“做污水垃圾處理的中小型企業(yè)的應(yīng)收賬款已普遍增加到營業(yè)收入的50%以上。”近日，全國工商聯(lián)環(huán)境服務(wù)業(yè)商會起草了《關(guān)于環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項目違約情況的調(diào)研》(以下簡稱《調(diào)研》)，結(jié)果顯示環(huán)保PPP項目在建設(shè)運營過程中仍存在諸多問題。
《調(diào)研》起草人之一、環(huán)境商會執(zhí)行秘書長馬輝向《華夏時報》記者表示，企業(yè)反映較多的問題是政府不能按時足額支付費用，PPP協(xié)議因為政府領(lǐng)導(dǎo)干部調(diào)整不能履行等，過去十幾年這些問題曾經(jīng)反復(fù)出現(xiàn)。
總體來講，環(huán)保企業(yè)目前對PPP的熱情非常高，但是在具體項目操作上還比較謹慎。未來，如果想讓更多的環(huán)保企業(yè)參與進來，政府方面還需要解決自身的問題。
應(yīng)收賬款延期
2010年10月，原本隸屬于哈爾濱供排水集團公司的哈爾濱市文昌污水處理廠突然被轉(zhuǎn)讓給了清華同方(哈爾濱)水務(wù)有限公司(以下簡稱“清華同方”)，用來沖抵政府拖欠清華同方的巨額污水處理費。
2003年，哈爾濱市建設(shè)太平污水處理廠，為節(jié)省資金，采取了BOT的方式進行招標。最終，清華同方(哈爾濱)水務(wù)有限公司中標，特許經(jīng)營期為25年。
根據(jù)合同，在特許經(jīng)營期內(nèi)，太平污水處理廠每處理1噸污水，哈爾濱市政府就要向其支付0.598元的污水處理費。但是，幾年下來，雖然污水處理廠一直運轉(zhuǎn)正常，但哈爾濱市政府方面卻沒有及時支付污水處理費。根據(jù)當(dāng)?shù)孛襟w報道，截至2010年10月，總計拖欠費用達一億六七千萬元。
在此背景下，哈爾濱市政府決定將文昌污水處理廠轉(zhuǎn)讓給清華同方，以此沖抵政府拖欠清華同方的污水處理費，以及未來一段時間的污水處理費。不足部分再由政府支付。
太平污水處理廠的案子并非個例，《調(diào)研》顯示，應(yīng)收賬款延期或不足額支付是當(dāng)前環(huán)保PPP的最主要問題。
還有的時候，地方政府因財政預(yù)算不足，沒有按照約定給已簽約項目足夠的撥款，卻要求項目按期完工及運營，也造成企業(yè)現(xiàn)金流壓力加大。
由于企業(yè)在談判中相對處于弱勢，即使地方政府存在環(huán)境服務(wù)費用補償不到位、拖欠等未履約情況，企業(yè)也會以自有資金或自籌流動資金的方式先行墊付，結(jié)果增加了企業(yè)自身的財務(wù)成本。
政府違約
在環(huán)保PPP項目中，公共部門的管理也存在很多問題。
由于PPP項目準備和決策過程較長，其間政府部門負責(zé)PPP項目的決策層領(lǐng)導(dǎo)一旦變化，將對項目產(chǎn)生較大影響。在項目早期運作過程中，企業(yè)都會與地方政府初步討論確定一個合作協(xié)議框架。如果地方領(lǐng)導(dǎo)換屆或項目主管人員調(diào)整，企業(yè)大多數(shù)時候就得重新開展一輪新的談判，這使得項目的不確定性增加。
還有的地方政府在與企業(yè)簽訂的特許經(jīng)營協(xié)議中注明，項目分為多期，前期環(huán)境服務(wù)價格較低，后期工程升級改造再調(diào)整價格。但政府換屆后，新任領(lǐng)導(dǎo)要在原址建設(shè)房地產(chǎn)項目，要求企業(yè)搬遷，并且后期工程要重新招標。
“企業(yè)普遍認為地方政府欠缺契約精神和法律意識，上級政府應(yīng)加強對下級政府的監(jiān)督和履約檢查。”《調(diào)研》總結(jié)道。
《調(diào)研》顯示，在PPP項目的運營過程中，企業(yè)更關(guān)心調(diào)價周期和調(diào)價方式，以改善項目的盈利水平，社會資本進入環(huán)保行業(yè)的預(yù)期項目內(nèi)部收益率約為6%-10%;而政府部門則以確保低價穩(wěn)定的環(huán)境服務(wù)為出發(fā)點，雙方訴求存在一定矛盾。
在此情況下，一旦國家稅收政策發(fā)生變化，或者環(huán)境排放標準進行修訂，環(huán)境執(zhí)法嚴度加大等，都將顯著影響項目的收益水平，企業(yè)在下一個調(diào)價周期前就需要承擔(dān)虧損。
E20環(huán)境產(chǎn)業(yè)研究院執(zhí)行院長薛濤告訴本報記者，PPP項目應(yīng)該有合理的利潤，否則私營資本參與PPP的積極性就會下降。而對于公益性項目來講，應(yīng)該采用政府補貼的方式來解決這一矛盾。
PPP成政府融資工具
馬輝表示，雖然環(huán)保PPP項目存在這樣那樣的問題，但由于其體量更大，設(shè)計范圍更廣，更能發(fā)揮大型環(huán)保企業(yè)的優(yōu)勢，所以企業(yè)參與熱情還是非常高的，只不過在具體項目的操作上企業(yè)還比較謹慎。
《調(diào)研》結(jié)果也顯示，環(huán)保企業(yè)在項目執(zhí)行過程中傾向于與各地政府維護良好關(guān)系，適當(dāng)妥協(xié)讓步以利于項目的長期運營。因此，目前明確以違約形式結(jié)束的項目并不多，環(huán)保企業(yè)與相關(guān)政府部門多次協(xié)商后，基本能夠以其它項目特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓、土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓等形式完成應(yīng)收賬款或債務(wù)的置換。
政府方面之所以違約，主要是因為地方政府將PPP方式作為化解地方債務(wù)和融資的工具，對于招標項目沒有進行項目建議書、詳細設(shè)計方案、資金支付能力評估等基本準備工作，忽視了項目質(zhì)量和支付保障能力等關(guān)鍵的風(fēng)險來源，所以雙方合作后容易產(chǎn)生糾紛。
此外，企業(yè)方面也存在違約的情況。薛濤表示，一般PPP項目剛開始時政府比較強勢;簽了合同后，有的企業(yè)就開始趁機索要優(yōu)惠條件、土地等，這個階段企業(yè)比較強勢;而到了后面的執(zhí)行付費階段，還是政府強勢。
“社會資本違約也很多，導(dǎo)致雙方相互不信任，最終出現(xiàn)摩擦。”北京大岳咨詢有限公司總經(jīng)理金永祥說。
環(huán)境商會建議，未來，還需要進一步完善PPP的交易結(jié)構(gòu)、監(jiān)管架構(gòu)等配套政策，以約束地方政府和企業(yè)的違約行為，降低PPP項目的違約風(fēng)險，切實保障雙方的合法權(quán)益。
薛濤也表示，過去十多年，我們在BOT模式上已經(jīng)積累了豐富、成功的經(jīng)驗，PPP是BOT的2.0版，要求更高、更復(fù)雜�？梢栽谡J真總結(jié)BOT經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，改正不足的部分，這樣有助于PPP的順利推行。
“一個好的PPP，前期籌備的時間應(yīng)該充分一些，同時要請好的咨詢公司，把合同文本寫得更細致些，應(yīng)對各種不可預(yù)測的風(fēng)險。”薛濤表示。
