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題目：對我國城市排水防澇工程體系構建的思考
報告人：中規(guī)院（北京）規(guī)劃設計公司生態(tài)市政院 王家卓 院長/教授級高工
王家卓：面臨十大挑戰(zhàn)，水環(huán)境PPP十大問題和十大建議
治水多年，建了一大堆工程，為何效果不顯著，還有這么多黑臭水體？到底怎么治理黑臭水體？能不能靠提高污水處理廠的標準把水環(huán)境治理好？治水短期投入巨大，錢從哪來？治不好怎么辦？面對當前PPP模式治理水環(huán)境面臨的眾多問題與挑戰(zhàn)，中國城市規(guī)劃設計研究院水務院資源能源所所長、住房城鄉(xiāng)建設部海綿城市建設技術指導專家委員會委員王家卓在“2017（第十五界）水業(yè)戰(zhàn)略論壇”上發(fā)表精彩演講，針對當前PPP模式治理水環(huán)境的現(xiàn)狀提出了自己的思考與建議。
中國城市規(guī)劃設計研究院水務院資源能源所所長、住房城鄉(xiāng)建設部海綿城市建設技術指導專家委員會委員 王家卓
水環(huán)境治理的現(xiàn)狀與需求
國務院的《水污染防治行動計劃》，對水環(huán)境，尤其是黑臭水體的治理，提出了非常明確的要求。“水十條”中明確提出，“到2017年底，36個重點城市要基本消除黑臭水體”，“到2030年，城市建成區(qū)黑臭水體總體要得到消除”。
3月22日，環(huán)保部舉行了新聞發(fā)布會，水環(huán)境管理司司長表示：“不交差的地方我們可能會采取一些限制性措施”。中國的水環(huán)境的治理不是從今天才開始的，水環(huán)境治理了多年，但是現(xiàn)在離群眾的期待還有很大差距。為什么會這樣，原因值得我們深入思考。
2016年2月18日，我國首次公開了全國城市建成區(qū)黑臭水體總數(shù)為1861條，到2017年2月，黑臭水體總數(shù)達到了2082條，凈增221個。圖一為黑臭水體目前的分布情況。整體來說，黑臭水體在東部和中部地區(qū)居多。這些數(shù)據(jù)都來源于全國城市黑臭水體整治監(jiān)管平臺。
圖一 黑臭水體分布狀況
目前黑臭水體除了大家的常規(guī)上報以外，還有兩個途徑來確認：一是國家的衛(wèi)星監(jiān)控；二是通過“城市水體公眾參與”微信公眾平臺，所有的群眾都可以進行舉報。在這個方面，建設部做了大量的工作，從這兒也可以看出我國當前治理黑臭水體的決心。
過去大家說到治理污水，想到的就是修建污水處理廠，提高污水處理廠的出水標準。根據(jù)之前網(wǎng)絡上的消息，環(huán)保部門想修訂《2015城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標準》。網(wǎng)絡上提到的理由主要有幾個：一是一級A標準的污水處理廠出水標準僅相當于地表水劣Ⅴ類，所以污水處理廠也可以被看成是污染源；二是污水處理廠完全可以采用更加先進的生產(chǎn)工藝將輸出水質提高到地表水Ⅳ類甚至Ⅲ類；三是將污水處理廠出水水質提高到地表水Ⅳ類，僅需增加成本0.1元/噸。其實仔細分析，這些觀點都是站不住腳的。
截至去年年底，中國已經(jīng)建成了約4000多個污水處理廠，還有1500個正在建設中。這么多污水處理廠建好了，城市水環(huán)境有所改善，但是并沒有達到大家的預期。其中一個重要的原因是對重處理輕收集，對污水收集管網(wǎng)的重視不足。
對水環(huán)境PPP項目的十個問題思考
過去治水的弊端、國家政策的壓力以及當前國家對PPP的大力支持，都是我們當前在水環(huán)境治理領域推廣PPP的驅動力。關于水環(huán)境領域PPP項目面臨的問題，我個人認為主要有以下幾個方面：
問題一：項目什么時候開始招標？目前，有帶方案招標和不帶方案招標兩種方式。如果帶方案的話，工程設計和造價都會很清晰，政府在管理上也會比較方便，但同時也會束縛了企業(yè)的技術創(chuàng)新性。如果不帶方案招標，只是先粗略地匡算一個價格，企業(yè)可能會很喜歡這種方式，但是對于政府來說在管理上會帶來困難。所以這是一個兩難的問題。
問題二：什么是真的水環(huán)境PPP？我個人很反對把水環(huán)境治理PPP分成工程總承包（EPC）和運營（O），這與按效果付費是背道而馳的，是假的PPP，與傳統(tǒng)的水環(huán)境治理沒有區(qū)別。個人的觀點是，真正的水環(huán)境治理的PPP項目，可用性付費是要和效果掛鉤的。
問題三：什么樣的績效考核要求是可以接受的？現(xiàn)在有一些地區(qū)對水環(huán)境治理的績效考核是嚴苛到近乎不合理。有些企業(yè)為了投標不得不先接受考核標準，但實際上很難落實。
問題四：誰是合格的社會資本？前些天網(wǎng)上報道認為，環(huán)境沒治好，是因為環(huán)保項目都讓建筑商中標了。對此我有不同的看法。站在政府的角度來說，政府需要的是同時具備投資、設計、技術、建設和運維五位一體的單位。一些大的企業(yè)可能具備其中四點，但唯獨欠技術。水環(huán)境治理技術性很強。合格的水環(huán)境社會資本還應該具備技術和資源整合的能力。
問題五：政府除了“裁判員”，還要做什么？一些地方政府最初的想法是把水環(huán)境治理交給專業(yè)公司來做，自己當好“裁判員”，做好最后的驗收。但實際上政府需要發(fā)揮的作用遠遠不止這些。政府還需要做好“運動員”，提供土地和作業(yè)面、審查規(guī)劃設計文件，還有治理工業(yè)和農(nóng)業(yè)污染源。海口就是一個很典型例子，政府做了非常多的工作，工程建設政府全程跟蹤，大力推動，同時通過行政管理手段為中標的社會資本治理水環(huán)境提供了大量的外部支持。
以�？跒槔�，�？谠�(jīng)進行過多次的截污和治理，但是效果不佳。
在這種情況下，�？诓扇〉拇胧┦牵�
1）成立專門機構，在水務局的基礎上成立水辦，決心開始按照PPP的模式選擇社會資本方和技術方，通過引入外部力量來治理�？诔鞘袃�(nèi)河。
2）各區(qū)負責自己區(qū)內(nèi)項目，跨區(qū)的項目由市里負責。治理費用統(tǒng)一由市政府負擔。
3） 2016年3月，�？谑幸肓薖PP深圳萬德商務咨詢和法律咨詢。
4） 2016年5月，經(jīng)過競爭性磋商，形成了6個標段，總投資約為37億元。
目前在我個人去過的城市中，�？谑侨珖钪匾曀h(huán)境治理的城市之一。政府還成立了專門的機構，強力推進治污，�？谑薪M成了全國最強有力的治污領導小組，由書記市長親自抓、幾個副市長負責落實、人大政協(xié)跟進配合，市領導天天深入一線，就差親自動手干了。同時還形成了微信群工作模式，每天匯報工作，督查落實。現(xiàn)在的海口水環(huán)境已經(jīng)得到了很大程度的改善，下邊的圖顯示的就是治理前后的差別。。而政府在這個案例中的作用絕不僅限于當一個“裁判員”那么簡單。
�？诘闹嗡壳叭〉昧艘恍╇A段性的成果，深受老百姓的歡迎。在這個項目中，我們深刻的感受到什么是民生工程，良心工程。把水治好之后，大家都點贊。作為參與海口治水的人，我們都深感榮幸和自豪。�？谑薪�(jīng)驗為全國黑臭水體治理和水環(huán)境綜合治理提供了很好的榜樣。當然，工作還在大力推進過程中，相信不久的將來，海口會為我國貢獻出自己的治水模式和經(jīng)驗。海口在治水方面的一些具體的經(jīng)驗和做法我在接下來的報告中還會提及。
海口水環(huán)境治理前后對比
問題六：如何做到節(jié)省投資、效果又好？過去大家對規(guī)劃設計頗有微詞，因為投資越大，設計費也越高，有些設計單位為了設計費，把工程造價做得很大。PPP為了破解這個難題提供了很好的契機，因為投資和規(guī)劃設計合在一起干，這個初衷很好。但目前PPP項目當中真正能融合的很少，大家還是站在自己的立場上考慮問題。這個時候，一個靠譜的設計就顯得尤為重要。需要說明的是，靠譜的設計往往并不是價格最低的設計�？孔V的設計要綜合考慮如何投資少、效果好、可實施、易維護。在PPP治理城市水環(huán)境的項目中，一個靠譜的設計對社會資本方的貢獻是巨大的。
問題七：新奇技術是創(chuàng)新還是忽悠？現(xiàn)在市面上各種新奇技術層出不窮。有些聲稱不通過清淤和截污，而是使用一些沒有聽說過的氧化技術或者投入“神奇的”藥粉就可以把水環(huán)境治理好，我個人認為這其中很多是很不靠譜的。因為很多所謂的創(chuàng)新，違背了基本的物質守恒、能量守恒以及碳、氮的循環(huán)規(guī)律。當然，能夠符合這些科學道理的，可能也有一些是創(chuàng)新的技術。
問題八：控源截污到底該怎么做？“控源截污”這四個字說起來容易，做起來是相當難。比如怎么截？截到哪？要不要改雨污分流？是初期雨水調(diào)蓄還是合流制溢流污染調(diào)蓄？這些都是面臨的問題。除此之外，排水體制也是如此，過去大家覺得要把污水城市排水改成分流制，實際上分流制如果做不好，就會做成混流制排水體系，效果是很不理想的。有的時候甚至會發(fā)現(xiàn)根本無法截污，因為排水主干管道滿管，次干管道均處于高水位，導致截流污水無法進入到管道。這些都是我們當前面臨的問題。
問題九：清不清淤？清多少？清出來的泥去哪？很多企業(yè)在面對“清出的泥要怎么處置”的時候，都會回答說要燒成磚或者要生態(tài)利用等等，結果最后很少有真的做成磚的，真正實施起來是有困難的。另外清淤請多少，一些企業(yè)心里沒譜希望多做一些，但是站在政府的角度，并不希望清淤花費太多的錢。當然，清淤太多對于生態(tài)系統(tǒng)的構建也是不利的。
問題十：景觀工程和水利工程做到什么程度？我曾經(jīng)說過：“一切不以控源截污為核心的黑臭水體治理都是耍流氓。”對于黑臭水體治理項目，社會資本要把核心任務和大部分的錢放在控源截污上，當然同時也要兼顧景觀需求。但是景觀要與城市空間和用地布局相結合，不是為了花錢，為了把投資做大而做景觀。有些企業(yè)做景觀花的錢比控源截污花得還還多很多，這是本末倒置，同時也為今后水質的穩(wěn)定達標埋下了禍患。還有，水系連通的工程一定要慎重，能不能連，為什么連，都要分析清楚。原則上來說，最好是保持自然狀態(tài)，尊重自然，順應自然，敬畏自然，是水環(huán)境治理中非常重要的原則。
水環(huán)境領域PPP項目的挑戰(zhàn)
關于水環(huán)境領域PPP項目的挑戰(zhàn)，我有以下十點思考：
一、時間制約：到底能不能治好？根據(jù)官方的消息，在36個重點城市中仍有一百多個個黑臭水體未開工。在期限之內(nèi)能不能見效，這是挑戰(zhàn)之一。當然，這也和一些地方政府行動不積極有關系，任務都提出來兩年了，有些還沒開始干活。
二、政府困惑：如何判斷企業(yè)采用的技術是否靠譜可行？水環(huán)境治理PPP項目一旦簽約之后，政府其實是相對“弱勢”的一方。企業(yè)用的技術各種理由往往使政府眼花繚亂，政府很難判斷技術方案是否可行。這也是�？诎咐姓堉袊鞘幸�(guī)劃設計研究院進行全過技術服務的原因。我覺得這個模式是可以推廣的。
三、政府治水的錢從哪來？政府治水的目的不是為了賺錢。但是政府要做的事情很多，如何保證錢的來源非常重要。有些人說，在水環(huán)境治理PPP項目中雖然沒有穩(wěn)定的現(xiàn)金流，所以比污水處理廠風險高，我個人是不認可的。一是現(xiàn)在政府的誠信度都越來越高，二是這些項目都經(jīng)過了財政可承受能力評估的，三是國家對地方政府搞PPP，還有一個10%的限度制約。當然，如果政府能找到一個收入來源，享受到水環(huán)境治理的收益，那就更好了。當前一個可能的途徑，是在治理水環(huán)境的同時對兩岸的土地進行摸查和出讓控制，等到水被治理好，周邊的環(huán)境變好了，土地的價格也會上漲。這個時候政府既得到了現(xiàn)金流又提升了業(yè)態(tài)，其實這樣可以形成一個良性的循環(huán)。所以說如果水環(huán)境治理可以和土地增值溢價掛鉤，政府就會更愿意治水。在這個方面，海口市也是走在了全國的前列。目前�？谑性谥嗡臅r候，就是按照這個模式進行推進，土地收益除了彌補治水投入以外，還能夠用于棚改等資金需求。
四、邊界開放：排水管網(wǎng)沒劃進來，如何實施？黑臭水體的邊界相對開放。以前我們總結過四句話：“黑臭在水里，根源在岸上，核心在管網(wǎng)，關鍵在排口。”因此，理論上來講，理想的模式是將水、岸、廠、網(wǎng)一體化整體打包負責。如果水環(huán)境治理只單單的治理了水，后期所帶來的潛在風險還是很大的。但是目前很多項目，由于時間、管理體制等方面的原因，并沒有將管網(wǎng)劃進來。所以在這種情況下，政府的管理和企業(yè)的配合就顯得尤為重要。
五、央企跨界：它們是不是“野蠻人”？央企在資源整合、信譽、投融資能力和打硬仗能力上都很有優(yōu)勢。央企目前水環(huán)境治理的業(yè)績并不多，不過以后隨著業(yè)績的增多，部分央企可能會成為水環(huán)境領域的平臺公司。但是，環(huán)保企業(yè)最核心的是技術，即使是央企在這一塊起來了，他們也離不開跟專業(yè)的技術公司合作。所以只要有技術，有核心競爭力，大家就不用怕。
六、價格戰(zhàn)爭：投資收益率和工程造價下浮多少合適？低價競爭，不管是政府還是環(huán)保企業(yè)都不喜歡。目前市場上存在的拼價格現(xiàn)象還有很明顯，我認為“合理低價”很主要，最好是平均價得最高分。很多超低價重了標的，后邊就開始扯皮，因為很顯然，企業(yè)是要追求利潤的，一眼就看出來賠錢的買賣肯定做不下去，更不用說還要二三十年。
七、技術選擇：企業(yè)選用的技術到底能不能達標？其實企業(yè)在在實施工程中也會對技術的可行性感到茫然。很多企業(yè)也會拿不定主意要給工程加多少安全系數(shù)合適，加多了浪費錢，加少了怕不達標。
八、施工建設：如何確保質量？水治理PPP項目跟BT不一樣，要在項目施工結束后運行二三十年。所以這種情況下，質量非常關鍵。如果在此期間，設備、工程質量出現(xiàn)問題，就不得不在后期投入額外資金。
九、后期運維：如何考慮后期城市開發(fā)建設帶來的風險？城市要開發(fā)、改造和新建，在這期間可能會不斷有新的污染源進入，污水量可能會增加，管網(wǎng)可能會不夠用了。怎么保持已有的水治理工程的效果？這是一個很大的挑戰(zhàn)。。
十、合同履行：如何確保政府不“變心”？PPP就好像一場政府與企業(yè)的“婚姻”。如何保證政府不“變心”，不離婚？個人認為最關鍵的還是要看企業(yè)能否達到承諾的效果，達不了標，這種關系處不長久。
思考與建議
最后，簡單的談一談我對PPP模式治理水環(huán)境的思考和建議：
第一，堅定信心。PPP是目前大的發(fā)展方向，水環(huán)境治理的PPP更是大的方向，尤其是我們隊當前的水環(huán)境治理是要效果而不是要工程的背景下。所以要堅定信心。
第二，開放心態(tài)。我們要心胸寬廣，水環(huán)境治理不存在誰該做、誰不該做的問題。人家過去不會做，不代表現(xiàn)在不會做；現(xiàn)在不會做，不代表將來不會做。企業(yè)的核心競爭力是技術，是人才，是管理，是資源整合的能力。
第三，做足前期。這一點尤為關鍵。對于政府來講，前期工作要做細，不宜倉促開始招標。建議找一個高質量的設計團隊現(xiàn)出一個方案，作為投標價格的最上限。對于企業(yè)來講，要充分調(diào)研、了解現(xiàn)狀、提出思路、明確風險。
第四，搭好平臺。我問過一些企業(yè)，為什么現(xiàn)在這個項目。他們回答說因為我擅長做這個。我覺得這樣不對。政府出資以后，企業(yè)應該根據(jù)工作的需求采購技術，選擇這個技術是因為這個最省錢、最經(jīng)濟而且效果最好，而不是因為我過去會做。所以搭建一個平臺很關鍵。
第五，重視方案。總體方案的優(yōu)劣會在很大程度上覺得投資收益，同時也會影響后期效果。水環(huán)境治理的項目更需要系統(tǒng)化的方案。
第六，狠抓工程。工程實施過程很關鍵，施工的質量也對幾十年的績效考核至關重要。一些企業(yè)將工程層次分包，提點走人，這樣會后患無窮。
第七，選好技術。黑臭水體的治理沒有捷徑可以走，核心的技術就是控源截污。同時，技術的選擇也要考慮到建設的經(jīng)濟性和運行的穩(wěn)定性。
第八，管建一體。堅決反對“EPC+O”的模式，建設和運行維護單位最好是一體。同時，設計、建設階段就要考慮到后期的運行維護成本，要考慮生命周期。
第九，統(tǒng)籌兼顧。要統(tǒng)籌岸上按下、近期遠期、治標治本和景觀功能等。
第十，依靠政府。實際上政府在整個過程中的作用是很大的。企業(yè)不要覺得自己拿到項目自己干就可以了，如果沒有政府的大力支持，企業(yè)是很難做好的。
來源：中國水網(wǎng) ； 中國給水排水 微信號：CNWW1985
