中國城市規(guī)劃設計研究院副院長 邵益生

城市水安全是當前的熱門話題，也是重要的生態(tài)、環(huán)境和社會問題，黨中央、國務院領導歷來高度重視。保障城市水安全是一項重大的民生工程，也是復雜的系統(tǒng)工程，涉及水安全戰(zhàn)略決策、水工程規(guī)劃設計、水設施建設運營和水務監(jiān)督管理等諸多方面。其中，戰(zhàn)略決策具有前瞻性、全局性和引領性，這是保障水安全的關鍵，但任何戰(zhàn)略都具有時效性，必須與時俱進。在我國推進新型城鎮(zhèn)化的背景下，面對新問題、新需求和新挑戰(zhàn)，如何適時調整水安全保障戰(zhàn)略，是筆者長期思考的重要問題之一。

1城市水安全保障的基本要求

“安全”在社會學中是指不受威脅，沒有危險、危害、損失，是免除了不可接受的損害風險的狀態(tài)。由此引申的“水安全”概念應該是指在水的領域免除了不可接受的損害風險的狀態(tài)，但在不同的學科領域，水安全通常具有水生態(tài)安全、水環(huán)境安全、水資源安全、給排水安全、飲用水安全等不同內(nèi)涵。就城市區(qū)域的給排水而言，水安全是指在滿足城市生活、生產(chǎn)和生態(tài)需水的前提下，免除不可接受的損害風險的狀態(tài)，包括水量、水質和設施安全等，其核心是飲用水安全。Via《給水排水》雜志

1.1水量安全

城市供水系統(tǒng)必須提供足夠的水量，以滿足城市生活、生產(chǎn)、生態(tài)的合理用水需求，這是城市可持續(xù)發(fā)展的基礎條件。俗話說“巧婦難為無米之炊”，保障水量安全的前提是具有高保證率的水源，通常情況下，城市集中式生活飲用水水源地的供水保證率應高于90%，規(guī)模較大的重點城市應在95%以上。采用多水源供水有利于提高保證率和應對水源突發(fā)污染事件，有條件的城市適度開采地下水也是個不錯的選擇。

1.2水質安全

保障水質安全尤其是生活飲用水安全通常需要建立“三道防線”。“第一道防線”是水源地，按照國家現(xiàn)行的標準規(guī)范要求，集中式生活飲用水水源地一級保護區(qū)的水質，應符合《地表水環(huán)境質量標準》（GB3838-2002）II類水的要求，但現(xiàn)實是這道防線已被全面突破，評價標準已被降至III類水；“第二道防線”是水廠凈水系統(tǒng)，目前面臨水源污染和《生活飲用水衛(wèi)生標準》（GB5749-2006）提高的雙重壓力；“第三道防線”是供水管網(wǎng)尤其是“二次供水系統(tǒng)”，面臨著保障“龍頭水”水質達標的嚴峻挑戰(zhàn)。另外，有效的治污有助于改善水環(huán)境質量、提升水景觀品質，促進城市水系統(tǒng)的良性循環(huán)。Via《給水排水》雜志

1.3設施安全

設施安全是城市水安全的基礎，城市供排水設施是城市水循環(huán)系統(tǒng)的重要載體，與城市交通、電力、供熱、供氣等基礎設施關系密切，事關城市復雜大系統(tǒng)公共安全大局。建設完善的供水設施是確保供水水質合格、水量充足、水壓穩(wěn)定的基本條件，現(xiàn)代城市不能接受大面積、長時間的停水事件，也不允許將水質不合格的水供給千家萬戶；系統(tǒng)配套的排水設施是確保城市雨水尤其是汛期雨洪安全排放、生活污水和工業(yè)廢水得以及時收集和有效處理的關鍵所在，也是實現(xiàn)城市水環(huán)境、水生態(tài)安全，維持良好人居環(huán)境的必然要求。Via《給水排水》雜志

此外，還應圍繞由“水源、供水、用水、排水”等基本單元構成的城市水循環(huán)系統(tǒng)，建立“從源頭到龍頭”全流程的水質監(jiān)測預警、快速響應和應急救援能力，應對突發(fā)性污染事故、極端氣候變化和重大自然災害，全面提升城市水安全保障水平。

2我國城市水安全保障戰(zhàn)略演變

水安全是城市安全，仍至國家安全的重要組成部分，必須引起足夠重視，尤其要在戰(zhàn)略層面上加強指導。從歷史和發(fā)展的眼光來看，戰(zhàn)略不是一成不變的，具體的戰(zhàn)略通常都是在特殊時期，為解決特定問題、實現(xiàn)重要目標服務的。因此，新中國成立以來，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程的變化，不同時期面臨的主要水問題不盡相同，城市水安全戰(zhàn)略先后經(jīng)歷了幾次比較重大的調整。

2.1以需定供，單純開源（1949-1957）

新中國成立之初，國家百廢待興，國民經(jīng)濟處于戰(zhàn)后恢復性增長時期，城市化進程呈現(xiàn)快速發(fā)展態(tài)勢，城市化率年均增長約0.6個百分點。這一時期的主要矛盾是極度匱乏的供水設施無法滿足基本的城市用水需求，1949年全國只有60個城市建有自來水廠，日供水能力僅為240.6萬m³，服務人口僅900余萬人。在此背景下，城市水安全的戰(zhàn)略重點是“以需定供，單純開源”，政府鼓勵各地以滿足城市用水需求為導向，就地就近“開源”，打井或修筑水庫，建設城市供水設施。Via《給水排水》雜志

2．2開源為主，提倡節(jié)水（1958-1978）

這一時期的國民經(jīng)濟經(jīng)歷劇烈波動和漫長的徘徊期，城市化進程基本陷于停滯，雖然城市用水增長速度不快，但設施不足和用水浪費問題比較突出。原建筑工程部于1959年在保定主持召開全國城市供水會議，首次提出了“提倡節(jié)約，反對浪費，開展節(jié)約用水工作”的要求，其主要目的是通過提倡節(jié)水來減少用水量，以緩解因“開源和設施能力不足”造成的季節(jié)性供水短缺尤其是水壓不足問題，但由于當時缺乏配套措施，僅把節(jié)水作為一種輔助性的策略，實施效果并不理想。

2.3開源與節(jié)流并重（1979-1999）

改革開放推動了國民經(jīng)濟的快速發(fā)展，城市化進程也明顯加快，城市化率年均增長約0.8個百分點，城市用水需求明顯增加，水資源短缺問題日益凸顯。1985年，國家提出“開源與節(jié)流并重”方針，節(jié)水目的逐步從“彌補開源不足”向“遏制過度開源”轉變，各地紛紛成立城市節(jié)約用水辦公室，并陸續(xù)開征水資源費和超計劃用水加價費，節(jié)水效果開始顯現(xiàn)。進入20世紀90年代以后，因水質污染而導致的缺水問題日益突出，1995年開展的“城市缺水問題研究”表明，由水源不足、設施不足和水質污染導致的城市缺水問題大約各占三分之一。為此，筆者曾呼吁實施“開源、節(jié)流與治污并重”戰(zhàn)略。Via《給水排水》雜志

2.4節(jié)流優(yōu)先、治污為本、多渠道開源（2000～2014）

世紀之交，淮河、太湖流域水污染治理的“零點行動”和南水北調工程決策過程的各種爭論，顯示出污染形勢的嚴峻性和治污的緊迫性，也加深了水資源短缺“危機感”。針對當時我國城市水資源開發(fā)利用和保護中存在的突出問題及面臨的嚴峻挑戰(zhàn)，筆者曾于2000年通過“國內(nèi)動態(tài)清樣”渠道，建議將“節(jié)流優(yōu)先，治污為本，多渠道開源”等作為新世紀城市水資源開發(fā)利用的新戰(zhàn)略，此建議后來得到中國工程院“中國可持續(xù)發(fā)展水資源戰(zhàn)略研究”項目組專家高度認可，并被列為向國務院建議的“八方面”戰(zhàn)略之一。溫家寶副總理在《中國可持續(xù)發(fā)展水資源戰(zhàn)略研究報告集》的“序”中稱其為“指導原則”，國務院及有關部門在隨后的許多相關文件中多次引用了該戰(zhàn)略表述。

3新時期城市水安全戰(zhàn)略建議

近年來，城市水源污染、暴雨內(nèi)澇、管道爆裂等突發(fā)性事件頻發(fā)，給城市水安全保障提出了更高要求，尤其是在國家全力推進新型城鎮(zhèn)化的大背景下，必須按照生態(tài)文明建設的要求，遵循城市水系統(tǒng)循環(huán)規(guī)律，適時調整城市水安全保障戰(zhàn)略，為此建議將“節(jié)水優(yōu)先，治污為本，科學開源，保障安全”作為新時期我國城市水安全保障的總體戰(zhàn)略，并以此來引導城市水系統(tǒng)的規(guī)劃、設計、建設和運行，進而促進城市水系統(tǒng)的良性循環(huán)。Via《給水排水》雜志

3.1節(jié)水優(yōu)先是戰(zhàn)略基礎

鑒于我國水資源相對短缺的基本水情,必須把“節(jié)水優(yōu)先”作為保障水量安全的戰(zhàn)略基礎，這是緩解水源短缺、降低設施投資、減少污水排放、提高用水效率的優(yōu)先選擇和必由之路。據(jù)有關資料分析，我國水資源總量約為2.8萬億m³，實際可利用量僅為9500億m³，如不采取強有力的節(jié)水措施預測到2030~2050年，全國的需水量將可能接近可用水量的極限。因此，必須以水資源的承載能力為約束，從過去的“以需定供”向“以供定需”策略轉變，努力建設節(jié)水型城市；要遏制不顧水資源條件的擴張性需求，防止無序、過度開發(fā)水源，慎行長距離、跨流域、高代價的調水，盡量減輕對自然環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)的破壞，避免城市水系統(tǒng)陷入調水越多、浪費越大、污染越嚴重的惡性循環(huán)。

3.2治污為本是戰(zhàn)略重點

面對當前我國城市水環(huán)境污染的嚴峻形勢，必須把“治污為本”作為擺脫水質危機的戰(zhàn)略重點，這是改善水環(huán)境、保護水資源、恢復水生態(tài)、保障水安全的必然要求和根本出路。我國城市水環(huán)境整體惡化的趨勢尚未得到根本遏制，城市飲用水水源污染依然嚴重，有關機構對水源水質的監(jiān)測結果表明，近十年來我國重點城市的水源水質仍呈惡化趨勢，水源水質達到Ⅱ類標準的比例不到20%。南方一些降水量豐沛或水系發(fā)達的城市，也因水源污染出現(xiàn)了嚴重缺水問題。因此，必須擺脫過去主要依靠末端治理削減水污染負荷的路徑依賴，促進從末端治理向源頭減排、過程控制、末端治理和生態(tài)修復相結合的戰(zhàn)略轉變，實現(xiàn)水污染的全過程控制和水環(huán)境的綜合整治，逐步改善城市水環(huán)境質量，遏制“水質型”缺水問題蔓延，確保飲用水水源安全。Via《給水排水》雜志

3.3科學開源是戰(zhàn)略智慧

針對我國許多城市面臨缺水與內(nèi)澇并存的雙種挑戰(zhàn)，必須把“科學開源”作為興利除害的重大戰(zhàn)略舉措，這是緩解水資源供需矛盾、防止城市洪澇災害、促進水生態(tài)文明的智慧選擇和重要舉措。必須突破筑壩建庫提引地表水、打井挖溝抽取地下水的傳統(tǒng)開源模式。一方面要因地制宜，在合理開發(fā)地表水、地下水等傳統(tǒng)水資源的同時，大力推進再生水、雨水、海水、微咸水等非傳統(tǒng)水資源的開發(fā)利用。經(jīng)凈化處理后的城市污水是城市的再生水資源，數(shù)量非常巨大，可作為作物的灌溉用水、工業(yè)冷卻水、城市綠化用水、環(huán)境用水和地面沖洗水等。另一方面要大力推行低影響開發(fā)建設模式，合理控制土地開發(fā)強度，建設雨水滯流、滲透、收集和處理利用系統(tǒng)，有效控制城市地表徑流，提高城市對雨水的吸納和蓄滯能力，努力建設“海綿城市”，降低城市內(nèi)澇風險。

3.4保障安全是戰(zhàn)略目標

基于近年來水污染事故頻發(fā)、城市內(nèi)澇、管網(wǎng)爆裂等嚴峻形勢，必須把“保障安全”作為治水的出發(fā)點和落腳點，這是建設生態(tài)文明、改善人居環(huán)境和促進城市健康發(fā)展的必然要求。首先，是保障飲用水安全，“讓群眾喝上放心水”。要通過理念、科技和體制機制創(chuàng)新，努力構建飲用水安全“從源頭到龍頭”全流程的保障體系和“從中央到地方”分層級的監(jiān)管體系，不僅要應對突發(fā)性風險，也要考慮累積性風險。第二，要保障城市的水環(huán)境安全，營造城市宜居環(huán)境。城市水環(huán)境治理不僅要采取工程措施治理工業(yè)點源也要考慮城市面源污染，更要考慮生態(tài)修復等非工程措施。第三，要保障城市的防洪排澇安全。通過提高標準、完善規(guī)劃、加快建設、細化管理等措施，建設經(jīng)濟合理、生態(tài)環(huán)保并兼顧雨洪資源利用的城市排水防澇綜合體系。Via《給水排水》雜志

4結語

自新中國建立以來，隨著我國社會經(jīng)濟的發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設的變化，我國城市水安全保障戰(zhàn)略經(jīng)歷了從“以需定供、單純開源”到“開源為主、提倡節(jié)水”，再到“開源與節(jié)流并重”乃至2000年后的“節(jié)流優(yōu)先、治污為本、多渠道開源”的演變。而近年，我國城市各類水安全事件頻發(fā)，社會各界和國家領導對此高度關注和重視，同時在當前大力推進新型城鎮(zhèn)化背景下，城市發(fā)展可能面臨新的問題、新的需求和新的挑戰(zhàn)，有鑒于此提出了“節(jié)水優(yōu)先，治污為本，科學開源，保障安全”的城市水安全戰(zhàn)略建議凸顯了“科學開源”的必要性和“保障安全”的緊迫性，以期引導城市水系統(tǒng)的規(guī)劃、設計、建設和運行，實現(xiàn)保障城市水安全，持續(xù)改善民生的愿望。