1.PPP 概念
PPP(Public—Private—Partnership)模式，是指政府與私人組織之間，為了合作建設城市基礎設施項目，或是為了提供某種公共物品和服務，以特許權協(xié)議為基礎，形成一種伙伴式合作關系，并通過簽署合同來明確雙方的權利和義務。PPP 反映了更為廣義的公私合營長期關系。1997 年起，國際上逐漸開始用 PPP 來表示項目融資在自然資源開發(fā)、基礎設施、公用事業(yè)和社會事業(yè)項目中，政府與企業(yè)密切合作，由社會資本(含外國或本國國營或民營資本)參與提供傳統(tǒng)上由政府獨自提供的公共產(chǎn)品或服務的模式。PPP 模式反映更為廣義的政府和企業(yè)的合作關系，更強調(diào)政府在項目中的責任(提供公共產(chǎn)品和服務)和參與，更強調(diào)政府與企業(yè)的長期合作與發(fā)揮各自優(yōu)勢，雙方共享收益、共擔風險和社會責任。PPP 模式?jīng)]有標準做法，發(fā)達和發(fā)展中國家會根據(jù)政治、經(jīng)濟、文化、金融和法律環(huán)境作適當?shù)恼{(diào)整，涉及企業(yè)對公共產(chǎn)品或服務的設計、建設、融資和經(jīng)營各階段或全過程的參與。決定 PPP 模式的要素有很多，包括基本模式、應用行業(yè)、私有化形式、合作關系類型、支付方式、合同類型、設施類型、工程類型、項目類型等。
PPP 模式在全世界的應用領域和程度也非常不同，發(fā)達國家主要用于涉及民生的公用事業(yè)設施和服務，主要有教育、醫(yī)療、監(jiān)獄、污水垃圾處理和公共建筑等公共服務領域。而在對基礎設施有巨大需求的發(fā)展中國家，PPP 模式多應用于能源、供水和交通等領域。PPP 模式將部分政府責任以特許經(jīng)營權方式轉移給社會主體(企業(yè))，政府與社會主體建立起“利益共享、風險共擔、全程合作”的共同體關系。政府的財政負擔減輕，社會主體的投資風險減校這種模式需要合理選擇合作項目和考慮政府參與的形式、程序、渠道、范圍與程度。不是所有城市基礎設施項目都適宜商業(yè)化，應該說大多數(shù)基礎設施是不能商業(yè)化的。由于世界各國意識形態(tài)不同，且處于 PPP 發(fā)展的不同階段，各國或國際組織對 PPP 的分類有十幾種。廣義 PPP 可以分為外包、特許經(jīng)營和私有化三大類。第一類，外包類項目一般是由政府投資，私人部門承包整個項目中的一項或幾項職能，例如只負責工程建設，或者受政府之托代為管理維護設施或提供部分公共服務，并通過政府付費實現(xiàn)收益。在外包類 PPP 項目中，私人部門承擔的風險相對較校第二類，特許經(jīng)營類項目需要私人參與部分或全部投資，并通過一定的合作機制與公共部門分擔項目風險、共享項目收益。根據(jù)項目的實際收益情況，公共部門可能會向特許經(jīng)營公司收取一定的特許經(jīng)營費或給予一定的補償，這就需要公共部門協(xié)調(diào)好私人部門的利潤和項目的公益性兩者之間的平衡關系，因而特許經(jīng)營類項目能否成功在很大程度上取決于政府相關部門的管理水平。通過建立有效的監(jiān)管機制，特許經(jīng)營類項目能充分發(fā)揮雙方各自的優(yōu)勢，節(jié)約整個項目的建設和經(jīng)營成本，同時還能提高公共服務的質(zhì)量。項目的資產(chǎn)最終歸公共部門保留，因此一般存在使用權和所有權的移交過程，即合同結束后要求私人部門將項目的使用權或所有權移交給公共部門。第三類，私有化類項目則需要私人部門負責項目的全部投資，在政府的監(jiān)管下，通過向用戶收費收回投資實現(xiàn)利潤。由于私有化類 PPP項目的所有權永久歸私人擁有，并且不具備有限追索的特性，因此私人部門承擔的風險最大。
2.國外發(fā)展情況
世界各地對 PPP 的定義也有很大不同，其內(nèi)容和目標也隨各個國家的特定背景和各自的關注點而變化。有些情況下，PPP 指政府將其職責外包給企業(yè)，政府和企業(yè)共同分擔風險以獲得公共產(chǎn)品和服務領域所期望結果的各種安排。例如，2003 年由德國聯(lián)邦交通、建設及房地產(chǎn)部(BMVBW)頒發(fā)的“公共房產(chǎn)中的 PPP 聯(lián)邦報告：第一部分指南”中對 PPP 的官方定義為：“PPP 這個術語專指長期的、基于合同管理下的公共部門和私營部門的合作以結合各方必要的資源和根據(jù)項目各方風險管理能力合理分擔項目存在的風險，從而有效地滿足公共服務需要。 而經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(OECD)認為目前 PPP 最成”熟的兩個國家之一的澳大利亞(另一個國家是加拿大)在其“全國 PPP 指南”中對 PPP 的定義則更為廣泛：“PPP 是政府和私營部門之間的長期合同，政府支付私營部門代表政府或輔助政府滿足政府職責所提供的基礎設施和相關服務，而私營部門要負責所建造設施的全壽命期可使用狀況和性能。”
英國：1979 年，英國保守黨撒切爾夫人的政權為了減少公共支出開始探索私營主導融資(PFI) 制度，并率先推動吸引私營資本的一系列措施，成為世界上其他國家研究和應用 PPP 模式的典范。英國目前主管 PPP 的代表機構是財政部，并采用財政部與財政部專設任務小組共同負責和指導 PPP 模式的實施，任務小組是 1997 年在財政部下專為 PFI 的推廣應用而設立的，旨在給政府機構和私營部門提供咨詢和指南。在法規(guī)方面，英國并未出臺專門針對 PPP 模式的法律，一般指導 PPP 模式實施的是政府的相關政策和指南，但比較細致，例如，在項目模式?jīng)Q策方面，英國采用公共部門比較基準(PSC) 和物有所值(VFM)的原則選擇和評估 PPP 項目。
日本：為了推動公共部門的財政改革，為民間企業(yè)提供更多的投資機會，日本在 20 世紀90 年代就對 PPP 進行了實質(zhì)性的探索并取得了顯著的成績�！蛾P于充分發(fā)揮民間事業(yè)者的活力來促進特別設施整備的臨時措施法》(簡稱民活法／PFI 法) 于 1999 年 7 月制定，同年 9 月實行，正式成為建設——移交——租賃(BTL)項目的法律指南。日本負責管理 PPP 項目的政府部門是總理室(由總理任命的專家組成小組)，負責主要政策的制定及項目實施者的選擇。日本 PFI法后來停滯不前的主要原因是在與道路法、下水道法等法案的沖突上，后者一直不允許民間企業(yè)成為這類項目的主體。2011 年 l2 月 1 日施行后，PFI 法的適用范圍擴大到租賃住宅、船舶、飛機等運輸設施及人造衛(wèi)星等。此外，醫(yī)療設施、城市公園、下水道、鐵路、港口等方面也可以設定特許權。為了修訂法律制度方面對 PFI 法應用范圍的限制，在法律上真正確立 PFI 法的地位和推廣應用，日本還設立了活用項目推進委員會等，制定了公務員派遣制度和民間提議項目制度等。
韓國：韓國政府于 1994 年 8 月制定了《促進民間資本參與社會間接資本設施投資法》，引入 PPP 模式。跟其他國家一樣，政府一般負責項目的計劃、評估、審批、支持，民間部門負責設計、建設、融資、運營，通過政府和民間的持續(xù)合作為項目的全過程提供公共基礎設施和服務。韓國初期的民間投資項目大部分是公路、鐵路等，采用的也大多是建造——運營——移交(BOT)，但后來韓國逐漸參考了英國和日本的做法，于 2005 年 1 月修訂法律《社會基礎設施民間投資法》以后，韓國引入了 BTL 方式并大力推廣，將民間投資項目的范圍大大擴大。為了通過綜合系統(tǒng)的管理提高國家基礎設施發(fā)展的效率和透明度，韓國在法律上明確了民間投資項目的管理機構， 1998 年設立了韓國民間基礎設施投資中心(2005 年更名為韓國公私基礎于設施投資管理中心 PIMAC)，統(tǒng)一負責管理民間投資基礎設施的有關事宜，以統(tǒng)一標準向項目利益相關者提供服務，包括項目評估、可行性研究、資格評審、招標和評標、技術和行政支持等，結束了以前的混亂狀態(tài)和不便之處，成為韓國公共基礎設施投資管理的唯一窗口。
3.中國市政公用事業(yè)進展情況
20 世紀 80 年代以來發(fā)展中國家陸續(xù)采用了 PPP 模式，將外資吸引到本國的道路、鐵路、電站、污水處理等公共項目中，取得了良好效果。我國在 20 世紀 80 年代開始應用 PPP 模式吸收外商對基礎設施領域的投資，國內(nèi)第一批由私營/外商資本參與的項目是 1984 年采用建設——擁有——運營(BOO)方式投資建設的廣州市佛山柴油發(fā)電廠，采用中外合作建設的廣東大亞灣核電站以及采用 BOT 方式建設的深圳沙角 B 電廠。隨著中國經(jīng)濟快速發(fā)展和城市居民消費升級，基礎設施對經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸限制再次凸顯出來，能源、交通及其他公用設施短缺，政府財政無法滿足巨額投資需求，因此為民營資本以 PPP 模式參與基礎設施投資建設提供了良好契機。
2002 年 12 月建設部發(fā)布《關于加快市政公用行業(yè)市朝進程的意見》后，中國城市水業(yè)市朝改革加快，相繼出臺的《市政公用特許經(jīng)營管理辦法》和《關于投資體制改革的決定》，促進了各地供排水等水務資產(chǎn)進行全面產(chǎn)權改革。我國污廢水處理行業(yè)進入高速發(fā)展期，產(chǎn)業(yè)規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結構、技術水平和市朝程度得到大幅提升。例如 2003 年，國外投資商法國威立雅水務與嘉里公用事業(yè)公司聯(lián)合體通過了總投資 3.75 億元的北京市盧溝橋污水處理廠項目一期工程招標，獲取了污水處理廠 20 年的專營權。近十年來，我國水污染控制和水污染治理行業(yè)已經(jīng)進入全面推進和綜合整治的新階段。污水處理行業(yè)整體處于快速成長期，主要表現(xiàn)在污水處理能力迅速擴張、污水處理率穩(wěn)步提高、污水處理量快速增長等。我國 1998 年向生活垃圾處理等城市基礎設施建設發(fā)放國債，支持了一大批生活垃圾處理設施的建設。2002 年以來，市政公用事業(yè)的開放政策、投資體制改革政策、特許經(jīng)營政策的出臺和實施使民營企業(yè)和外商等多種資本和力量也開始積極活躍在垃圾處理領域，主要是以項目融資的方式建設垃圾處理懲垃圾焚燒發(fā)電項目。例如，國家發(fā)改委批準建設的北京市首個現(xiàn)代化大型生活垃圾焚燒廠，也是目前亞洲單線處理規(guī)模最大的垃圾焚燒廠——北京市高安屯生活垃圾焚燒廠一期，2002年由金州環(huán)境集團負責投資、建設和運營，特許經(jīng)營期為 30 年，每年可焚燒 53.3 萬噸垃圾。在促進社會資本投資市政公用事業(yè)方面，國務院 2005 年發(fā)布了《關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經(jīng)濟發(fā)展的若干意見》 (簡稱“36 條”)，2010 年出臺了《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發(fā)展的若干意見》(簡稱“新 36 條”)。根據(jù)世界銀行最新數(shù)據(jù)，國務院“新 36 條”出臺以來，我國民間投資占城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資的比重明顯擴大，表明“新 36 條”鼓勵民間資本進入這些領域的政策已經(jīng)開始發(fā)揮積極作用。雖然相關政策相繼出臺對 PPP 模式應用起到了促進作用，但在實施過程中還是出現(xiàn)了諸多問題。
我國到目前為止還沒有正式的法律管理 PPP 項目，只是通過“36 條”與“新 36 條”等政策和規(guī)定來引導民間資本投入到基礎設施建設，因此法律層面仍有較大風險。如地方政府相關規(guī)定與中央相悖，PPP 項目稅收、收費等優(yōu)惠政策與相關法律沖突，對資本性質(zhì)和貸款的限制打擊了民企、外商投資的積極性。受制于當前中國所有制體制的限制，市政公用事業(yè)推行 PPP模式進展緩慢。作為 Private 的參與方，國資委控股央企及國企以 PPP 模式開展基礎設施項目時，普遍要求參股超過 50%避免國有資產(chǎn)流失。環(huán)保上市公司通常也傾向控股項目公司以便合并財務報表。作為 Public 的代表方，部分地方政府也要求掌握話語權和主導權，絕對控股以保證監(jiān)管。在雙方互相角力無法妥協(xié)的情況下，公用基礎設施市朝進程遲緩。而私營企業(yè)在與地方政府合作 PPP 項目過程中，即使沒有控制項目的需求，但鑒于地方政府對污水和垃圾處理項目補貼資金十分有限，且調(diào)價周期滯后于運營成本上漲周期，項目財務收益不佳也抑制了企業(yè)參與的積極性。
4.建議
4.1 簡政放權，減少行政流程PPP 項目涉及眾多法律關系和主管單位，目前我國沒有統(tǒng)一的 PPP 項目主管部門，導致項目審批程序復雜、責任劃分不清。發(fā)改委、住建部、交通部、國土資源部、財政部等多個部門對 PPP 項目的各個方面都有控制權，政出多門，流程復雜，導致項目決策、管理和實施效率低下。建議地方政府指定機構或部門專門負責 PPP 項目工作開展，使項目管理系統(tǒng)化、規(guī)范化，不僅便于公私合營雙方談判，也可避免政府部門內(nèi)多頭管理、工作互相推諉、項目操作程序不規(guī)范的弊端，有利于以 PPP 模式推進融資項目。目前，由于僵化、復雜的審批程序，企業(yè)往返于建設規(guī)劃、土地、環(huán)保、水務、發(fā)改等地方部門申報一個 PPP 環(huán)保項目的審批或核準流程時間大約為半年，嚴重阻礙了項目進程，客觀上增加了項目的財務成本。我國各級政府應將政策和權力放開，政府部門應更加關注法律法規(guī)的制定、項目評估框架的搭建和評估制度的完善、監(jiān)管機制的建立等環(huán)節(jié)，放開項目評估和過程控制，充分發(fā)揮 PPP 模式在提高公共產(chǎn)品和服務水平、高效率的作用。
另外，也由于 PPP 模式混合所有制屬性，利用國有資金決定了項目必須采用公開招投標形式確定承建方，而投資參與此 PPP 項目且具有建設運營能力的私營部門在多重因素影響下并不一定能中標項目，評標標準為合理價中標時規(guī)范化運營企業(yè)無法得到項目，最低價中標時又無法滿足資金回報要求，客觀上造成了出資卻無法獲益的事實，壓制了社會資本參與市朝改革的積極性。
4.2 加強財務監(jiān)管
PPP 模式原則在于發(fā)揮各自優(yōu)勢，私營機構無法完成或不愿承擔的工作由政府實施，其余由私營機構負責。政府監(jiān)管公共產(chǎn)品的價格、質(zhì)量及服務，雙方合理分擔項目風險和收益。PPP模式本質(zhì)上改變不了市政公共基礎設施需要資金投入以維持建設和運營的社會公益屬性。對于政府來說，通過市鋤制運作基礎設施項目并不表示政府全部退出投資領域。在基礎設施市朝過程中，政府還需要繼續(xù)投入一定資金以維持基礎設施的穩(wěn)定運營。但是政府方以 PPP 模式建設項目的投入要小于傳統(tǒng)方式投入，兩者之間的差值即是政府收益。對于企業(yè)來說，由于資金、技術、管理水平的優(yōu)勢，在環(huán)保設施的全生命周期過程中，能顯著降低環(huán)保設施的總投資成本和產(chǎn)出優(yōu)質(zhì)環(huán)保產(chǎn)品，并取得合理利潤。
針對水務項目，國家相關文件已有要求綜合考慮上游水價以及供水企業(yè)合理盈利、改善水質(zhì)和管網(wǎng)改造等因素，在審核供水企業(yè)運營成本基礎上，合理調(diào)整城市供水價格。但是城市供水價格是由所在地城市人民政府或盛自治區(qū)、直轄市價格主管部門確定，一般綜合考慮當?shù)厮Y源短缺狀況、供水企業(yè)經(jīng)營情況、社會承受能力、價格調(diào)整時機等因素。由于上述因素，部分城市存在供水價格調(diào)整不及時，供水單位出現(xiàn)虧損等情況。中央政府應充分考慮城市供水經(jīng)營成本變化和供水企業(yè)經(jīng)營的實際狀況，指導各地政府及時合理調(diào)整城市供水價格。當前住建部等相關合同范本雖有關于調(diào)價因素的條款，但可操作性不強，各地相關系數(shù)無法確定或滯后公布，建議改進測算公式或根據(jù)地方 CPI 指數(shù)、電價等參數(shù)及時調(diào)整水價。
此外，中央應加強地方政府對財政資金支付污水及垃圾處理項目進度情況的監(jiān)管，保證基礎設施有穩(wěn)定的運營費以持續(xù)正常運轉。當前，水務 PPP 項目存在長期催繳欠款的普遍現(xiàn)象。地方政府挪用財政專項資金并非個案，建議中央或地方將維持市政設施正常運轉的財政資金打入第三方支付帳戶作為保證金，及時支付公用事業(yè)服務費用。最后，社會公眾通過向城市政府繳納稅費，已承擔了城市基礎設施建設義務，政府有責任將征收的稅費用于城市供水和垃圾處理等城市公用基礎設施的建設維護。但當前多數(shù)城市政府仍要求供水企業(yè)自籌資金進行城市新水源地開發(fā)建設、供水管網(wǎng)建設與增能改造投入等。地方政府財政、發(fā)展改革等部門應從地方財政預算中按一定比例固定城市基礎設施的補貼資金，盡快建立水價補貼補助機制的具體形式及標準。
4.3 明晰邊界與責權分配
目前我國政府對 PPP 項目的管理存在著法規(guī)制度缺失、政府權責劃分不清、管理效率不高等問題。中央部門針對 PPP 項目所頒布的政策、規(guī)定，地方政府落實不到位，民企或外資投資風險較高。在很多國家特別是發(fā)展中國家，由于履約及執(zhí)法不佳(特別是地方政府和國營企業(yè))，僅靠合同來分配和管理風險還不足以規(guī)避法律風險，必須采用細致和積極的方法設計項目和合同結構、協(xié)調(diào)參與者之間的關系，以使政府及國營機構和發(fā)起人之間利益一致或共享，從而避免沖突和減少風險。
居民供水與污水處理收費價格與地方政府支付給水務企業(yè)的服務價格應遵循兩套標準。我國建國以來的福利水時期，居民水費總額就不足以維持市政供水及污水處理費用，公用事業(yè)性單位受到中央及地方財政資金支持得以運轉。而自 2003 年市政公用事業(yè)引入市朝機制后，即使水價提高也難以改變社會征收水費總額少于水務設施建設運轉費用的現(xiàn)實，可以預見在未來幾十年內(nèi)兩者也未必能夠實現(xiàn)盈虧平衡，差額只能來自于各級財政資金。究其本質(zhì)，在改制前國家劃拔給事業(yè)性單位的土地廠房財政資金等顯隱性補貼，用于社會公眾基礎設施福利和人員勞務，改制后國家各級財政資金補貼用于社會城鎮(zhèn)生活工業(yè)用水及水務企業(yè)的合理收益，區(qū)別僅在于由私營部門代替了原有事業(yè)性單位從事基礎設施的建設和運營。但是取消土地廠房劃拔后，私營部門只能將隱性成本打入水務服務價格，造成了水價垃圾處理費的逐漸提高，實際上是國家各種補貼社會公眾的顯隱性福利逐漸消失的結果。其實，只要剝離開土地、供排水平管網(wǎng)等非經(jīng)營性資產(chǎn)為國有資產(chǎn)，一方面不會出現(xiàn)國有資產(chǎn)流失，同時這部分資產(chǎn)也可作為國家提供給社會公眾的隱性福利不計回報，而私營部門僅從事環(huán)保設施運營改造等經(jīng)營性資產(chǎn)建設或提供服務，在當前嚴格的成本審核監(jiān)管機制下，通過協(xié)商按照一定定價公式或標準確定服務價格，以實現(xiàn)合理的項目固定投資回報率(8%以上)。地方政府的基本責任和義務是進行市政基礎設施建設以改善地方環(huán)境和人民生活水平，私人組織本質(zhì)不可能全部承擔改進社會民生的重任，只有明確雙方責任和相應義務的前提下，公私雙方才可以長期合作實現(xiàn)雙贏。
另外，由于我國關于 PPP 項目的法律法規(guī)不夠完善，而 PPP 項目所涉及的法律法規(guī)又極多，地方政府由于換屆或歷史遺留問題而朝令夕改，采納、頒布、修訂、重新詮釋法律或規(guī)定而導致項目的合法性、市場需求、產(chǎn)品/服務收費、合同協(xié)議的有效性等元素發(fā)生變化，極易增加 PPP 項目的正常建設和運營風險。建議相關部門加強履約風險的控制，創(chuàng)造良好的投資環(huán)境，吸引更多社會資本推動市政公用事業(yè)發(fā)展。
我國基礎設施長期以來都是由政府財政支持投資建設，經(jīng)國有企業(yè)壟斷經(jīng)營。但是，隨著社會經(jīng)濟日益發(fā)展，現(xiàn)有基礎設施已經(jīng)越來越不能滿足人民生活發(fā)展要求，而且政府投資在基礎設施建設中存在的浪費嚴重、效率低下、風險巨大等諸多弊病，同時，國家對基礎設施存在著巨大的投資需求，光靠政府財政投資也顯然難以滿足，而政府大量持續(xù)的發(fā)行國債或者借貸銀行資本，會增加中央地方政府財政債務風險，也并非長久之計。積極吸引民間資本應用 PPP模式參與基礎設施的建設，并將其按市朝模式運作，能有效的減輕政府財政支出的壓力及提高基礎設施投資與運營的效率。所以，PPP 模式是適應我國基礎設施建設現(xiàn)狀的項目運作模式，應作為推動國家“新 36 條”的重點工作加以充分落實。
PPP(Public—Private—Partnership)模式，是指政府與私人組織之間，為了合作建設城市基礎設施項目，或是為了提供某種公共物品和服務，以特許權協(xié)議為基礎，形成一種伙伴式合作關系，并通過簽署合同來明確雙方的權利和義務。PPP 反映了更為廣義的公私合營長期關系。1997 年起，國際上逐漸開始用 PPP 來表示項目融資在自然資源開發(fā)、基礎設施、公用事業(yè)和社會事業(yè)項目中，政府與企業(yè)密切合作，由社會資本(含外國或本國國營或民營資本)參與提供傳統(tǒng)上由政府獨自提供的公共產(chǎn)品或服務的模式。PPP 模式反映更為廣義的政府和企業(yè)的合作關系，更強調(diào)政府在項目中的責任(提供公共產(chǎn)品和服務)和參與，更強調(diào)政府與企業(yè)的長期合作與發(fā)揮各自優(yōu)勢，雙方共享收益、共擔風險和社會責任。PPP 模式?jīng)]有標準做法，發(fā)達和發(fā)展中國家會根據(jù)政治、經(jīng)濟、文化、金融和法律環(huán)境作適當?shù)恼{(diào)整，涉及企業(yè)對公共產(chǎn)品或服務的設計、建設、融資和經(jīng)營各階段或全過程的參與。決定 PPP 模式的要素有很多，包括基本模式、應用行業(yè)、私有化形式、合作關系類型、支付方式、合同類型、設施類型、工程類型、項目類型等。
PPP 模式在全世界的應用領域和程度也非常不同，發(fā)達國家主要用于涉及民生的公用事業(yè)設施和服務，主要有教育、醫(yī)療、監(jiān)獄、污水垃圾處理和公共建筑等公共服務領域。而在對基礎設施有巨大需求的發(fā)展中國家，PPP 模式多應用于能源、供水和交通等領域。PPP 模式將部分政府責任以特許經(jīng)營權方式轉移給社會主體(企業(yè))，政府與社會主體建立起“利益共享、風險共擔、全程合作”的共同體關系。政府的財政負擔減輕，社會主體的投資風險減校這種模式需要合理選擇合作項目和考慮政府參與的形式、程序、渠道、范圍與程度。不是所有城市基礎設施項目都適宜商業(yè)化，應該說大多數(shù)基礎設施是不能商業(yè)化的。由于世界各國意識形態(tài)不同，且處于 PPP 發(fā)展的不同階段，各國或國際組織對 PPP 的分類有十幾種。廣義 PPP 可以分為外包、特許經(jīng)營和私有化三大類。第一類，外包類項目一般是由政府投資，私人部門承包整個項目中的一項或幾項職能，例如只負責工程建設，或者受政府之托代為管理維護設施或提供部分公共服務，并通過政府付費實現(xiàn)收益。在外包類 PPP 項目中，私人部門承擔的風險相對較校第二類，特許經(jīng)營類項目需要私人參與部分或全部投資，并通過一定的合作機制與公共部門分擔項目風險、共享項目收益。根據(jù)項目的實際收益情況，公共部門可能會向特許經(jīng)營公司收取一定的特許經(jīng)營費或給予一定的補償，這就需要公共部門協(xié)調(diào)好私人部門的利潤和項目的公益性兩者之間的平衡關系，因而特許經(jīng)營類項目能否成功在很大程度上取決于政府相關部門的管理水平。通過建立有效的監(jiān)管機制，特許經(jīng)營類項目能充分發(fā)揮雙方各自的優(yōu)勢，節(jié)約整個項目的建設和經(jīng)營成本，同時還能提高公共服務的質(zhì)量。項目的資產(chǎn)最終歸公共部門保留，因此一般存在使用權和所有權的移交過程，即合同結束后要求私人部門將項目的使用權或所有權移交給公共部門。第三類，私有化類項目則需要私人部門負責項目的全部投資，在政府的監(jiān)管下，通過向用戶收費收回投資實現(xiàn)利潤。由于私有化類 PPP項目的所有權永久歸私人擁有，并且不具備有限追索的特性，因此私人部門承擔的風險最大。
2.國外發(fā)展情況
世界各地對 PPP 的定義也有很大不同，其內(nèi)容和目標也隨各個國家的特定背景和各自的關注點而變化。有些情況下，PPP 指政府將其職責外包給企業(yè)，政府和企業(yè)共同分擔風險以獲得公共產(chǎn)品和服務領域所期望結果的各種安排。例如，2003 年由德國聯(lián)邦交通、建設及房地產(chǎn)部(BMVBW)頒發(fā)的“公共房產(chǎn)中的 PPP 聯(lián)邦報告：第一部分指南”中對 PPP 的官方定義為：“PPP 這個術語專指長期的、基于合同管理下的公共部門和私營部門的合作以結合各方必要的資源和根據(jù)項目各方風險管理能力合理分擔項目存在的風險，從而有效地滿足公共服務需要。 而經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(OECD)認為目前 PPP 最成”熟的兩個國家之一的澳大利亞(另一個國家是加拿大)在其“全國 PPP 指南”中對 PPP 的定義則更為廣泛：“PPP 是政府和私營部門之間的長期合同，政府支付私營部門代表政府或輔助政府滿足政府職責所提供的基礎設施和相關服務，而私營部門要負責所建造設施的全壽命期可使用狀況和性能。”
英國：1979 年，英國保守黨撒切爾夫人的政權為了減少公共支出開始探索私營主導融資(PFI) 制度，并率先推動吸引私營資本的一系列措施，成為世界上其他國家研究和應用 PPP 模式的典范。英國目前主管 PPP 的代表機構是財政部，并采用財政部與財政部專設任務小組共同負責和指導 PPP 模式的實施，任務小組是 1997 年在財政部下專為 PFI 的推廣應用而設立的，旨在給政府機構和私營部門提供咨詢和指南。在法規(guī)方面，英國并未出臺專門針對 PPP 模式的法律，一般指導 PPP 模式實施的是政府的相關政策和指南，但比較細致，例如，在項目模式?jīng)Q策方面，英國采用公共部門比較基準(PSC) 和物有所值(VFM)的原則選擇和評估 PPP 項目。
日本：為了推動公共部門的財政改革，為民間企業(yè)提供更多的投資機會，日本在 20 世紀90 年代就對 PPP 進行了實質(zhì)性的探索并取得了顯著的成績�！蛾P于充分發(fā)揮民間事業(yè)者的活力來促進特別設施整備的臨時措施法》(簡稱民活法／PFI 法) 于 1999 年 7 月制定，同年 9 月實行，正式成為建設——移交——租賃(BTL)項目的法律指南。日本負責管理 PPP 項目的政府部門是總理室(由總理任命的專家組成小組)，負責主要政策的制定及項目實施者的選擇。日本 PFI法后來停滯不前的主要原因是在與道路法、下水道法等法案的沖突上，后者一直不允許民間企業(yè)成為這類項目的主體。2011 年 l2 月 1 日施行后，PFI 法的適用范圍擴大到租賃住宅、船舶、飛機等運輸設施及人造衛(wèi)星等。此外，醫(yī)療設施、城市公園、下水道、鐵路、港口等方面也可以設定特許權。為了修訂法律制度方面對 PFI 法應用范圍的限制，在法律上真正確立 PFI 法的地位和推廣應用，日本還設立了活用項目推進委員會等，制定了公務員派遣制度和民間提議項目制度等。
韓國：韓國政府于 1994 年 8 月制定了《促進民間資本參與社會間接資本設施投資法》，引入 PPP 模式。跟其他國家一樣，政府一般負責項目的計劃、評估、審批、支持，民間部門負責設計、建設、融資、運營，通過政府和民間的持續(xù)合作為項目的全過程提供公共基礎設施和服務。韓國初期的民間投資項目大部分是公路、鐵路等，采用的也大多是建造——運營——移交(BOT)，但后來韓國逐漸參考了英國和日本的做法，于 2005 年 1 月修訂法律《社會基礎設施民間投資法》以后，韓國引入了 BTL 方式并大力推廣，將民間投資項目的范圍大大擴大。為了通過綜合系統(tǒng)的管理提高國家基礎設施發(fā)展的效率和透明度，韓國在法律上明確了民間投資項目的管理機構， 1998 年設立了韓國民間基礎設施投資中心(2005 年更名為韓國公私基礎于設施投資管理中心 PIMAC)，統(tǒng)一負責管理民間投資基礎設施的有關事宜，以統(tǒng)一標準向項目利益相關者提供服務，包括項目評估、可行性研究、資格評審、招標和評標、技術和行政支持等，結束了以前的混亂狀態(tài)和不便之處，成為韓國公共基礎設施投資管理的唯一窗口。
3.中國市政公用事業(yè)進展情況
20 世紀 80 年代以來發(fā)展中國家陸續(xù)采用了 PPP 模式，將外資吸引到本國的道路、鐵路、電站、污水處理等公共項目中，取得了良好效果。我國在 20 世紀 80 年代開始應用 PPP 模式吸收外商對基礎設施領域的投資，國內(nèi)第一批由私營/外商資本參與的項目是 1984 年采用建設——擁有——運營(BOO)方式投資建設的廣州市佛山柴油發(fā)電廠，采用中外合作建設的廣東大亞灣核電站以及采用 BOT 方式建設的深圳沙角 B 電廠。隨著中國經(jīng)濟快速發(fā)展和城市居民消費升級，基礎設施對經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸限制再次凸顯出來，能源、交通及其他公用設施短缺，政府財政無法滿足巨額投資需求，因此為民營資本以 PPP 模式參與基礎設施投資建設提供了良好契機。
2002 年 12 月建設部發(fā)布《關于加快市政公用行業(yè)市朝進程的意見》后，中國城市水業(yè)市朝改革加快，相繼出臺的《市政公用特許經(jīng)營管理辦法》和《關于投資體制改革的決定》，促進了各地供排水等水務資產(chǎn)進行全面產(chǎn)權改革。我國污廢水處理行業(yè)進入高速發(fā)展期，產(chǎn)業(yè)規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結構、技術水平和市朝程度得到大幅提升。例如 2003 年，國外投資商法國威立雅水務與嘉里公用事業(yè)公司聯(lián)合體通過了總投資 3.75 億元的北京市盧溝橋污水處理廠項目一期工程招標，獲取了污水處理廠 20 年的專營權。近十年來，我國水污染控制和水污染治理行業(yè)已經(jīng)進入全面推進和綜合整治的新階段。污水處理行業(yè)整體處于快速成長期，主要表現(xiàn)在污水處理能力迅速擴張、污水處理率穩(wěn)步提高、污水處理量快速增長等。我國 1998 年向生活垃圾處理等城市基礎設施建設發(fā)放國債，支持了一大批生活垃圾處理設施的建設。2002 年以來，市政公用事業(yè)的開放政策、投資體制改革政策、特許經(jīng)營政策的出臺和實施使民營企業(yè)和外商等多種資本和力量也開始積極活躍在垃圾處理領域，主要是以項目融資的方式建設垃圾處理懲垃圾焚燒發(fā)電項目。例如，國家發(fā)改委批準建設的北京市首個現(xiàn)代化大型生活垃圾焚燒廠，也是目前亞洲單線處理規(guī)模最大的垃圾焚燒廠——北京市高安屯生活垃圾焚燒廠一期，2002年由金州環(huán)境集團負責投資、建設和運營，特許經(jīng)營期為 30 年，每年可焚燒 53.3 萬噸垃圾。在促進社會資本投資市政公用事業(yè)方面，國務院 2005 年發(fā)布了《關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經(jīng)濟發(fā)展的若干意見》 (簡稱“36 條”)，2010 年出臺了《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發(fā)展的若干意見》(簡稱“新 36 條”)。根據(jù)世界銀行最新數(shù)據(jù)，國務院“新 36 條”出臺以來，我國民間投資占城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資的比重明顯擴大，表明“新 36 條”鼓勵民間資本進入這些領域的政策已經(jīng)開始發(fā)揮積極作用。雖然相關政策相繼出臺對 PPP 模式應用起到了促進作用，但在實施過程中還是出現(xiàn)了諸多問題。
我國到目前為止還沒有正式的法律管理 PPP 項目，只是通過“36 條”與“新 36 條”等政策和規(guī)定來引導民間資本投入到基礎設施建設，因此法律層面仍有較大風險。如地方政府相關規(guī)定與中央相悖，PPP 項目稅收、收費等優(yōu)惠政策與相關法律沖突，對資本性質(zhì)和貸款的限制打擊了民企、外商投資的積極性。受制于當前中國所有制體制的限制，市政公用事業(yè)推行 PPP模式進展緩慢。作為 Private 的參與方，國資委控股央企及國企以 PPP 模式開展基礎設施項目時，普遍要求參股超過 50%避免國有資產(chǎn)流失。環(huán)保上市公司通常也傾向控股項目公司以便合并財務報表。作為 Public 的代表方，部分地方政府也要求掌握話語權和主導權，絕對控股以保證監(jiān)管。在雙方互相角力無法妥協(xié)的情況下，公用基礎設施市朝進程遲緩。而私營企業(yè)在與地方政府合作 PPP 項目過程中，即使沒有控制項目的需求，但鑒于地方政府對污水和垃圾處理項目補貼資金十分有限，且調(diào)價周期滯后于運營成本上漲周期，項目財務收益不佳也抑制了企業(yè)參與的積極性。
4.建議
4.1 簡政放權，減少行政流程PPP 項目涉及眾多法律關系和主管單位，目前我國沒有統(tǒng)一的 PPP 項目主管部門，導致項目審批程序復雜、責任劃分不清。發(fā)改委、住建部、交通部、國土資源部、財政部等多個部門對 PPP 項目的各個方面都有控制權，政出多門，流程復雜，導致項目決策、管理和實施效率低下。建議地方政府指定機構或部門專門負責 PPP 項目工作開展，使項目管理系統(tǒng)化、規(guī)范化，不僅便于公私合營雙方談判，也可避免政府部門內(nèi)多頭管理、工作互相推諉、項目操作程序不規(guī)范的弊端，有利于以 PPP 模式推進融資項目。目前，由于僵化、復雜的審批程序，企業(yè)往返于建設規(guī)劃、土地、環(huán)保、水務、發(fā)改等地方部門申報一個 PPP 環(huán)保項目的審批或核準流程時間大約為半年，嚴重阻礙了項目進程，客觀上增加了項目的財務成本。我國各級政府應將政策和權力放開，政府部門應更加關注法律法規(guī)的制定、項目評估框架的搭建和評估制度的完善、監(jiān)管機制的建立等環(huán)節(jié)，放開項目評估和過程控制，充分發(fā)揮 PPP 模式在提高公共產(chǎn)品和服務水平、高效率的作用。
另外，也由于 PPP 模式混合所有制屬性，利用國有資金決定了項目必須采用公開招投標形式確定承建方，而投資參與此 PPP 項目且具有建設運營能力的私營部門在多重因素影響下并不一定能中標項目，評標標準為合理價中標時規(guī)范化運營企業(yè)無法得到項目，最低價中標時又無法滿足資金回報要求，客觀上造成了出資卻無法獲益的事實，壓制了社會資本參與市朝改革的積極性。
4.2 加強財務監(jiān)管
PPP 模式原則在于發(fā)揮各自優(yōu)勢，私營機構無法完成或不愿承擔的工作由政府實施，其余由私營機構負責。政府監(jiān)管公共產(chǎn)品的價格、質(zhì)量及服務，雙方合理分擔項目風險和收益。PPP模式本質(zhì)上改變不了市政公共基礎設施需要資金投入以維持建設和運營的社會公益屬性。對于政府來說，通過市鋤制運作基礎設施項目并不表示政府全部退出投資領域。在基礎設施市朝過程中，政府還需要繼續(xù)投入一定資金以維持基礎設施的穩(wěn)定運營。但是政府方以 PPP 模式建設項目的投入要小于傳統(tǒng)方式投入，兩者之間的差值即是政府收益。對于企業(yè)來說，由于資金、技術、管理水平的優(yōu)勢，在環(huán)保設施的全生命周期過程中，能顯著降低環(huán)保設施的總投資成本和產(chǎn)出優(yōu)質(zhì)環(huán)保產(chǎn)品，并取得合理利潤。
針對水務項目，國家相關文件已有要求綜合考慮上游水價以及供水企業(yè)合理盈利、改善水質(zhì)和管網(wǎng)改造等因素，在審核供水企業(yè)運營成本基礎上，合理調(diào)整城市供水價格。但是城市供水價格是由所在地城市人民政府或盛自治區(qū)、直轄市價格主管部門確定，一般綜合考慮當?shù)厮Y源短缺狀況、供水企業(yè)經(jīng)營情況、社會承受能力、價格調(diào)整時機等因素。由于上述因素，部分城市存在供水價格調(diào)整不及時，供水單位出現(xiàn)虧損等情況。中央政府應充分考慮城市供水經(jīng)營成本變化和供水企業(yè)經(jīng)營的實際狀況，指導各地政府及時合理調(diào)整城市供水價格。當前住建部等相關合同范本雖有關于調(diào)價因素的條款，但可操作性不強，各地相關系數(shù)無法確定或滯后公布，建議改進測算公式或根據(jù)地方 CPI 指數(shù)、電價等參數(shù)及時調(diào)整水價。
此外，中央應加強地方政府對財政資金支付污水及垃圾處理項目進度情況的監(jiān)管，保證基礎設施有穩(wěn)定的運營費以持續(xù)正常運轉。當前，水務 PPP 項目存在長期催繳欠款的普遍現(xiàn)象。地方政府挪用財政專項資金并非個案，建議中央或地方將維持市政設施正常運轉的財政資金打入第三方支付帳戶作為保證金，及時支付公用事業(yè)服務費用。最后，社會公眾通過向城市政府繳納稅費，已承擔了城市基礎設施建設義務，政府有責任將征收的稅費用于城市供水和垃圾處理等城市公用基礎設施的建設維護。但當前多數(shù)城市政府仍要求供水企業(yè)自籌資金進行城市新水源地開發(fā)建設、供水管網(wǎng)建設與增能改造投入等。地方政府財政、發(fā)展改革等部門應從地方財政預算中按一定比例固定城市基礎設施的補貼資金，盡快建立水價補貼補助機制的具體形式及標準。
4.3 明晰邊界與責權分配
目前我國政府對 PPP 項目的管理存在著法規(guī)制度缺失、政府權責劃分不清、管理效率不高等問題。中央部門針對 PPP 項目所頒布的政策、規(guī)定，地方政府落實不到位，民企或外資投資風險較高。在很多國家特別是發(fā)展中國家，由于履約及執(zhí)法不佳(特別是地方政府和國營企業(yè))，僅靠合同來分配和管理風險還不足以規(guī)避法律風險，必須采用細致和積極的方法設計項目和合同結構、協(xié)調(diào)參與者之間的關系，以使政府及國營機構和發(fā)起人之間利益一致或共享，從而避免沖突和減少風險。
居民供水與污水處理收費價格與地方政府支付給水務企業(yè)的服務價格應遵循兩套標準。我國建國以來的福利水時期，居民水費總額就不足以維持市政供水及污水處理費用，公用事業(yè)性單位受到中央及地方財政資金支持得以運轉。而自 2003 年市政公用事業(yè)引入市朝機制后，即使水價提高也難以改變社會征收水費總額少于水務設施建設運轉費用的現(xiàn)實，可以預見在未來幾十年內(nèi)兩者也未必能夠實現(xiàn)盈虧平衡，差額只能來自于各級財政資金。究其本質(zhì)，在改制前國家劃拔給事業(yè)性單位的土地廠房財政資金等顯隱性補貼，用于社會公眾基礎設施福利和人員勞務，改制后國家各級財政資金補貼用于社會城鎮(zhèn)生活工業(yè)用水及水務企業(yè)的合理收益，區(qū)別僅在于由私營部門代替了原有事業(yè)性單位從事基礎設施的建設和運營。但是取消土地廠房劃拔后，私營部門只能將隱性成本打入水務服務價格，造成了水價垃圾處理費的逐漸提高，實際上是國家各種補貼社會公眾的顯隱性福利逐漸消失的結果。其實，只要剝離開土地、供排水平管網(wǎng)等非經(jīng)營性資產(chǎn)為國有資產(chǎn)，一方面不會出現(xiàn)國有資產(chǎn)流失，同時這部分資產(chǎn)也可作為國家提供給社會公眾的隱性福利不計回報，而私營部門僅從事環(huán)保設施運營改造等經(jīng)營性資產(chǎn)建設或提供服務，在當前嚴格的成本審核監(jiān)管機制下，通過協(xié)商按照一定定價公式或標準確定服務價格，以實現(xiàn)合理的項目固定投資回報率(8%以上)。地方政府的基本責任和義務是進行市政基礎設施建設以改善地方環(huán)境和人民生活水平，私人組織本質(zhì)不可能全部承擔改進社會民生的重任，只有明確雙方責任和相應義務的前提下，公私雙方才可以長期合作實現(xiàn)雙贏。
另外，由于我國關于 PPP 項目的法律法規(guī)不夠完善，而 PPP 項目所涉及的法律法規(guī)又極多，地方政府由于換屆或歷史遺留問題而朝令夕改，采納、頒布、修訂、重新詮釋法律或規(guī)定而導致項目的合法性、市場需求、產(chǎn)品/服務收費、合同協(xié)議的有效性等元素發(fā)生變化，極易增加 PPP 項目的正常建設和運營風險。建議相關部門加強履約風險的控制，創(chuàng)造良好的投資環(huán)境，吸引更多社會資本推動市政公用事業(yè)發(fā)展。
我國基礎設施長期以來都是由政府財政支持投資建設，經(jīng)國有企業(yè)壟斷經(jīng)營。但是，隨著社會經(jīng)濟日益發(fā)展，現(xiàn)有基礎設施已經(jīng)越來越不能滿足人民生活發(fā)展要求，而且政府投資在基礎設施建設中存在的浪費嚴重、效率低下、風險巨大等諸多弊病，同時，國家對基礎設施存在著巨大的投資需求，光靠政府財政投資也顯然難以滿足，而政府大量持續(xù)的發(fā)行國債或者借貸銀行資本，會增加中央地方政府財政債務風險，也并非長久之計。積極吸引民間資本應用 PPP模式參與基礎設施的建設，并將其按市朝模式運作，能有效的減輕政府財政支出的壓力及提高基礎設施投資與運營的效率。所以，PPP 模式是適應我國基礎設施建設現(xiàn)狀的項目運作模式，應作為推動國家“新 36 條”的重點工作加以充分落實。
環(huán)境商會：市政公用事業(yè)PPP機制進展及建議
2014年03月02日 13:34 網(wǎng)易財經(jīng)
