記者日前獲悉，作為推廣PPP（政府與社會資本合作）模式的重要制度設計，特許經(jīng)營法目前正由發(fā)改委加緊起草，其征求意見稿已八度修改、反復推敲。有跡象顯示，在PPP模式成為地方政府化解資金壓力重要抓手的背景下，該法案的立法進程將進一步提速，最終方案的出爐已越來越近。

法案已反復討論修改

據(jù)了解，這份全名為“基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法”的法案由國家發(fā)改委牽頭研究、調研并起草。據(jù)接近有關部門的人士對記者透露，目前該法案已經(jīng)修改到了第八稿，其間征求意見稿已經(jīng)發(fā)到有關部門并收集相關意見。

“事實上，早在五六年前，發(fā)改委有關機構就提出，要制定有關基礎設施特許經(jīng)營的法律，但當時沒有列入全國人大的立法規(guī)劃，”原全國人大財經(jīng)委法案室主任、中關村宏觀經(jīng)濟與知識產權戰(zhàn)略研究所所長朱少平向記者透露，“最近又舊話重提，是因為形勢發(fā)展的需要。”

不少市場人士對記者表示，“缺少明確法律規(guī)范、合作前景難以預判”，是讓民營資本對PPP模式望而卻步的重要原因。“現(xiàn)在國家要力推PPP模式，但這就需要規(guī)范各種可能出現(xiàn)的情況，而我們國家目前沒有這方面的法律，這就是為什么如此迫切需要出臺這部法律的原因。”

根據(jù)記者所拿到的一份《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法（征求意見稿）》，法案對許多以往的模糊概念均有相應規(guī)定。比如，針對“基礎設施和公用事業(yè)的范圍”一項，共列出九大類項目，其中不光有“煤炭、石油、天然氣、電力、新能源等能源項目”，還有“鐵路、公路、水運、港口碼頭、民用機場、通用航空設施、城市軌道交通等交通運輸項目”，而且也包括了“科技、教育、文化、旅游、衛(wèi)生、體育、社會福利等社會事業(yè)項目”。

“如此，則PPP幾乎涉及民生基建的所有領域，和老百姓生活極為密切，”一名券商分析師表示，“從住房、環(huán)保、路橋，到科教文衛(wèi)，可以用無所不包來形容。”

針對特許經(jīng)營方式，該意見稿明確有四種，即“在一定期限內，政府授權特許經(jīng)營者投資、建設、運營基礎設施和公用事業(yè)，包括現(xiàn)有項目的改擴建，期限屆滿移交政府”、“在一定期限內，政府授權特許經(jīng)營者運營已建成的基礎設施和公用事業(yè)，期限屆滿移交政府”、“在一定期限內，政府授權特許經(jīng)營者提供公共服務”以及“國家規(guī)定的其他方式”。其中，“其他方式”留了一個口子，方便將來容納新型的合作模式，一名政府內部人士表示。

在職責權限方面，“特許經(jīng)營的規(guī)劃和出臺區(qū)域規(guī)章的權限，已下放到省級，而可以實施的權限，則下放到了縣級，”一名業(yè)內人士分析稱，“需要注意的是，之前根據(jù)財政部《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》，通過PPP模式轉化為企業(yè)債務的，不納入政府債務——也就是說，對于地方政府而言，通過主動上馬特許經(jīng)營項目，可以有效管控債務規(guī)模。”

那么，誰有資格主動提出上馬PPP項目呢？“政府可以提出，企業(yè)和社會機構也可向政府主動申請，”上述業(yè)內人士表示，“但如何評判是否能夠上馬，目前的標準還有待明確。”

各部門協(xié)調推進起草進程

“因牽涉到不同部門之間的協(xié)調，這個法案的推動很不容易，”一名政府內部人士對記者評論道，“目前征求意見稿是由發(fā)改委在起草，但最近財政部又對PPP出臺了具體的規(guī)定，這就涉及協(xié)調問題。”

據(jù)了解，在現(xiàn)有體系下，涉及PPP項目審批的事宜屬于發(fā)改委的權限；但因為項目涉及政府出資的問題，因此又和財政部有關。

據(jù)該內部人士透露，在此前由發(fā)改委法規(guī)司召開的內部立法座談會上，與會人員曾提出關于立法的“四項原則”、“六點規(guī)定”。“所謂四項原則，即統(tǒng)籌推進、形成合力、公平合理、國際經(jīng)驗和國內實踐相結合等原則”，該人士稱，“之所以提出，就是此前還存在著統(tǒng)籌較難、合力不易的情況。”

據(jù)了解，因為特許經(jīng)營的授權及審核往往涉及多個部門，因此能否順暢銜接協(xié)調，顯得尤為必要。在發(fā)改委法規(guī)司一名內部人士看來，目前我國特許經(jīng)營的規(guī)章體系恰恰存在著法律規(guī)范的效力層次較低、具體制度有待完善、規(guī)定之間不銜接等三大問題。“總的一句話，就是完整統(tǒng)一的法律體系尚待完善，”該人士評論道。

從世界各國的特許經(jīng)營實踐來看，其實部門間協(xié)調難、規(guī)章不協(xié)調的問題普遍存在，而一個通常的解決辦法是——設立專門的協(xié)調機構。濟邦咨詢公司董事總經(jīng)理張燎表示，“經(jīng)驗證明，專門的組織協(xié)調機構在信息收集、政策研究、立法建議、知識傳播、能力建設等工作上可以發(fā)揮重要作用。”

而在朱少平看來，不管法案由哪個部門起草，最后都需經(jīng)過全國人大來立法，這肯定會兼顧不同部門的訴求。“不過，如果覺得立法條件不成熟，也可能以國務院條例的形式出臺。”

但從市場角度來看，為PPP設立規(guī)則框架已是一個急迫的需求。

“甚至在剛結束的APEC會議上，PPP都是討論最熱烈的話題之一，”一位投資界人士談到。如其所言，財政部部長樓繼偉也曾公開表示，本次APEC財長會議的核心就是討論倡導政府與社會資本合作的PPP模式。“PPP這個議題大家討論最為熱烈，幾乎占了（財長會議）將近一半的時間”。該人士表示。

“PPP項目顯而易見的受益行業(yè)至少包括環(huán)保、軌交建設、城投等，”中原證券研究員李琳琳對記者表示，“PPP適合于公用事業(yè)的發(fā)展，特別是一些預期穩(wěn)定、投資較大的行業(yè)。”

但是，業(yè)內人士同時對記者強調稱，在相關法律最終出臺之前，政策風險始終是PPP實踐中一個不可忽視的問題。“你無法確定，這個部門、這個地區(qū)規(guī)定的辦法，到了另一個部門那里、另一個地區(qū)那里，是不是就不一樣了。”

（作者：龐瑞 來源：上海證券報）