、上海黃浦江大橋BOT項目、北京第十水廠BOT項目、北京西紅門經(jīng)濟適用房PPP項目、新疆托克遜電廠項目、北京肖家河污水項目、北京房山大學(xué)城項目等。嚴(yán)格講，這期間的地方BOT項目也是試點項目，有的項目在政府批文里就叫試點項目，不叫試點項目的BOT項目在當(dāng)?shù)丶词情_創(chuàng)性的，也沒有太多其他BOT項目出現(xiàn)，BOT沒有成為地方常規(guī)投融資方式。
國家計委和地方的BOT試點項目涉及的行業(yè)是很多的，包括電力、自來水、污水、燃?xì)�、大橋、區(qū)域開發(fā)等。這些試點項目有的成功了，不僅簽訂了合同，而且合同得到了執(zhí)行。有的失敗了，部分沒有簽約就夭折了，部分簽了合同但在執(zhí)行期間終止了。無論是成功的還是失敗的項目，都為后來的BOT項目運作積累了重要的經(jīng)驗。
PPP發(fā)展的第三階段——推廣階段
2003年到2008年是我國PPP發(fā)展的第三個階段——推廣階段。
2002年“十六大”提出我國社會主義市場經(jīng)濟體制已經(jīng)初步建立，市場在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，以公有制為主體多種所有制共同發(fā)展，為PPP的推廣提供了理論基礎(chǔ)。“十六大”精神是建設(shè)部2002年底出臺《大力推進市政公用市場化指導(dǎo)意見》的大背景。隨著PPP項目的推進，建設(shè)部又陸續(xù)出臺了一些文件，包括2004年出臺的126號文《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，該辦法及各地出臺的特許經(jīng)營條例是這一時期開展PPP項目的基本法律依據(jù)。
借《指導(dǎo)意見》的東風(fēng)，2003年全國各主要城市掀起了市政公用市場化(PPP)高潮。PPP項目所屬行業(yè)以污水項目為最多，當(dāng)時正趕上全國各地建設(shè)污水廠的高峰，自來水、地鐵、新城、開發(fā)區(qū)、燃?xì)�、路橋項目也都有。比較著名的PPP項目有合肥王小郢污水TOT項目、蘭州自來水股權(quán)轉(zhuǎn)讓項目、北京地鐵四號線項目、北京亦莊燃?xì)釨OT項目、淮南新城項目、北京房山長陽新城項目等。用目前PPP的概念考察，當(dāng)時PPP項目很多，但第一個稱PPP的項目是北京地鐵四號線項目。
在PPP推廣階段，市場經(jīng)濟特征非常明顯：第一，國外公司、民營企業(yè)、國有企業(yè)、上市公司同臺競爭；第二，市政公用行業(yè)作為一個傳統(tǒng)賠錢行業(yè)，多數(shù)項目的競標(biāo)過程未受到領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)，競標(biāo)過程公開透明，很多項目的競爭達到了白熱化程度；第三，企業(yè)“八仙過海”的競爭結(jié)果是溢價頻出，效率提高的改革效果開始顯現(xiàn)；第四，傳統(tǒng)企業(yè)受到了前所未有的壓力，主動改革的積極性提高。盡管多數(shù)項目是成功的，但由于PPP項目數(shù)量增加很快，有些地區(qū)思想不夠開放，項目運作方法不夠科學(xué)，出現(xiàn)了一定比例的PPP失敗項目。
2007年開始，國內(nèi)出現(xiàn)了一股思潮——對幾十年的改革進行反思，在意識形態(tài)領(lǐng)域出現(xiàn)了很大爭論。由于PPP領(lǐng)域出現(xiàn)了失敗項目，市政公用行業(yè)的個別老同志也開始反思市政公用市場化改革并提出了質(zhì)疑，在“鐵證”面前主管部門也開始猶豫，市政公用市場化改革開始降溫，甚至“市場化”這個詞匯變得非常敏感。
應(yīng)該說，在PPP推廣階段市場經(jīng)濟取得了勝利，大規(guī)模的改革出現(xiàn)幾個失敗項目是正常的，業(yè)內(nèi)人士反思改革也是可以理解的。中國改革開放30多年，這段時間市政公用市場化改革比任何其他行業(yè)的改革都規(guī)范，研討會層出不窮，媒體高度關(guān)注，大部分中心城市的PPP項目都請咨詢公司以借鑒國內(nèi)外的經(jīng)驗教訓(xùn)，競爭公開透明。曾經(jīng)人們一度對高溢價擔(dān)憂，后來看在市場啟動初期出現(xiàn)一定過調(diào)是市場經(jīng)濟的基本特征，是重新定位市場不可缺少的階段，從結(jié)果看王小郢等項目的溢價并沒有影響投資人的回報水平，蘭州自來水等項目的溢價雖然沒有達到投資人的預(yù)期回報，但主要原因在于價格改革滯后，只要蘭州自來水價格達到省會城市中等偏下的水平，投資回報就能滿足投資人的要求，溢價完全是效率提高的體現(xiàn)。后來國內(nèi)一直提“轉(zhuǎn)換發(fā)展方式”，讓我看，市政公用行業(yè)轉(zhuǎn)換發(fā)展方式就是應(yīng)該回歸到這一階段的發(fā)展方式。
PPP發(fā)展的第四階段——反復(fù)階段
2009年到2012年是我國PPP發(fā)展的第四個階段——反復(fù)階段。這段時間是我國城市化發(fā)展最快的幾年，“鬼城”、市政不配套等城市問題也是在這個階段暴露出來的。
2008年美國爆發(fā)金融危機，2008年底我國推出了四萬億刺激計劃，銀行開始無條件提供貸款，有的銀行為了給項目提供貸款甚至要送禮。銀行如此放貸使社會投資主體徹底失去了講條件的資本，PPP生態(tài)遭到了破壞，有些執(zhí)行中的PPP項目被政府提前終止了，2009年成為PPP受沖擊最嚴(yán)重的一年。四萬億刺激計劃的弊端很快暴露出來，政府再次開始重視民間投資。2010年，國務(wù)院出臺了鼓勵和引導(dǎo)民間投資的新國36條，但效果不明顯。
在這個時期，國有企業(yè)尤其是央企拿到了銀行大量授信，盡管沒有政策規(guī)定私人資本和外資不能進入某些領(lǐng)域，但由于國企特別是央企在強大政府資源支持下按照自己規(guī)則的做法，使私人資本和外資無法參與競爭，社會上出現(xiàn)了“玻璃門”、“彈簧門”、“旋轉(zhuǎn)門”和“國進民退”等說法。為了促進民間投資，2012年國務(wù)院各部委出臺了20多個落實新國36條的細(xì)則，但PPP市場沒有發(fā)生實質(zhì)性改變。
當(dāng)然，這個階段有些地區(qū)還是比較規(guī)范的，繼續(xù)推出了一些競爭性PPP項目，私人資本、外資和國資在這些項目里進行了同臺競爭，如大連垃圾處理PPP項目，經(jīng)過充分競爭處理費用只有50多元每噸。國企、央企的新做法對私人資本和外資的行為方式產(chǎn)生了很大影響，他們一方面向央企學(xué)習(xí)尋求規(guī)避競爭，另一方面也尋求與國有資本的合作，以利用國有資本的優(yōu)勢。這個時期的PPP市場沒有出現(xiàn)充分競爭、溢價頻發(fā)的火爆場面。
反復(fù)階段的后期PPP市場出現(xiàn)了新的變化。在PPP推廣階段，私人資本較廣泛地參與了PPP項目，其中有些新進入這個領(lǐng)域的企業(yè)不夠?qū)I(yè)，有些企業(yè)拿到一兩個項目無法實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，所以在第四階段出現(xiàn)了并購整合的案例，這完全符合市場規(guī)律，并購整合在下階段應(yīng)該還會有較大的發(fā)展。
PPP發(fā)展的第五階段——普及階段
2013年開始我國PPP發(fā)展進入了第五個階段，這是一個新的階段，這個階段的故事正在發(fā)生。很多人對這個階段都有很高的期待，我們暫且叫這個階段為普及階段，希望PPP成為我國經(jīng)濟發(fā)展中一種常態(tài)模式。
“十八大”提出“讓市場在資源配置過程中發(fā)揮決定性作用”，這為PPP的普及提供了理論基礎(chǔ)。為了保證PPP項目順利實施，國家發(fā)改委啟動了特許經(jīng)營立法工作。學(xué)術(shù)界、咨詢界也熱鬧起來，各種研討、沙龍層出不窮，各種文章著作不斷問世。最近財政部專門成立了PPP中心。PPP已經(jīng)展現(xiàn)出火熱的場面。
實際上，這次推動PPP有著很強的社會經(jīng)濟背景。中國城市化經(jīng)過十年高速發(fā)展，在取得成就的同時出現(xiàn)了大量問題：房價見頂，土地財政難以為繼；地方債超過20萬億，還在快速增長，有些地區(qū)甚至對債務(wù)形成了依賴；環(huán)境問題日益突出，治理環(huán)境需要大量資金；國有體制可以調(diào)動大量資源但浪費驚人，投資效率越來越低；參與城市建設(shè)的央企負(fù)債率快速攀升超過了80%，如果有些新城或房地產(chǎn)項目出現(xiàn)問題，融資和抗風(fēng)險能力會快速減弱；等等。中國需要轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，提高效率、減少浪費、少走彎路是轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的基本內(nèi)容。PPP不是包醫(yī)百病的靈丹妙藥，但PPP可以帶來體制和機制的創(chuàng)新，可以為解決當(dāng)前的問題提供非常有益的幫助。
在普及階段，PPP會出現(xiàn)新特點：第一，并購機會將增多。國家要推動混合所有制經(jīng)濟，并購將是實現(xiàn)這個目標(biāo)的重要手段。第二，多個PPP項目同時推進的情況會增加。以前做一個項目較少關(guān)注相關(guān)項目，協(xié)同效應(yīng)差，多個相關(guān)項目綜合考慮可以減少浪費，提高效益。第三，中國企業(yè)走出國門做PPP的情況會增加。中國企業(yè)“走出去”是必然的，這個過程已經(jīng)開始。第四，總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)并進行推廣會受到新一屆領(lǐng)導(dǎo)的重視。
千里之行始于足下，站在普及階段的起點上，我們無法對特許經(jīng)營立法有過高期待，因為那需要太多時日，做好PPP的當(dāng)務(wù)之急是規(guī)范、規(guī)范再規(guī)范。選擇社會主體要公開、競爭，鼓勵私人資本進入優(yōu)化混合所有制的管理機制，政府要守信用并對社會主體進行嚴(yán)格監(jiān)管，充分發(fā)揮專業(yè)的第三方評估機構(gòu)的作用，要千方百計掃除阻礙國36條的種種弊端包括利益集團的阻撓。做好PPP工作，任重道遠(yuǎn)……
