池州項(xiàng)目是第一個(gè)污水處理PPP項(xiàng)目，從定價(jià)到招標(biāo)都有很多故事。煙霧繚繞之中，常慶海起身沏了一杯茶，等他再次坐下時(shí)，他意識(shí)到，又一場(chǎng)漫長而艱難的談判剛剛開始。
池州項(xiàng)目是第一個(gè)污水處理PPP項(xiàng)目，從定價(jià)到招標(biāo)都有很多故事。煙霧繚繞之中，常慶海起身沏了一杯茶，等他再次坐下時(shí)，他意識(shí)到，又一場(chǎng)漫長而艱難的談判剛剛開始。
這是位于安徽省池州市住建委辦公樓的一間會(huì)議室。不大的房間坐了十來人，卻都是當(dāng)?shù)赜蓄^有臉的權(quán)威人物，常慶海的工作只有一個(gè)——說服他們。這些人里，有副市長，有財(cái)政局的副局長、住建委的副主任，還有一些職能科室的科長們。
副市長剛剛拍了桌子，氣氛有些尷尬，常慶海正在盤算著如何開口。盡管類似的場(chǎng)景他并不陌生，但要將PPP（政府與社會(huì)資本合作，Pub-lic-Private Partnership）這個(gè)拗口名詞中的一些細(xì)節(jié)和規(guī)則，向當(dāng)?shù)毓賳T講清楚，不是件容易的事。
常慶海是池州污水處理項(xiàng)目的負(fù)責(zé)人，這是由財(cái)政部和住建部共同督辦的，第一個(gè)用政府和社會(huì)資本合作模式進(jìn)行污水廠網(wǎng)建設(shè)的PPP項(xiàng)目。上面的要求是“一定要做好”，因此他不敢松懈，幾乎每隔幾天就會(huì)向住建部城建司匯報(bào)進(jìn)展。
常慶海的另一個(gè)身份是大岳咨詢有限公司的總監(jiān)，他負(fù)責(zé)的池州PPP項(xiàng)目，從2014年5月到12月底，持續(xù)了大半年。“一個(gè)月兩周要呆在池州，周末回來一下，接著再去，加班是個(gè)常態(tài)化。”常慶海說。
如今每當(dāng)有人提起這個(gè)項(xiàng)目，他都會(huì)記得那幾次和政府差點(diǎn)要談崩了的場(chǎng)景。“當(dāng)時(shí)池州的領(lǐng)導(dǎo)拍了桌子，問為什么不能按照項(xiàng)目操作時(shí)間安排貸款，因?yàn)樽罾硐氲臓顟B(tài)是和項(xiàng)目期限配套，但沒有一家銀行會(huì)貸款26年，我們解釋了，他們反問‘為什么這么保守？要?jiǎng)?chuàng)新’。”常慶�；貞浀馈�
這種緊張的狀態(tài)一直持續(xù)到當(dāng)年12月28日。那天，常慶海在微信朋友圈里留了一個(gè)言：“項(xiàng)目完成，明天投資人和政府簽約”。
常慶海如釋重負(fù)。
“標(biāo)本”，如何定價(jià)？
以往大多數(shù)PPP項(xiàng)目的簽約，一拖就是一年以上甚至數(shù)年，能在7個(gè)月搞定池州項(xiàng)目，常慶海覺得很慶幸。
他記得去年那個(gè)春天，池州的天氣不錯(cuò)，由于靠近九華山，沒有北京的霧霾，也沒有北京那么炎熱。但忙碌的一切令他忽略了風(fēng)景。
常慶海當(dāng)時(shí)面對(duì)的圖景是：池州市要將污水管網(wǎng)和污水廠打包實(shí)行市場(chǎng)化特許經(jīng)營，包括存量和增量兩部分。存量是當(dāng)?shù)噩F(xiàn)有的污水處理廠和管網(wǎng)，2005年起由深圳水務(wù)運(yùn)營，至今運(yùn)營十年，希望當(dāng)?shù)卣刭�；增量是要在主城區(qū)和下轄縣新建的污水處理廠和管網(wǎng)。這兩部分當(dāng)?shù)囟枷Ｍ麑?shí)施PPP模式，當(dāng)務(wù)之急是解決存量部分。
除此之外，池州項(xiàng)目還頂著好幾個(gè)光環(huán)：它是2014年財(cái)政部列入首批30個(gè)政府和社會(huì)資本合作模式示范項(xiàng)目，也是住建部在全國推行的首個(gè)管網(wǎng)項(xiàng)目，同時(shí)也是財(cái)政部與住建部唯一合作的示范項(xiàng)目——幾座大山在身，讓這個(gè)項(xiàng)目徹底變成一個(gè)標(biāo)桿，只許成功，不能失敗。
其中，住建部提的要求比較多，主要是廠網(wǎng)一體化，把以前在城市管網(wǎng)的欠債填上；另外考慮到池州本身屬于中部城市，未來推廣也比較有積極意義——此前住建部污水處理管網(wǎng)一體的眾多試點(diǎn)比如池州、銅陵，目前看來，只有池州堅(jiān)持了下來。
主管這個(gè)項(xiàng)目的正是當(dāng)時(shí)池州市的一位副市長，這讓常慶海如芒在背。從5月份進(jìn)駐、開始設(shè)計(jì)方案，到尋找投資商、進(jìn)行招投標(biāo)和融資，那個(gè)不足百平方米的住建委會(huì)議室就成了他的大本營。“每周主管副市長到項(xiàng)目組吃一兩次盒飯，討論項(xiàng)目，包含每個(gè)協(xié)議的條款、標(biāo)底的設(shè)計(jì)、評(píng)標(biāo)的細(xì)則準(zhǔn)則，項(xiàng)目進(jìn)度的控制、財(cái)務(wù)測(cè)算、財(cái)務(wù)模型、測(cè)算方法、數(shù)據(jù)來源，以及設(shè)計(jì)合理的投標(biāo)上限價(jià)，他都參與了。”常慶海說。因此，拍桌子這種事，他也見怪不怪了。
第一步就是測(cè)算成本，這里的指標(biāo)叫做“攔標(biāo)價(jià)”，也就是政府能承受多高的報(bào)價(jià)，最終反復(fù)了三次才敲定。
當(dāng)時(shí)主管項(xiàng)目的池州副市長認(rèn)為，如果采取競(jìng)爭的方式進(jìn)行投標(biāo)，本來是沒必要設(shè)置這個(gè)攔標(biāo)價(jià)，但考慮到避免有人瞎報(bào)價(jià)，影響整個(gè)招標(biāo)結(jié)果，最后還是與池州財(cái)政部門溝通設(shè)置了攔標(biāo)價(jià)。
“因?yàn)槭瞧骄鶅r(jià)即合理價(jià)中標(biāo)，若是有人瞎報(bào)價(jià)，報(bào)得太高，就會(huì)把平均價(jià)抬高，主管的這位副市長是學(xué)金融出身，對(duì)此相當(dāng)在行，對(duì)于攔標(biāo)價(jià)的討論也比較深入一些，大致討論了兩三輪，每輪大概是半個(gè)小時(shí)到一個(gè)小時(shí)，最終在7月中旬把這個(gè)價(jià)格給定下來了。”常慶海說。
他進(jìn)一步解釋稱，在這個(gè)環(huán)節(jié)上，政府有兩個(gè)擔(dān)心。一是擔(dān)心投標(biāo)報(bào)價(jià)太高，財(cái)政承受不了，所以投資人的報(bào)價(jià)不能超過攔標(biāo)價(jià)這個(gè)上限，說到底是節(jié)約政府資金，因?yàn)轫?xiàng)目成功后，政府要采取購買服務(wù)的方式來付費(fèi)；二是擔(dān)心攔標(biāo)價(jià)彈性太大，導(dǎo)致投標(biāo)報(bào)價(jià)太低，沒有利潤，就沒有合理的競(jìng)爭。
“最終確定的攔標(biāo)價(jià)是每噸污水處理費(fèi)0.89元，變動(dòng)幅度不超過10%。”他說。
盡管如此，這個(gè)項(xiàng)目在常慶�？磥磉�是有吸引力的，因?yàn)檫x擇的模式是社會(huì)資本與政府合作成立合資項(xiàng)目公司，即特殊目的機(jī)構(gòu)（SPV），而且當(dāng)?shù)刈詠硭灸贸隽苏娼鸢足y出資，占20%股份，由社會(huì)資本控股80%，政府提供財(cái)政補(bǔ)貼。而以往社會(huì)資本與政府合作時(shí)，一般采用的模式如TOT、BT等，大都是社會(huì)資本完全出資，政府最初不會(huì)掏錢，頂多以其他資產(chǎn)來擔(dān)保。
在常慶�？磥恚@是當(dāng)?shù)卣龀龅囊粋�(gè)巨大讓步。但這會(huì)令社會(huì)資本心動(dòng)嗎？
民資、外資為何出局？
這一次，招標(biāo)工作準(zhǔn)備了三個(gè)多月。
首先是邀請(qǐng)企業(yè)，常慶海和池州市政府為此大費(fèi)周章。因?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)太低，擔(dān)心進(jìn)來的企業(yè)良莠不齊；標(biāo)準(zhǔn)太高，又擔(dān)心沒有企業(yè)過來競(jìng)標(biāo)，導(dǎo)致流標(biāo)。
常慶海回憶，當(dāng)時(shí)邀請(qǐng)時(shí)，大岳咨詢和池州市政府整體對(duì)有資格的企業(yè)進(jìn)行了篩選，篩選的基本標(biāo)準(zhǔn)就是公司達(dá)到多少規(guī)模或者說給一個(gè)規(guī)則限制。池州市政府的要求是：競(jìng)標(biāo)企業(yè)凈資產(chǎn)要達(dá)到兩到三億，這是最基本的；然后企業(yè)必須要有污水處理幾萬噸以上的經(jīng)驗(yàn)，污水管網(wǎng)方面要有100公里以上的管理經(jīng)驗(yàn)。
“這個(gè)項(xiàng)目是個(gè)市場(chǎng)競(jìng)爭項(xiàng)目，每個(gè)人都有機(jī)會(huì)，而且必須滿足三家以上競(jìng)標(biāo)，不然會(huì)流標(biāo)。因此設(shè)計(jì)的篩選條件在經(jīng)驗(yàn)規(guī)定、資產(chǎn)規(guī)模等方面適當(dāng)放寬了。”常慶海表示。
2014年7月，大岳咨詢發(fā)出邀請(qǐng)，眾多中國的環(huán)保水務(wù)公司參加競(jìng)標(biāo)，但是當(dāng)時(shí)并沒有柏林水務(wù)、威立雅等國外公司的身影。
常慶海表示，因?yàn)檫@次PPP項(xiàng)目里面設(shè)置的項(xiàng)目公司（SPV）是由社會(huì)資本控股，若是外資來控股，需要經(jīng)過商務(wù)部的審核。不過，據(jù)稱威立雅對(duì)于池州項(xiàng)目還是非常感興趣的，雖然威立雅沒有國內(nèi)管網(wǎng)的經(jīng)驗(yàn)，但是在國外有。遺憾的是，在常慶�？磥�，“這個(gè)項(xiàng)目本身更重視國內(nèi)的經(jīng)驗(yàn)，而不是國外的經(jīng)驗(yàn)”。
最終，深圳水務(wù)、北京排水、國禎環(huán)保和首創(chuàng)集團(tuán)四家公司受邀并符合投標(biāo)條件。
國禎環(huán)保是參加競(jìng)標(biāo)的唯一一家民營企業(yè)，也是安徽當(dāng)?shù)氐钠髽I(yè)。“它具備500多公里的管網(wǎng)的運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)，但是它沒有投資建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)。”常慶海說，其實(shí)全部具備管網(wǎng)投資建設(shè)運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)的公司，國內(nèi)可能沒有幾家。
其他三家，如深圳水務(wù)投資運(yùn)營了深州市97%的供水業(yè)務(wù)及特區(qū)內(nèi)99%的污水處理，北京市的排水項(xiàng)目基本都是北京排水做的，首創(chuàng)集團(tuán)在全國16個(gè)地區(qū)的40個(gè)城市都擁有參控股水務(wù)項(xiàng)目。“北京排水對(duì)于池州的項(xiàng)目可以說是志在必得的，深圳水務(wù)也是一樣，深圳水務(wù)在池州本來就有項(xiàng)目，十年了，更不希望這個(gè)市場(chǎng)再讓給對(duì)手，當(dāng)時(shí)競(jìng)爭還是比較激烈的。”常慶海說。
而首創(chuàng)集團(tuán)的想法是，池州項(xiàng)目是財(cái)政部構(gòu)建的試點(diǎn)，未來各地的污水項(xiàng)目也會(huì)很多，所以他們積極參與試點(diǎn)，希望能中標(biāo)最好，不中標(biāo)也相當(dāng)于內(nèi)部的練兵。
不過，8月開始的報(bào)價(jià)才是硬指標(biāo)。當(dāng)時(shí)污水處理廠的報(bào)價(jià)中，首創(chuàng)集團(tuán)最低，每噸0.79元，深圳水務(wù)是0.81元，北排集團(tuán)是0.82元，國禎環(huán)保是0.85元——距離政府?dāng)r標(biāo)價(jià)每噸0.89元都還有一段距離。而在污水管網(wǎng)這一塊的報(bào)價(jià)，北排最低，每公里每年8.8萬元，首創(chuàng)是9.7萬元，深圳水務(wù)是9.9萬元，國禎環(huán)保是10萬元。
常慶海說，競(jìng)標(biāo)時(shí)為了在價(jià)格上避免惡性競(jìng)爭，同時(shí)保證服務(wù)質(zhì)量，采取的是合理價(jià)中標(biāo)，合理價(jià)中標(biāo)包含成本、平均價(jià)下浮一定比例，技術(shù)實(shí)力、項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)、融資能力、項(xiàng)目報(bào)價(jià)，構(gòu)成綜合競(jìng)標(biāo)的要素，“價(jià)格占比50%”。
報(bào)價(jià)之后，項(xiàng)目主管方對(duì)這些價(jià)格進(jìn)行了測(cè)算。常慶�；貞浾f，測(cè)算主要是把投資商的相關(guān)成本數(shù)據(jù)進(jìn)行比較，然后對(duì)它們報(bào)價(jià)的收益水平、價(jià)格進(jìn)行整體的比較分析，看看里面是不是有些問題或者可以調(diào)整的空間。“這些數(shù)據(jù)分析，一來是為下階段的項(xiàng)目推進(jìn)提供一個(gè)支撐，也就是未來的增量建設(shè)；另外也是給政府一個(gè)決策的依據(jù)，未來政府要花多少錢來購買服務(wù)。”常慶海表示。
最終，深圳水務(wù)中標(biāo)。十年之后，它和池州市的合作又將重新開始。
融資：“為什么不創(chuàng)新？”
中標(biāo)只是社會(huì)資本進(jìn)入的第一階段，而另一項(xiàng)招標(biāo)也由此開始，那就是融資。
實(shí)際上，池州項(xiàng)目在融資剛開始時(shí)，并沒有準(zhǔn)備進(jìn)行招標(biāo)。“那時(shí)是國家開發(fā)銀行牽頭的銀團(tuán)貸款，實(shí)行基準(zhǔn)利率，貸款時(shí)間為15年，工行、建行都進(jìn)入了，融資規(guī)模5個(gè)億。但是沒有完成。”他說，國開行經(jīng)常做長期貸款，PPP項(xiàng)目基本都是十幾年起，比較符合國開行的口味，而商業(yè)銀行一般以中短期為主。
但這次的池州污水處理項(xiàng)目屬于政府購買服務(wù)的一個(gè)試點(diǎn)，因此對(duì)當(dāng)?shù)卣畞碚f，基準(zhǔn)利率還是太高，會(huì)增加成本。“政府想為財(cái)政省錢，支出比較‘摳門’，因此就主導(dǎo)搞了銀行招標(biāo)，目標(biāo)是利率下浮10%。”常慶海說，最終是中國銀行中標(biāo)。
但到了這一步，池州市政府還是有些不滿意。
“主要是對(duì)銀行要求的還款方式。當(dāng)時(shí)從財(cái)務(wù)角度是按照貸款15年設(shè)計(jì)，測(cè)算模型也是按照15年去做，但政府認(rèn)為項(xiàng)目是26年，還款也應(yīng)該是按26年來做。”常慶海說，而這樣的還款期限設(shè)計(jì)，和銀行之間是很難達(dá)成共識(shí)的。
這也正是副市長拍桌子的原因：不能按照項(xiàng)目操作時(shí)間安排貸款，也就達(dá)不到政府期望的與項(xiàng)目配套的還款理想狀態(tài)，有可能會(huì)讓當(dāng)?shù)卣媾R意想不到的尷尬局面，比如需要額外補(bǔ)貼之類。“但我們認(rèn)為銀行系統(tǒng)不會(huì)接受26年，項(xiàng)目不可能這樣設(shè)計(jì)，銀行貸款沒有這么長時(shí)間。他反問我們‘為什么保守？要?jiǎng)?chuàng)新’。”常慶�；貞浀�。
不過，最終他說服了池州市政府。
代價(jià)是在另外一些地方，常慶海不得不讓步，比如整體計(jì)劃的推進(jìn)進(jìn)度上。“最難的就是說服政府按照我們的計(jì)劃去做，地方政府都希望盡快往前推動(dòng)。”更大的讓步來自對(duì)社會(huì)投資的一些附加條件。
“有些條件是中標(biāo)之后加上的，會(huì)有一些爭議，比如對(duì)環(huán)保的要求，以及價(jià)格與利率同步變動(dòng)的要求等。”常慶海說，池州市希望項(xiàng)目公司承擔(dān)環(huán)保的責(zé)任，必須達(dá)標(biāo)；另外，如果因?yàn)殂y行利率方面調(diào)整，從而降低了成本，項(xiàng)目公司就要同步調(diào)價(jià)，下調(diào)價(jià)格。
在社會(huì)資本看來，這是政府在他們中標(biāo)之后又加了碼，雖然談不上違約，但對(duì)方的強(qiáng)勢(shì)地位令人擔(dān)憂。
首個(gè)污水處理PPP從定價(jià)到招標(biāo)的中國故事
標(biāo)簽：污水處理 ppp
作者：杜濤 秦浪
文章來源：經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)
