最高人民法院關于全面加強長江流域生態(tài)文明建設

與綠色發(fā)展司法保障的意見

為深入貫徹落實黨的十九大精神，在習近平新時代中國特色社會主義思想引領下，促進“十三五”規(guī)劃和《長江經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃綱要》的全面實施，充分發(fā)揮環(huán)境資源審判職能作用，為長江流域生態(tài)文明建設與綠色發(fā)展提供有力司法服務和保障，現(xiàn)就全面加強長江流域環(huán)境資源審判工作，提出如下意見。
一、充分認識全面加強長江流域生態(tài)文明建設與綠色發(fā)展司法保障的重要意義
1.全面加強長江流域環(huán)境資源審判工作是落實《長江經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃綱要》、實現(xiàn)長江經(jīng)濟帶發(fā)展國家戰(zhàn)略的重要司法保障。長江經(jīng)濟帶發(fā)展戰(zhàn)略是黨中央主動適應把握引領經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)、科學謀劃中國經(jīng)濟新棋局，作出的既利當代又惠長遠的重要決策部署，對統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局、協(xié)調推進“四個全面”戰(zhàn)略布局和實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢，具有重大的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義。各級人民法院要充分認識為長江流域生態(tài)文明建設與綠色發(fā)展提供司法保障的重要意義，按照“生態(tài)優(yōu)先、流域互動、集約發(fā)展”的思路，大力發(fā)揮環(huán)境資源審判職能作用，推動構建環(huán)境更優(yōu)美、交通更順暢、經(jīng)濟更協(xié)調、市場更統(tǒng)一、機制更科學的黃金經(jīng)濟帶。
2.全面加強長江流域環(huán)境資源審判工作是貫徹習近平總書記關于推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展重要講話精神的內在要求。長江是中華民族的生命河，也是中華民族發(fā)展的重要支撐。習近平總書記指出，長江流域經(jīng)濟是我國經(jīng)濟重心、活力所在，推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展必須堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，把修復長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，共抓大保護、不搞大開發(fā)。各級人民法院要深入學習領會習近平總書記重要講話精神，準確把握長江經(jīng)濟帶發(fā)展的戰(zhàn)略定位和基本內涵，將加強環(huán)境資源審判工作作為服務和保障長江經(jīng)濟帶發(fā)展的重要抓手，推動長江流域生態(tài)環(huán)境質量不斷改善, 助力長江經(jīng)濟帶綠色發(fā)展。
3.全面加強長江流域環(huán)境資源審判工作是積極回應長江經(jīng)濟帶發(fā)展需求、保障流域生態(tài)環(huán)境安全的客觀需要。長江流域以水為紐帶形成的環(huán)境要素豐富，是我國重要的生態(tài)安全屏障，也是長江經(jīng)濟帶發(fā)展的重要依托和支撐，長江經(jīng)濟帶發(fā)展離不開可持續(xù)的生態(tài)環(huán)境和可承載的自然資源作為保障。各級人民法院要始終堅持人與自然和諧共生的基本理念，堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策，充分認識長江流域生態(tài)環(huán)境安全對長江經(jīng)濟帶發(fā)展的重要意義，依法維護長江流域的生態(tài)環(huán)境安全，為建設天藍地綠水清的長江經(jīng)濟帶生態(tài)走廊提供有力司法保障。
二、準確把握全面加強長江流域生態(tài)文明建設與綠色發(fā)展司法保障的基本理念
4.遵循自然規(guī)律。人與自然是生命共同體，人類必須尊重自然、順應自然、保護自然。要正確認識和把握長江流域以水為核心的生態(tài)特征，遵循自然生態(tài)規(guī)律和河流演變規(guī)律。要遵循流域的自然統(tǒng)一性,協(xié)調好江河湖泊、上中下游、干支流、左右岸、水中岸上的關系，保護和改善流域生態(tài)服務功能。要遵循流域的要素復合性，根據(jù)環(huán)境資源承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Γ�在流域整體范圍內統(tǒng)籌協(xié)調多元環(huán)境要素。要遵循流域的功能整體性，維護好流域的生活、生產(chǎn)和生態(tài)功能，尤其是要維護流域生態(tài)系統(tǒng)的相對穩(wěn)定和完整。
5.堅持保護優(yōu)先。長江擁有獨特的生態(tài)系統(tǒng)，是國家重要的生態(tài)寶庫。要從經(jīng)濟社會發(fā)展全局出發(fā)，準確理解生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟社會發(fā)展的辯證關系，牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的發(fā)展理念，堅持節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復為主的方針，把保護和修復長江生態(tài)環(huán)境擺在首要位置。充分發(fā)揮環(huán)境資源審判職能作用，保護和改善水環(huán)境，保護和修復水生態(tài)，保護和合理使用水資源，有序利用長江岸線資源。
6.促進綠色發(fā)展。要準確把握長江經(jīng)濟帶發(fā)展的戰(zhàn)略定位和基本內涵，牢固樹立和貫徹落實生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的理念。要充分發(fā)揮審判職能作用，落實將重大生態(tài)修復工程作為推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展項目優(yōu)先選項的要求，保障重大生態(tài)修復工程的順利實施。要圍繞改善流域生態(tài)環(huán)境、建設立體交通走廊、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局和構建對外開放新格局的總體要求，為把長江經(jīng)濟帶建設成為生態(tài)文明建設的先行示范帶、創(chuàng)新驅動帶和協(xié)調發(fā)展帶提供司法服務和保障。
7.注重區(qū)域協(xié)同。長江流域江河湖泊、干支流、上中下游、左右岸區(qū)域之間聯(lián)動性及互補性強，流域的自然生態(tài)系統(tǒng)特征明顯。要把長江流域生態(tài)環(huán)境保護作為一項系統(tǒng)工程，樹立生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護的理念，統(tǒng)籌推進山水林田湖草系統(tǒng)治理。要打破行政區(qū)劃的界限和壁壘，推動全流域聯(lián)動，構建區(qū)域互動合作的司法保障新機制，統(tǒng)籌考慮污染產(chǎn)生地、污染防治地、生態(tài)受益地、生態(tài)保護地的利益平衡。
三、立足流域水生態(tài)核心，依法審理水環(huán)境與水資源案件
8.依法審理水污染防治案件，推動水污染防控和治理。依法審理工業(yè)污染、船舶污染等點源污染案件，農業(yè)污染、城市徑流污染等面源污染案件以及流域跨界水污染案件，堅持最嚴格的水污染損害賠償和生態(tài)補償、修復標準，將生態(tài)環(huán)境損害及修復情況作為刑事處罰的重要量刑情節(jié)，支持和監(jiān)督行政機關依法履行水污染防治的監(jiān)管職責。加強對航電樞紐、船閘、港口、碼頭、出�？诮ㄔO和使用過程中引發(fā)的水污染案件的審理，保障長江干支流水體生態(tài)環(huán)境安全。加強對揚州江都水利樞紐和丹江口水庫等飲用水水源地的司法保護，及時受理和審理水源地的水污染案件，堅決支持行政機關依法取締飲用水水源保護區(qū)的排污口，保障飲用水水源地的水質安全。
9.依法審理水資源開發(fā)利用案件，促進長江水資源可持續(xù)利用。依法審理調水糾紛案件，妥善處理好水源區(qū)、調水工程途經(jīng)地以及受水區(qū)之間的利益平衡，促進水資源調度和配置的安全順暢。依法審理水電基地和輸送通道建設中的環(huán)境污染和損害賠償案件，統(tǒng)籌保護上游地區(qū)水電開發(fā)利用和下游地區(qū)的供水、通航、灌溉、養(yǎng)殖等權益。依法審理能源糾紛案件，支持水能等清潔能源的開發(fā)利用。加強對長江流域節(jié)能服務產(chǎn)業(yè)的司法保障，支持培育全流域合同能源管理市場。
10.依法審理水權交易糾紛案件，促進水資源高效利用與節(jié)約保護。積極穩(wěn)妥審理區(qū)域水權交易、取水權交易和灌溉用水戶水權交易糾紛案件，合理界定水資源使用權,引導通過水權交易平臺進行水權交易，充分尊重交易各方的協(xié)商定價或者競價結果, 保護水資源使用權有序流轉。
11.依法審理涉航道、河道案件，保障長江水域水運安全。依法打擊侵占河道、亂占濫用河道等非法行為，恢復河道水域岸線生態(tài)功能和河道通航功能。依法打擊河道非法采砂，充分考慮生態(tài)環(huán)境的破壞程度，以非法采礦罪進行處罰。依法審理違反長江航運秩序、破壞航道及航道設施案件，全面保護長江航道安全。依法審理因航道河道監(jiān)管引發(fā)的行政案件，支持和監(jiān)督監(jiān)管機關依法維護航道、河道秩序。
12.依法審理涉河湖水域岸線保護案件，強化河湖水域岸線生態(tài)功能。依法打擊非法圍湖造地和圍墾河道等侵占水域空間的行為，保護河湖水域和岸線資源等水生態(tài)系統(tǒng)。妥善審理涉及岸線取水、排污、工程建設等案件，促進岸線資源有償使用，強化岸線保護和節(jié)約集約利用。加強沿江風景名勝和自然人文景觀資源司法保護，促進岸線資源合理開發(fā)，維護岸線原始風貌。
13.依法審理涉蓄洪區(qū)、洲灘開發(fā)利用案件，維護蓄洪區(qū)及洲灘的安全。妥善審理流域蓄洪區(qū)的開發(fā)利用與建設保護案件，保障蓄洪區(qū)的堤防安全和蓄洪區(qū)內的人民群眾生命財產(chǎn)安全。妥善審理流域洲灘開發(fā)、利用與保護案件，促進洲灘開發(fā)利用，維護洲灘生態(tài)環(huán)境及人民群眾生命財產(chǎn)安全。
14.依法審理涉江河湖泊治理案件，推進全流域水資源保護和水污染治理。依法審理涉江河湖泊治理刑事案件，依法打擊侵害自然河湖、濕地等水源涵養(yǎng)空間的行為；依法審理涉江河湖泊治理民事案件，促進水環(huán)境保護和水生態(tài)修復,保障人民群眾涉水產(chǎn)權益；依法審理涉江河湖泊治理的行政及非訴行政執(zhí)行案件，推動、規(guī)范和保障河長制的執(zhí)行，促進水環(huán)境治理。
15.依法審理涉長江防護林和天然林草資源案件，促進長江岸線水土保持和水源涵養(yǎng)。依法打擊盜伐、濫伐長江防護林的犯罪行為，維護長江岸線的生態(tài)安全。妥善審理林業(yè)資源確權、承包和流轉案件，依法維護林農的合法權益，保障長江防護林、生態(tài)林和公益林的生態(tài)功能。妥善審理因長江防護林體系建設引發(fā)的行政案件，保障長江防護林體系建設的順利實施。
16. 依法審理涉濕地生態(tài)系統(tǒng)保護案件，促進濕地生態(tài)保護與修復。依法打擊侵占、破壞濕地的行為，強化高原濕地生態(tài)系統(tǒng)的司法保護，提高自然濕地面積和保護率。充分發(fā)揮保全和先予執(zhí)行措施，加大破壞濕地環(huán)境及自然資源的生態(tài)修復責任。充分利用長江濕地保護基金，及時督促、跟蹤、評估恢復原狀責任的執(zhí)行。妥善審理濕地資源確權、開發(fā)許可過程中引發(fā)的行政案件，推進鄱陽湖、洞庭湖、太湖、巢湖等全流域濕地生態(tài)保護與修復。
17.依法審理其他涉水刑事、行政案件，維護水環(huán)境和水生態(tài)安全。依法審理其他危害水環(huán)境和水資源的刑事案件以及各類涉水資源和水環(huán)境的行政許可、規(guī)劃和項目審批、政府信息公開等行政案件，支持和監(jiān)督行政機關依法履職，促進水資源的合理開發(fā)、利用和保護，維護流域水環(huán)境和水生態(tài)安全。
四、立足上中下游生態(tài)環(huán)境特點，依法審理各區(qū)段重點案件
18.長江上游各級人民法院要重點把握上游地區(qū)水源涵養(yǎng)和水土保持的功能定位。依法審理重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)及自然保護區(qū)等重點區(qū)域的環(huán)境污染、生態(tài)破壞及自然資源開發(fā)利用案件，將構建生態(tài)功能保障基線、環(huán)境質量安全底線、自然資源利用上線三大紅線作為重要因素加以考量。
依法審理三江源國家公園的環(huán)境污染和自然資源破壞案件，堅決打擊在三江源國家公園內的采礦、砍伐、狩獵、捕撈、取土、取水以及擅自采集國家和省級重點保護野生動植物等違法行為，促進三江源地區(qū)自然資源的持久保育和永續(xù)利用。妥善處理江河源頭和生態(tài)核心區(qū)內工礦企業(yè)和居民搬遷引發(fā)的糾紛，引導工礦企業(yè)和居民有序遷出。妥善審理因建設國家公園、自然保護區(qū)，推行統(tǒng)一環(huán)境準入和退出機制引發(fā)的行政案件，保障重點區(qū)域實現(xiàn)擴大環(huán)境容量和生態(tài)空間的重要目標。
加大對三峽庫區(qū)環(huán)境資源案件的審理力度，積極探索三峽庫區(qū)環(huán)境資源案件的跨行政區(qū)劃集中管轄，保障三峽生態(tài)經(jīng)濟合作區(qū)的建設。依法審理金沙江、烏江、嘉陵江、三峽庫區(qū)等重點區(qū)域水土流失治理和地質災害防治案件，維護人民群眾生命財產(chǎn)安全。
19.長江中下游各級人民法院要依法審理工業(yè)污染、城鎮(zhèn)和農村污染案件，保障江河湖泊生態(tài)環(huán)境安全。依法審理長江中下游城市群重化工、重金屬、工業(yè)固體廢棄物等工業(yè)污染案件，做到及時立案、審理和執(zhí)行，充分利用保全措施，避免無法修復的損害發(fā)生。妥善審理因造紙、印染、化工、有色金屬等嚴重污染水體企業(yè)的關閉或者搬遷改造，以及因污水處理費、水資源費等稅費征收引發(fā)的行政案件，推動污染企業(yè)的達標治理或者依法退出。
依法審理涉城鎮(zhèn)污水、垃圾處理案件，推動長江干支流沿線城鎮(zhèn)污水、垃圾全收集全處理。依法審理農村農業(yè)禽畜、水產(chǎn)養(yǎng)殖污染物排放和農村生活垃圾排放案件，防治農業(yè)面源污染，推進農村人居環(huán)境綜合整治，防止農村水源污染。依法審理工業(yè)和農業(yè)生產(chǎn)引發(fā)的土壤污染案件，防止有毒有害污染物、危險化學品、危險廢物等通過地下水循環(huán)系統(tǒng)進入長江水體。
加強對洞庭湖、鄱陽湖、太湖、巢湖等淡水湖水污染防控的司法保護，依法打擊破壞淡水湖生態(tài)環(huán)境的行為；加強對鄱陽湖、洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)的司法保護，保障鄱陽湖、洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)的建設。加強對流域漁業(yè)資源的保護，依法打擊在禁漁區(qū)、禁漁期或者使用禁用的工具、方法捕撈水產(chǎn)品的行為，妥善審理涉及漁業(yè)承包、養(yǎng)殖、銷售案件，促進漁業(yè)資源的可持續(xù)利用。
20.沿江海事法院要充分利用跨行政區(qū)劃管轄的優(yōu)勢，妥善審理長江流域環(huán)境污染、生態(tài)破壞案件。依法審理長江水域的船舶碰撞、觸碰案件，加強對船舶排放、泄漏、傾倒油類、污水或者其他有害物質造成水域污染案件的審理，保護長江水域生態(tài)環(huán)境安全。
五、立足綠色發(fā)展要求，依法審理其他環(huán)境資源案件
21. 依法審理大氣污染防治案件。以二氧化硫、氮氧化物、pm2.5等主要大氣污染物綜合防治為重點，依法懲處污染環(huán)境的犯罪行為，妥善審理相關行政案件，支持和監(jiān)督行政機關履行源頭治理和全程治理職責，推動四川盆地、中下游地區(qū)的區(qū)域性霧霾、酸雨態(tài)勢扭轉，促進沿江城市和重點區(qū)域空氣質量改善，打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)。
22. 依法審理生物多樣性保護案件。依法打擊非法獵捕、殺害珍貴、瀕危野生動物，非法狩獵及野生動植物制品非法交易行為，加大對大熊貓、紅豆杉、揚子鱷等長江流域特有瀕危野生動植物的保護力度。妥善審理涉及植物新品種、生物遺傳資源和基因案件，有效保護長江流域生物基因資源庫。加強長江物種及其棲息繁衍場所保護，妥善審理工業(yè)污染對水生和河岸生物多樣性及物種棲息地破壞案件。依法打擊走私國家禁止進口的動植物的行為，嚴防外來物種入侵。
23. 依法審理環(huán)境公益訴訟和省級政府提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件。依法受理和審理社會組織提起的環(huán)境民事公益訴訟案件以及檢察機關提起的環(huán)境行政、民事公益訴訟案件，強化公眾參與長江流域生態(tài)環(huán)境保護，充分落實修復理念和補償機制，形成公益訴訟對于長江流域生態(tài)環(huán)境保護的評價指引和政策形成功能，切實維護長江流域生態(tài)環(huán)境安全。推動建立長江流域環(huán)境公益訴訟專項資金管理使用制度，保障長江流域環(huán)境公益訴訟健康發(fā)展�？偨Y長江流域試點地區(qū)審判經(jīng)驗，依法審理省級政府提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件，依法追究責任主體的生態(tài)環(huán)境損害賠償責任。
24. 積極穩(wěn)妥審理生態(tài)補償案件�？茖W界定生態(tài)保護者與受益者權利義務，推動形成生態(tài)損害賠償、受益者付費、保護者得到合理補償?shù)墓ぷ鳈C制。妥善處理流域內因補償主體、補償數(shù)額、資金監(jiān)管等產(chǎn)生的糾紛，激發(fā)全流域各區(qū)段生態(tài)環(huán)境保護的內在動力。推動建立獨立公正的生態(tài)環(huán)境損害評估制度。
25.積極穩(wěn)妥審理綠色金融等新類型案件。深入研究綠色金融發(fā)展中的特殊法律問題，妥善審理涉綠色信貸、綠色債券、綠色發(fā)展基金、綠色保險、碳金融等新類型案件，支持綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，保障綠色金融體系構建。依法保護有償取得的排污權及其使用、轉讓和抵押等權利。充分運用碳排放權交易注冊登記系統(tǒng)，準確判斷排放配額的權利主體，合理確定交易各方的權利義務。依法保護用能權交易主體在合法交易場所買賣用能權指標的行為，參照試點地區(qū)制定的交易管理辦法、交易規(guī)則及爭議解決機制，妥善審理用能權糾紛案件。
26. 依法辦理環(huán)境行政非訴執(zhí)行案件。積極探索符合長江流域生態(tài)文明建設與綠色發(fā)展需要的行政非訴案件執(zhí)行的新方法新思路，依法審查環(huán)境行政非訴執(zhí)行案件，按照“裁執(zhí)分離”的模式，加大對環(huán)境行政非訴案件的執(zhí)行力度，支持行政機關依法處罰環(huán)境違法行為。
六、健全體制機制，適應長江流域生態(tài)文明建設與綠色發(fā)展司法保障的新要求
27.優(yōu)化審判機制。推進流域內環(huán)境公益訴訟、跨行政區(qū)劃環(huán)境污染、生態(tài)破壞案件的集中管轄機制。推進流域內環(huán)境資源刑事、民事、行政案件的“三合一”或者“二合一”歸口審理模式。推進構建重大環(huán)境資源行政案件在跨行政區(qū)劃法院審理的專門管轄機制。
28.構建協(xié)同機制。構建刑事、民事、行政審判和立案、執(zhí)行等部門的協(xié)同審判機制。構建長江流域環(huán)境資源審判協(xié)作平臺，形成全流域法院之間委托送達、委托取證、委托執(zhí)行和信息共享機制。構建區(qū)域內上下級法院之間的信息報送機制。
29.完善聯(lián)動機制。加強與流域內政府法制部門、行政執(zhí)法機關、流域管理機構之間的協(xié)調聯(lián)動，積極搭建長江流域環(huán)境資源信息共享平臺。通過建立和完善信息共享、聯(lián)席會議以及突發(fā)環(huán)境事件的應急響應等聯(lián)動機制，形成合力，共同維護長江經(jīng)濟帶的生態(tài)安全。