前言
法國(guó)擁有較豐富的水資源，人均水資源占有量達(dá)3 000 m3，但仍然存在水資源分布不均的問(wèn)題。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，水需求量持續(xù)增加，法國(guó)政府通過(guò)制定相關(guān)的法律調(diào)控水價(jià)，將水價(jià)作為經(jīng)濟(jì)杠桿實(shí)現(xiàn)水資源優(yōu)化配置和節(jié)約用水的目標(biāo)；另一方面，法國(guó)采用公私合作的供水模式，既保障公共產(chǎn)品的公共性質(zhì)和規(guī)模經(jīng)濟(jì)性，又激勵(lì)企業(yè)提高效率，從而實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。
本研究從水資源狀況、水管理體制、供水模式、定價(jià)方法等方面，分析總結(jié)法國(guó)水定價(jià)方法和其公私合作的供水模式，分析總結(jié)其成功經(jīng)驗(yàn)，以期為我國(guó)的供水事業(yè)改革提供參考。
法國(guó)水管理制度
法國(guó)在1992年水法中明確規(guī)定：“水是全民共同財(cái)產(chǎn)的組成部分，尊重自然平衡的規(guī)則，保護(hù)水，提高水的使用價(jià)值，開(kāi)發(fā)并利用水資源符合所有人的利益，在遵守法律、規(guī)定以及以前所立法規(guī)的情況下，使用水是所有人的權(quán)利”，這就從法律上明確了水資源的所有權(quán)與使用權(quán)的歸屬關(guān)系。
法國(guó)的水管理機(jī)構(gòu)及職能
法國(guó)的水管理分5個(gè)等級(jí)：國(guó)家級(jí)、流域級(jí)、地區(qū)級(jí)、地方級(jí)和國(guó)際機(jī)構(gòu)。各級(jí)水管理機(jī)構(gòu)及其職能詳見(jiàn)表1。
法國(guó)供水模式
法國(guó)供水模式最大的特點(diǎn)是市場(chǎng)與政府并舉、公共部門與私營(yíng)機(jī)構(gòu)合作的方式。目前，法國(guó)75％以上的供水采用公私合作模式，即政府掌握公共供水資產(chǎn)的所有權(quán)，將經(jīng)營(yíng)管理的職能外包給私營(yíng)機(jī)構(gòu)。公共部門和私營(yíng)機(jī)構(gòu)雙方的權(quán)利和義務(wù)以及風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)倷C(jī)制由雙方簽訂的合同約定。在不同的合約中，私營(yíng)機(jī)構(gòu)對(duì)公共供水事業(yè)的參與程度和承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)各不相同，從而派生出3種管理模式：租賃、特許權(quán)和委托管理，每種管理模式下政府和私營(yíng)單位的權(quán)限總結(jié)如表2。
法國(guó)水定價(jià)監(jiān)管
法國(guó)的水價(jià)制定過(guò)程是一個(gè)多方面協(xié)商和民主對(duì)話的過(guò)程，一般先由水工程投資者同供水公司和用戶代表等協(xié)商后提出擬定價(jià)格，然后由市鎮(zhèn)政府召集投資公司代表、供水單位代表和用戶代表召開(kāi)水價(jià)聽(tīng)證會(huì)，在綜合考慮各方面因素的基礎(chǔ)上，討論協(xié)商后定價(jià)，三方簽署合同，最后由市長(zhǎng)確認(rèn)。
小貼士
因此，一般來(lái)說(shuō)，法國(guó)的水價(jià)是當(dāng)?shù)毓┧栀M(fèi)用的精確反映。由于水定價(jià)和監(jiān)管中社會(huì)公眾的積極參與、監(jiān)督，法國(guó)的供水和管理以其公開(kāi)、透明而聞名于世。
法國(guó)水定價(jià)發(fā)展歷程及水價(jià)的制定
法國(guó)水定價(jià)發(fā)展歷程
從歷史發(fā)展的角度看，法國(guó)水定價(jià)政策的焦點(diǎn)從20世紀(jì)70年代的預(yù)算平衡逐漸轉(zhuǎn)移到1992年水法制定的節(jié)約用水，再到最近以社會(huì)保障為目標(biāo)。
2000年12月歐盟委員會(huì)頒布?xì)W盟水框架指令，其目的在于恢復(fù)歐盟水環(huán)境質(zhì)量，即通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段，估算供水全成本，通過(guò)水價(jià)格的制定以回收供水全成本�；谶@一背景，2006年，法國(guó)第二部水法頒布，它遵循歐盟水框架指令的水定價(jià)原則，強(qiáng)調(diào)飲用水和排水定價(jià)，并禁止統(tǒng)一水價(jià)和分段減價(jià)的水價(jià)定價(jià)結(jié)構(gòu)，其目的在于鼓勵(lì)節(jié)約用水。
法國(guó)水價(jià)構(gòu)成及定價(jià)方法
在法國(guó)，發(fā)展的不同時(shí)期，水資源稟賦不同，政府和用戶對(duì)水資源重要性的認(rèn)識(shí)不同，水價(jià)差異甚大，體現(xiàn)在水價(jià)構(gòu)成和定價(jià)方法的差異。
當(dāng)前法國(guó)水價(jià)的構(gòu)成：在法國(guó)，公共供水服務(wù)和污水處理業(yè)被納入工、商業(yè)范疇，實(shí)行企業(yè)化管理。在此前提下，水價(jià)的形成機(jī)制遵循供水單位要能達(dá)到收支平衡且有盈余，并按用戶享受權(quán)益與服務(wù)來(lái)定價(jià)收費(fèi)的原則。
法國(guó)水定價(jià)依據(jù)：法國(guó)的水價(jià)由水費(fèi)和水稅兩部分構(gòu)成，兩部分采用不同的定價(jià)依據(jù)。水費(fèi)采用全成本核算定價(jià)。在法國(guó)的水稅制度中，法國(guó)的水資源開(kāi)發(fā)計(jì)劃、防污染計(jì)劃和改進(jìn)水質(zhì)計(jì)劃的開(kāi)支，包括流域科研經(jīng)費(fèi)和日常業(yè)務(wù)費(fèi)用，均由征收的水稅支付。
法國(guó)水定價(jià)方法：縱觀法國(guó)水定價(jià)發(fā)展歷程，不同階段強(qiáng)調(diào)的水定價(jià)方法不同。近年來(lái)（2006年以來(lái)）水法和隨后的條例規(guī)定，水價(jià)政策以社會(huì)保障為目標(biāo)，開(kāi)始推廣保障最低消費(fèi)下的分檔遞增定價(jià)法。
全成本定價(jià)法：全成本定價(jià)法是指以水資源社會(huì)循環(huán)過(guò)程中所發(fā)生的所有成本為基礎(chǔ)確定水價(jià)。全成本包括總用水成本和環(huán)境外部成本。
邊際機(jī)會(huì)成本定價(jià)法：邊際機(jī)會(huì)成本表示消耗一種自然資源并由社會(huì)承擔(dān)的全部費(fèi)用，在理論上應(yīng)是使用者為資源消耗行為所付出的價(jià)格，用P表示。邊際機(jī)會(huì)成本理論認(rèn)為，自然資源的消耗應(yīng)包括3種成本:一是邊際生產(chǎn)成本，它是指為了獲得資源必須投入的直接費(fèi)用；二是邊際使用者成本，它是指以某種方式利用某一稀缺自然資源時(shí)，所放棄的以其他方式利用相同自然資源所可能獲取的最大純收益，包括現(xiàn)在使用資源而不是留給后代使用所產(chǎn)生的成本；三是邊際外部成本，它是指在資源開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中對(duì)外部環(huán)境造成的損失。從邊際機(jī)會(huì)成本的角度來(lái)看，水價(jià)公式應(yīng)為： P=MOC=MPC+MUC+MEC（1）
分檔遞增定價(jià)法：2006年法國(guó)水法制定，強(qiáng)調(diào)保障貧困戶最低用水量，要求水定價(jià)在保障最低消費(fèi)的同時(shí)要達(dá)到激勵(lì)用戶節(jié)約用水的目標(biāo)。該水法實(shí)施以來(lái)，法國(guó)水定價(jià)逐漸轉(zhuǎn)向保障最低消費(fèi)下的分檔遞增水定價(jià)方法，各流域通過(guò)各自的水資源狀況制定不同的最低用水量，在最低用水量?jī)?nèi)，向用戶收取較低的固定水費(fèi)，超出最低用水量的部分，采用分檔遞增定價(jià)法。
法國(guó)水定價(jià)及供水模式的成功之處
公眾有序參與水價(jià)制定
法國(guó)水價(jià)的制定過(guò)程是一個(gè)多方面協(xié)商和民主對(duì)話的過(guò)程，由市鎮(zhèn)政府召集投資公司代表、用戶代表和供水單位代表召開(kāi)水價(jià)聽(tīng)證會(huì)，聽(tīng)證會(huì)中各方的利益往往是相互沖突的：用戶對(duì)水價(jià)過(guò)高或價(jià)格上漲過(guò)快，以及水質(zhì)安全問(wèn)題反映強(qiáng)烈；供水單位要求收支平衡并有盈余；投資者要考慮如何通過(guò)收費(fèi)收回投資本息；政府則需要權(quán)衡財(cái)政支出、通貨膨脹水平和社會(huì)承受能力、給排水系統(tǒng)的可持續(xù)經(jīng)營(yíng)等因素。這種民主協(xié)商的方法，使各方相互制衡，所制定的水價(jià)既保證了供水企業(yè)在成本回收的基礎(chǔ)上能有部分盈余，也保證了水價(jià)不會(huì)過(guò)高和上漲過(guò)快�，F(xiàn)如今我國(guó)也有了水價(jià)聽(tīng)證會(huì)，接下來(lái)需要進(jìn)一步擴(kuò)大公眾參與度，使水價(jià)的制定更能實(shí)現(xiàn)用戶的訴求。
公私合作的供水模式
法國(guó)公私合作的特許經(jīng)營(yíng)制解決了在公用事業(yè)部門監(jiān)管中政府面臨的兩難選擇。法國(guó)城市公用事業(yè)實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)制度的歷史悠久，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，在世界范圍內(nèi)得到推廣應(yīng)用，被世界銀行稱為“一種真正的法國(guó)模式”。
另一方面，國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)理論認(rèn)為激烈的國(guó)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)有助于培養(yǎng)產(chǎn)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。近年來(lái)，我國(guó)在公共基礎(chǔ)事業(yè)的融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理方面引入PPP模式即公私合作模式。面對(duì)PPP模式引入我國(guó)供水行業(yè)后出現(xiàn)的這些問(wèn)題，我國(guó)可借鑒法國(guó)公私合作模式中比較成功的做法，如在職能上要求政府從直接管理轉(zhuǎn)向宏觀調(diào)控、依法監(jiān)督；在制度上要求有充分的競(jìng)爭(zhēng)、嚴(yán)格的成本監(jiān)管和有序的公眾參與；同時(shí)還要科學(xué)選擇投資者，訂立公平合理的合同，強(qiáng)化地方政府的監(jiān)管責(zé)任，以此推動(dòng)我國(guó)供水事業(yè)的改革。
值得思考的問(wèn)題
重視水價(jià)中水稅的比例
法國(guó)水價(jià)包括水費(fèi)和水稅兩部分，水費(fèi)用于支付供水成本和供排水設(shè)施的維護(hù)，水稅主要用于支付改善水環(huán)境質(zhì)量的費(fèi)用。
隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，水資源短缺、水環(huán)境污染問(wèn)題與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾日益尖銳，因此，有必要在水價(jià)中引入水稅，通過(guò)在水價(jià)中增加水稅部分。就我國(guó)當(dāng)前征收的水費(fèi)而言，雖然收取的水費(fèi)有一部分用于水環(huán)境質(zhì)量的改善，但并沒(méi)有在水價(jià)制定中明確指出用于水資源保護(hù)和水環(huán)境質(zhì)量改善的水稅部分。因此，本文認(rèn)為，在水價(jià)制定中，“清費(fèi)立稅”是改革的必然趨勢(shì)，即將水價(jià)中用于水資源保護(hù)和水環(huán)境質(zhì)量改善的部分從水價(jià)中分離出來(lái)，作為水稅部分，單獨(dú)定價(jià)，使水稅反映當(dāng)?shù)厮Y源的稀缺程度和水環(huán)境污染狀況，并將征收的水稅用于水資源保護(hù)和改善水環(huán)境狀況，以實(shí)現(xiàn)保護(hù)水資源和改善水環(huán)境現(xiàn)狀的目標(biāo)。
堅(jiān)持基礎(chǔ)設(shè)施公有化
法國(guó)當(dāng)?shù)匦姓芾頇C(jī)構(gòu)對(duì)水的經(jīng)營(yíng)權(quán)可以直接負(fù)責(zé)也可以委托私人企業(yè)負(fù)責(zé)。
結(jié)語(yǔ)
根據(jù)世界衛(wèi)生組織2006年的調(diào)查，法國(guó)的自來(lái)水供水覆蓋率，無(wú)論城市還是鄉(xiāng)村都達(dá)到了100%。與之相比，根據(jù)2014年3月我國(guó)環(huán)境保護(hù)部發(fā)布的數(shù)據(jù)，我國(guó)仍有約20%的居民使用不安全飲用水，因此我國(guó)需要借鑒法國(guó)的成功經(jīng)驗(yàn)，健全供水模式，完善水價(jià)結(jié)構(gòu)，提高安全飲用水的服務(wù)覆蓋率。作為一種公益性產(chǎn)品，水的供給和水價(jià)的制定、監(jiān)管需要政府與市場(chǎng)并舉、民眾共同參與，才能在滿足用戶用水需求的前提下實(shí)現(xiàn)水資源優(yōu)化配置和節(jié)約用水的目標(biāo)。
