PPP項(xiàng)目全操作流程政府工作整理
作者邵學(xué)軍、李兵，中倫律師事務(wù)所律師
一PPP項(xiàng)目中政府方的主要職責(zé)
（一）在項(xiàng)目發(fā)起階段，政府方作為項(xiàng)目發(fā)起篩選人，主要完成以下工作：
組織完成PPP儲(chǔ)備項(xiàng)目的立項(xiàng)、用地、環(huán)評(píng)審批/核準(zhǔn)/備案。
征集遴選儲(chǔ)備項(xiàng)目，對(duì)是否適宜PPP模式進(jìn)行評(píng)估認(rèn)證。
財(cái)政部門（政府和社會(huì)資本合作中心）應(yīng)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行物有所值和財(cái)政承受能力驗(yàn)證，通過驗(yàn)證的，由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)報(bào)政府審核；未通過驗(yàn)證的，可在實(shí)施方案調(diào)整后重新驗(yàn)證；經(jīng)重新驗(yàn)證仍不能通過的，不再采用政府和社會(huì)資本合作模式。
編制審核項(xiàng)目（初步）實(shí)施方案。
發(fā)改部門應(yīng)會(huì)同行業(yè)管理部門、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，及時(shí)從項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫或社會(huì)資本提出申請(qǐng)的潛在項(xiàng)目中篩選條件成熟的建設(shè)項(xiàng)目，編制實(shí)施方案并提交聯(lián)審機(jī)制審查，明確經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)、經(jīng)營(yíng)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、投資概算構(gòu)成、投資回報(bào)方式、價(jià)格確定及調(diào)價(jià)方式、財(cái)政補(bǔ)貼及財(cái)政承諾等核心事項(xiàng)。
編制本行政區(qū)域內(nèi)PPP項(xiàng)目年度和中期開發(fā)計(jì)劃。
根據(jù)國(guó)家發(fā)改委要求，各省區(qū)市發(fā)展改革委要建立PPP項(xiàng)目庫，并從2015年1月起，于每月5日前將項(xiàng)目進(jìn)展情況按月報(bào)送國(guó)家發(fā)展改革委。
建立PPP項(xiàng)目專家?guī)臁?/strong>
PPP項(xiàng)目涉及面廣、專業(yè)性強(qiáng)，財(cái)政部鼓勵(lì)各級(jí)政府部門通過政府采購平臺(tái)選擇一批能力較強(qiáng)的專業(yè)中介機(jī)構(gòu)及專業(yè)人士，如律師、造價(jià)咨詢、注冊(cè)會(huì)計(jì)師、注冊(cè)稅務(wù)師等，為PPP項(xiàng)目實(shí)施提供技術(shù)支持。
（二）選擇社會(huì)資本階段，政府方作為項(xiàng)目采購人，主要完成以下工作：
指定項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)。
組織資格預(yù)審。
項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目需要準(zhǔn)備資格預(yù)審文件，發(fā)布資格預(yù)審公告，邀請(qǐng)社會(huì)資本和與其合作的金融機(jī)構(gòu)參與資格預(yù)審，驗(yàn)證項(xiàng)目能否獲得社會(huì)資本響應(yīng)和實(shí)現(xiàn)充分競(jìng)爭(zhēng)，并將資格預(yù)審的評(píng)審報(bào)告提交財(cái)政部門（政府和社會(huì)資本合作中心）備案�？裳�(qǐng)有意愿的金融機(jī)構(gòu)及早進(jìn)入項(xiàng)目磋商進(jìn)程。
決定采購方式并依法選擇社會(huì)資本。
地方各級(jí)財(cái)政部門要依托政府采購信息平臺(tái)，或搭建信息服務(wù)平臺(tái)，公開PPP項(xiàng)目的工作流程、評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)、項(xiàng)目信息、實(shí)施情況、咨詢服務(wù)等相關(guān)信息，加強(qiáng)政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購環(huán)節(jié)的規(guī)范與監(jiān)督管理，保障信息發(fā)布準(zhǔn)確及時(shí)、審批過程公正透明、建設(shè)運(yùn)營(yíng)全程監(jiān)管。
參與合同談判、完善及審核。
地方各級(jí)財(cái)政部門要會(huì)同行業(yè)主管部門協(xié)商訂立合同，重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目的功能和績(jī)效要求、付款和調(diào)整機(jī)制、爭(zhēng)議解決程序、退出安排等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，積極探索明確合同條款內(nèi)容。
將采購涉及的財(cái)政支出依法列入預(yù)算（含財(cái)政中期規(guī)劃）并報(bào)同級(jí)人大審批。
(三) 在項(xiàng)目實(shí)施階段，政府方作為項(xiàng)目采購人，主要完成以下工作：
依約履行采購義務(wù)。
對(duì)項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)行監(jiān)管、考核、披露。
項(xiàng)目實(shí)施過程中，政府方應(yīng)加強(qiáng)工程質(zhì)量、運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)的全程監(jiān)督，確保公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量、效率和延續(xù)性。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)還應(yīng)定期監(jiān)測(cè)項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效指標(biāo)，編制季報(bào)和年報(bào)，并報(bào)財(cái)政部門（政府和社會(huì)資本合作中心）備案。
項(xiàng)目實(shí)施結(jié)束后，可對(duì)項(xiàng)目的成本效益、公眾滿意度、可持續(xù)性等進(jìn)行后評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果作為完善PPP模式制度體系的參考依據(jù)。
對(duì)于不涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密的政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目合同條款、績(jī)效監(jiān)測(cè)報(bào)告、中期評(píng)估報(bào)告和項(xiàng)目重大變更或終止等情況應(yīng)由政府方及時(shí)公開披露。
根據(jù)行政職權(quán)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)行行政管理。
可進(jìn)行的行政管理如價(jià)格管理、審計(jì)管理等。另外，可根據(jù)社會(huì)公眾及項(xiàng)目利益相關(guān)方的舉報(bào)行使監(jiān)督檢查職權(quán)。
依約授予特許經(jīng)營(yíng)許可。
二政府方在采購社會(huì)資本前需要準(zhǔn)備的主要文件
在采購社會(huì)資本前，政府方需要準(zhǔn)備的文件如下表：
|
總目 |
細(xì)目 |
|
1.項(xiàng)目立項(xiàng)文件 |
|
|
2. PPP立項(xiàng)文件 |
|
|
3.實(shí)施機(jī)構(gòu)授權(quán)文件 |
本級(jí)政府對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的授權(quán)文件。 |
|
4.采購價(jià)款列入預(yù)算相關(guān)文件 |
財(cái)政部門、本級(jí)政府、本級(jí)人大關(guān)于將PPP項(xiàng)目采購（或可行性缺口補(bǔ)助）資金列入預(yù)算的決議文件。 |
|
5.采購文件 |
包括資格預(yù)審文件、招標(biāo)文件/談判文件等。從內(nèi)容上講，采購文件還應(yīng)包括社會(huì)資本選擇評(píng)審方法、評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)、政府采購政策要求、項(xiàng)目合同草案及其他法律文本等。 |
|
6.其他附隨義務(wù)承諾函 |
排他性承諾、超額收益分配承諾等。 |
其中，PPP立項(xiàng)文件關(guān)系項(xiàng)目能否依法采用PPP模式，也基本奠定PPP項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、項(xiàng)目投融資結(jié)構(gòu)、回報(bào)機(jī)制、運(yùn)行方式、風(fēng)險(xiǎn)分配格局，因此尤為重要，需要立足于項(xiàng)目全程通盤考慮，也需要聘請(qǐng)專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)協(xié)助完成。
需要特別說明的是，作為政府方，需要在PPP合同草案中明確項(xiàng)目監(jiān)管架構(gòu)，監(jiān)管架構(gòu)主要包括授權(quán)關(guān)系和監(jiān)管方式。授權(quán)關(guān)系主要是政府對(duì)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的授權(quán)，以及政府直接或通過項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)資本的授權(quán)；監(jiān)管方式主要包括履約管理、行政監(jiān)管和公眾監(jiān)督等。
上述僅是從形式上或名目上對(duì)政府方在PPP項(xiàng)目的主要工作作一歸納總結(jié)。PPP項(xiàng)目覆蓋面廣、具體運(yùn)作模式也較為靈活多樣，政府方相關(guān)工作的內(nèi)容應(yīng)結(jié)合項(xiàng)目具體情況，作通盤和全程考慮，著力創(chuàng)新，提高相關(guān)安排的針對(duì)性。總之，政府方前期工作體現(xiàn)了政府對(duì)項(xiàng)目預(yù)期公共利益目標(biāo)的設(shè)定和籌劃，其細(xì)致和貼合程序?qū)?duì)PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施及成敗起決定作用。
