城市生活垃圾處理屬于典型的市政公用事業(yè)，主要由城市政府主管部門直接承擔(dān)有關(guān)的收集、運(yùn)輸和處理事務(wù)。隨著國民經(jīng)濟(jì)和城市建設(shè)的飛速發(fā)展，城市生活垃圾處理的問題越來越受到各方面的關(guān)注。在國家有關(guān)部門的推動(dòng)下，各地政府部門已經(jīng)將垃圾處理市場化作為發(fā)展方向，開始向多元化的投資結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。特許經(jīng)營已經(jīng)逐漸成為我國垃圾處理設(shè)施建設(shè)和管理的主要方式之一，尤其在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)或較發(fā)達(dá)的地區(qū)和城市，已經(jīng)成為垃圾處理設(shè)施發(fā)展的主要途徑。
常州市餐廚垃圾PPP模式的成功實(shí)踐
國家為應(yīng)對餐廚廢棄物引發(fā)的“地溝油”、“ 垃圾豬”等食品安全問題，自2010年起，啟動(dòng)了城市餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理試點(diǎn)工作，至2013年，國家發(fā)改委和住建部先后分3批確定了共69個(gè)試點(diǎn)城市，對餐廚垃圾項(xiàng)目進(jìn)行專項(xiàng)資金支持,促進(jìn)餐廚垃圾處理。這69個(gè)試點(diǎn)城市和項(xiàng)目絕大多數(shù)由民營企業(yè)參與實(shí)施，是典型的PPP領(lǐng)域。
但是，由于我國在該領(lǐng)域缺乏必要的技術(shù)積累和運(yùn)營管理經(jīng)驗(yàn)，盡管中央政府提出了較高的要求和時(shí)間節(jié)點(diǎn)，但是，由于對于處理技術(shù)、目標(biāo)要求、處理價(jià)格 等缺乏必要的認(rèn)識(shí)，尤其是缺乏成熟可靠的技術(shù)和運(yùn)行實(shí)踐，直到今日實(shí)際建成并運(yùn)行的項(xiàng)目屈指可數(shù)。
江蘇省常州市城管局和江蘇維爾利環(huán)保科技股份有限公司在常州市餐廚垃圾項(xiàng)目的合作，是城市垃圾處理領(lǐng)域創(chuàng)新性技術(shù)、創(chuàng)新性業(yè)務(wù)領(lǐng)域PPP合作的典型成功案例。常州市政府于2012年5月建設(shè)完成應(yīng)急處理設(shè)施并開始實(shí)施餐廚垃圾的集中收集和應(yīng)急處理，同時(shí)開展200噸/日餐廚垃圾處理和資源化項(xiàng)目準(zhǔn)備。經(jīng)過 溝通, 確定由常州市政府和江蘇維爾利環(huán)保科技股份有限公司一起實(shí)施餐廚垃圾應(yīng)急工程。
一方面，由市政府出資500萬元，購買21輛餐廚垃圾收集運(yùn)輸專用車輛，分配到各城區(qū)環(huán)衛(wèi)部門，進(jìn)行餐廚垃圾的收集和運(yùn)輸；另一方面，由維爾利公司負(fù)責(zé)100噸/日餐廚垃圾應(yīng)急處理設(shè)施的技術(shù)工藝、設(shè)備投資和建設(shè)運(yùn)行。并于2012年5月20日正式開始餐廚垃圾應(yīng)急工程的運(yùn)行工作。截至2014年3月，重點(diǎn)收集335個(gè)大型餐館飯店的餐廚垃圾，平均每日收集處理量70噸。 在此基礎(chǔ)上，常州市組織了200噸/日餐廚垃圾處理特許經(jīng)營項(xiàng)目的公開招標(biāo)工作，并最終授權(quán)江蘇維爾利環(huán)�？萍脊煞萦邢薰境袚�(dān)該項(xiàng)目為期25年的投資、建設(shè)和運(yùn)行的特許經(jīng)營權(quán)，包括源 頭收集、運(yùn)輸、處理和資源化利用等。
常州市餐廚垃圾處理PPP模式的經(jīng)驗(yàn)
(一) 政府職能轉(zhuǎn)變過程中的責(zé)任意識(shí)和服務(wù)意識(shí)。
技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和處置費(fèi)補(bǔ)貼是所有特許經(jīng)營項(xiàng)目最直接面對的兩個(gè)問題，而在針對新技術(shù)和不確定性目標(biāo)的情況下，這兩個(gè)問題也是爭議最大的問題。大多數(shù)業(yè)主單位都是在希望達(dá)到必要標(biāo)準(zhǔn)的情況下，補(bǔ)貼價(jià)格越低越好，但由此帶來的問題很多。同時(shí)，由于餐廚垃圾處理項(xiàng)目國內(nèi)還缺少成功的參考案例，國內(nèi)的咨詢公司也缺乏有關(guān)技術(shù)和運(yùn)行方面的實(shí)際數(shù)據(jù)和經(jīng)驗(yàn)，加之市場的規(guī)范性有待完善，一些企業(yè)不負(fù)責(zé)任的宣傳對行業(yè)造成不利的引導(dǎo)。
針對以上情況，常州市城管局通過應(yīng)急工程實(shí)踐積累實(shí)際運(yùn)行數(shù)據(jù)，多方面了解情況和產(chǎn)品行情，并組織進(jìn)行地溝油收集的跟蹤調(diào)研，對處理成本和項(xiàng)目運(yùn)行成本目標(biāo)進(jìn)行細(xì)致的測算，對項(xiàng)目的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和處置費(fèi)補(bǔ)貼有了明確的認(rèn)識(shí)，從而確定特許經(jīng)營定價(jià)原則。
(二)充分體現(xiàn)PPP的合作伙伴關(guān)系。
餐廚垃圾處理是國內(nèi)市政管理的新領(lǐng)域，涉及到新技術(shù)，政府主管部門很難自行開發(fā)，同時(shí)也由于信息不對稱等原因，很難了解到一般供應(yīng)商的工藝實(shí)質(zhì)和實(shí)際情況，這也是國內(nèi)這類項(xiàng)目發(fā)展不順利的主要原因之一。
常州市政府一開始就與維爾利公司建立了合作伙伴關(guān)系，為其技術(shù)發(fā)展提供生產(chǎn)性試驗(yàn)的平臺(tái)的同時(shí)，對餐廚垃圾處理技術(shù)和成本控制真正做到了心中有數(shù)。而維爾利公司也利用其在資金和技術(shù)方面的優(yōu)勢為政府分憂解難，出資進(jìn)行餐廚垃圾應(yīng)急工程建設(shè)，在解決政府燃眉之急的同時(shí)，對自己的技術(shù)進(jìn)行檢驗(yàn)和提升，也為后來的項(xiàng)目實(shí)施提供了信心保障。
(三)充分體現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的原則。
對于餐廚垃圾處理項(xiàng)目，是否能夠收集到足夠數(shù)量的餐廚垃圾和地溝油以及副產(chǎn)品如生物柴油等是否能夠保障銷售和價(jià)格都存在很大的不確定性，所有這些都構(gòu)成了項(xiàng)目公司的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。因此，在常州市的特許權(quán)協(xié)議中，提出了試運(yùn)行的概念，即按照確定的補(bǔ)貼價(jià)格試運(yùn)行一年后，再根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行價(jià)格調(diào)整。這樣既降低了企業(yè)未來的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，又能夠完成政府既定的目標(biāo)。同時(shí)，政府承擔(dān)了可行性研究、環(huán)境評估、征地等有難度的工作，為項(xiàng)目實(shí)施打下了良好的基礎(chǔ)。
垃圾處理領(lǐng)域PPP模式幾個(gè)關(guān)鍵問題的思考
盡管我國垃圾處理領(lǐng)域的特許經(jīng)營已經(jīng)實(shí)施十多年，但是，市場規(guī)范問題、能力建設(shè)問題等仍然是實(shí)施PPP的重要問題。政府應(yīng)當(dāng)正確地認(rèn)識(shí)這些問題并規(guī)范政府行為，以有效地避免可能的風(fēng)險(xiǎn)。
(一)政府法律責(zé)任的不可免除及雙方的伙伴關(guān)系。
垃圾處理本身具有公共物品的特性， 因此，無論垃圾處理是由政府自己組織力量處理，還是政府所屬企業(yè)處理，或者是通過市場化和特許 經(jīng)營委托給私營企業(yè)管理，垃圾處理的社會(huì)結(jié)果、環(huán)境影響等的法律責(zé)任最終還在所屬地政府。即使完全是由于企業(yè)原因?qū)е铝隧?xiàng)目失敗和企業(yè)損失，政府也要承擔(dān)影響垃圾處理正常實(shí)施而引起的環(huán)境污染或由此導(dǎo)致的影響居民生活等的法律上的責(zé)任。
由于存在以上法律責(zé)任，政府和企業(yè)的關(guān)系不僅僅是一般的買賣關(guān)系,而實(shí)際上是一種伙伴關(guān)系。這種伙伴關(guān)系的特征或要求是，政府只是將垃圾處理的工作轉(zhuǎn)移給了企業(yè)，包括投資、建設(shè)、運(yùn)營等，但垃圾處理結(jié)果和最終法律責(zé)任在政府。在項(xiàng)目實(shí)施過程中，即使雙方?jīng)]有股份的關(guān)系，也要根據(jù)雙方在項(xiàng)目實(shí)施各階段的地位和能力，合理分配項(xiàng)目各階段的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)，讓最有能力承擔(dān)責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)的一方承擔(dān)。因此，在項(xiàng)目實(shí)施過程中，政府應(yīng)給予項(xiàng)目公司應(yīng)有的支持，并承擔(dān)應(yīng)有的責(zé)任。如果在未來項(xiàng)目實(shí)施過程中國家排放標(biāo)準(zhǔn)改變需要增加投資時(shí)，不能將承擔(dān)該投資的責(zé)任推給企業(yè)，政府應(yīng)從垃圾處理費(fèi)或其他方面給予補(bǔ)償。
(二)特許權(quán)的監(jiān)管。
由于授予垃圾處理服務(wù)的壟斷權(quán)利時(shí)間一般較長，為確保公眾利益，對于項(xiàng)目公司行為的監(jiān)管非常重要。垃圾處理設(shè)施運(yùn)營對環(huán)境的潛在影響要求對環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和法規(guī)的執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督和保障。尤其是法律體系和機(jī)制還不很健全，也沒有約束機(jī)制，不可能依靠自我約束機(jī)制，必須加大政府的監(jiān)管力度，并建立和完善相應(yīng)的機(jī)制。政府監(jiān)管不僅是對于具體項(xiàng)目，而且其影響是廣泛、深入和長期的。由于目前全國范圍內(nèi)垃圾處理項(xiàng)目上政府監(jiān)管的缺失，嚴(yán)重影響近幾年來垃圾處理項(xiàng)目從招標(biāo)到實(shí)施運(yùn)營的一系列過程和結(jié)果，甚至影響長期的垃圾處理技術(shù)的發(fā)展和 垃圾處理水平的提高。
(三)垃圾處理價(jià)格。
垃圾處理的價(jià)格是一個(gè)非常核心的問題。如法國在實(shí)行特許經(jīng)營制度的過程中，政府始終控制著價(jià)格，并保持著幾個(gè)特點(diǎn):
一是不管采取何種委托形式，價(jià)格都要經(jīng)市政議會(huì)討論確定； 二是這些價(jià)格是由有經(jīng)驗(yàn)的咨詢公司在預(yù)測的基礎(chǔ)上計(jì)算得出的； 三是價(jià)格變化和企業(yè)報(bào)酬會(huì)定期地進(jìn)行復(fù)核；四是如果雙方無法達(dá)成價(jià)格協(xié)議, 需要成立一個(gè)三人委員會(huì)對復(fù)核結(jié)果進(jìn)行仲裁。
目前我國存在比較多的問題是: 為降低資金成本而一味地降低合理投資, 必然造成建設(shè)投資不足或偷工減料， 降低建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)；對運(yùn)營成本項(xiàng)目內(nèi)容不清楚，難以確定合理價(jià)格。因此，這方面的政府能力建設(shè)非常重要，要求政府有關(guān)部門事先進(jìn)行針對性地調(diào)查，與類似項(xiàng)目進(jìn)行細(xì)致交流，真正了解項(xiàng)目的成本結(jié)構(gòu)，確定合理的價(jià)格區(qū)間，并考慮合理的調(diào)價(jià)公式。
(四)特許權(quán)的終止及補(bǔ)償。
民營資本在決定是否參與一個(gè)特許經(jīng)營項(xiàng)目時(shí)考慮的最重要的問題之一就是如果其在特許公司的選擇、特許經(jīng)營合同的訂立及其履行過程中利益受到損害，是否能夠得到迅速、公正和充分的法律救濟(jì)。 而對政府也一樣，擔(dān)心特許公司會(huì)因不認(rèn)真履行其職責(zé)而造成重大損失。因此，在特許經(jīng)營協(xié)議中應(yīng)有足夠的條款討論協(xié)議的終止和補(bǔ)償?shù)膯栴}。而實(shí)際情況下，由于政府方的強(qiáng)勢，比較難得到相對公平的補(bǔ)償協(xié)議。
(五)PPP合同的授予程序。
PPP合同授予的一般方法是，對于采用通用的可競爭的技術(shù)的項(xiàng)目大都是通過招標(biāo)實(shí)施的；對于一些采用專門技術(shù)或不能競爭選擇的技術(shù)的項(xiàng)目通過談判授予。在合格中標(biāo)人的選擇上，不僅要在資格預(yù)審時(shí)考慮是否具備競標(biāo)條件，還應(yīng)當(dāng)考慮是否有足夠的資金實(shí)力(包括資本金能力和融資、還貸能力等)，更應(yīng)當(dāng)考慮實(shí)施項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)性和承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的能力，考慮是否具有足夠的技術(shù)實(shí)力、項(xiàng)目實(shí)施力量和經(jīng)驗(yàn)，所采用的技術(shù)方案是否成熟、所選用的設(shè)備和材料是否成熟可靠或是否有可以考察的同類業(yè)績、是否具有足夠的經(jīng)營經(jīng)驗(yàn)和能力等。
(六)技術(shù)選擇的問題。
一直以來，低價(jià)中標(biāo)和低水平中標(biāo)成為一種嚴(yán)重影響行業(yè)技術(shù)發(fā)展的問題。盡管企業(yè)要承擔(dān)技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，但由于技術(shù)市場發(fā)育的不完善，不成熟的技術(shù)進(jìn)入，最后受損失的不僅是企業(yè)，最終買單的還是政府。而且，由于沒有可靠的污染控制保障，長期的、范圍廣泛的高污染垃圾處理場的后果是使居民深受其害，居民抵制所有的垃圾處理設(shè)施建設(shè)的狀況就時(shí)有發(fā)生。特許經(jīng)營的最終目的是達(dá)到垃圾處 理的目的和環(huán)境效果，保障公眾利益。所以，要取得好的結(jié)果，必須采用成熟的技術(shù)，技術(shù)選擇和監(jiān)管非常重要。如在日本和臺(tái)灣，對于技術(shù)管理和技術(shù)選擇的原則是，沒有經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)的垃圾處理技術(shù)絕不允許進(jìn)入市場實(shí)施，技術(shù) 發(fā)展單位必自己經(jīng)過足夠時(shí)間的一定規(guī)模的實(shí)踐檢驗(yàn)后，才可以進(jìn)入市場進(jìn)行商業(yè)化實(shí)施。常州市的餐廚垃圾PPP項(xiàng)目的實(shí)施也遵循了該原則。
(來源點(diǎn)綠科技，原標(biāo)題《張進(jìn)峰：在技術(shù)和商業(yè)模式不確定情況下的PPP項(xiàng)目案例》，作者張進(jìn)峰，PPP資訊整理)
