12月14日，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《關(guān)于進一步規(guī)范城鎮(zhèn)（園區(qū)）污水處理環(huán)境管理的通知》（以下簡稱《通知》），對“進水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)”的一類問題進行了明確的責(zé)任劃分，給出了明確的說法。近日，我們對清華大學(xué)王凱軍教授就此問題進行了采訪，并整理成文發(fā)布。文章采用第一人稱敘述形式呈現(xiàn)。

文章經(jīng)授權(quán)轉(zhuǎn)載自：JIEI創(chuàng)新實驗室

作者：王凱軍

▲王凱軍，資料圖

記得在2020年兩會前夕，由全國工商聯(lián)環(huán)境服務(wù)業(yè)商會組織的媒體見面會上，有媒體追問會長，希望了解2019年媒體見面會提出的進水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)的議題，在兩會上反映后有沒有結(jié)論。我接過話題，大概介紹了一下生態(tài)環(huán)境部正在做的事情。

從2019 年開始，生態(tài)環(huán)境部邀請有關(guān)地方政府、地方生態(tài)環(huán)境部門、運營單位、納管企業(yè)、行業(yè)專家、行業(yè)組織等社會各方，多次召開座談研討會。在編制期間又赴多個省份開展現(xiàn)場調(diào)研，實地了解不同污水處理廠存在的問題和困難，聽取改進管理工作的意見和建議。

我的回答后來被一些媒體挖掘了出來，報道“清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院教授王凱軍透露了環(huán)境部正在制定相關(guān)文件”。在我“貿(mào)然”回答這個問題時，我以為《通知》會很快公布出來，實際上，時間過去了半年多，到去年底才與大家見面，期間又經(jīng)歷了多次研討、修改、征求意見等，我也幫助修改過一些內(nèi)容。從中可以看到環(huán)境部對于這一情況的重視及踏實的工作作風(fēng)，直面焦點問題、從解決問題出發(fā)，體現(xiàn)了深化“放管服”改革的精神。

出臺背景：企業(yè)進園區(qū)改變了工業(yè)廢水治理模式

《通知》在此時的出臺，一個很重要的原因是工業(yè)企業(yè)大批進園區(qū)，污水處理標(biāo)準(zhǔn)提升、環(huán)境管理加嚴(yán)，污水處理的管理方式及對象都發(fā)生了較大變化。特別是工業(yè)園區(qū)化的趨勢日益顯著：出于工業(yè)污染控制及土地集約利用的考慮，近幾年工業(yè)企業(yè)加快向工業(yè)園區(qū)集中。目前，全國各地設(shè)置的各類型園區(qū)數(shù)量已超過6萬家。

高度集中的園區(qū)，帶來了集中污染的風(fēng)險。因為一些工業(yè)園區(qū)盲目擴張、粗放發(fā)展，環(huán)保監(jiān)管薄弱，造成環(huán)境污染嚴(yán)重，環(huán)境風(fēng)險隱患突出。環(huán)境部前期還專門針對此問題發(fā)布了《關(guān)于加強工業(yè)園區(qū)環(huán)境保護工作的指導(dǎo)意見》。

工業(yè)企業(yè)進園區(qū)的過程，也改變了以往工業(yè)廢水治理的模式。在此之前，主要是由工業(yè)企業(yè)自行處理。而隨著工業(yè)企業(yè)園區(qū)化，部分工業(yè)廢水可能與市政管網(wǎng)開始發(fā)生關(guān)聯(lián)，其中企業(yè)排水納入市政管網(wǎng)或?qū)ｉT管道，委托第三方市場化運行。這一類污水處理廠的數(shù)量已經(jīng)大大超過了城市污水處理廠的數(shù)量，是現(xiàn)在乃至今后一個時期環(huán)境管理的重點。這些與市政管網(wǎng)發(fā)生關(guān)聯(lián)的園區(qū)，所在位置及污染特征不盡相同，因此，對污水處理運營企業(yè)產(chǎn)生的影響也有所不同。

多方參與鏈條，多種沖突情境，以及配套管理機制的不健全，不可避免地造成了一批典型沖突案例。其中最受媒體關(guān)注的就是“進水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)”的情況下，運營企業(yè)該不該作為“背鍋俠”接受處罰，以及衍生出的各方責(zé)任劃分等話題。污水處理廠、地方環(huán)保主管部門都承擔(dān)了頗高的環(huán)境治理成本，承受著巨大的環(huán)境治理風(fēng)險，無論處理結(jié)果是什么，都是一個“雙輸”的結(jié)果。

于地方環(huán)境管理部門而言，面臨兩難境地：對出水不達標(biāo)的企業(yè)罰款，是依法行政、依法治污，履行其監(jiān)管職責(zé)。執(zhí)法，給守法污水處理廠帶來負擔(dān)；不執(zhí)法，自身則面臨著不依法履行職責(zé)的政治風(fēng)險。但在該類執(zhí)法過后，地方政府往往面臨大量訴訟、調(diào)解等工作，無疑會耗費大量的人力、精力成本。

于污水運營企業(yè)而言，更是損失巨大：要承擔(dān)因應(yīng)急處理、工藝受損而產(chǎn)生的額外成本；還要面臨因出水不達標(biāo)而產(chǎn)生的環(huán)境行政處罰、環(huán)境刑罰，以及隨之而來的聯(lián)合懲戒。即在繳納行政罰款之外，還受財稅78號文的影響，3年內(nèi)不享受增值稅即征即退政策。更感“委屈”的是一些已經(jīng)及時報告、及時啟動應(yīng)急預(yù)案但仍因超標(biāo)被罰的企業(yè)：“這是一件誰來都做不好的事情，我已經(jīng)履行了責(zé)任，為什么上游企業(yè)亂排污需要我來買單？”

而在政府與運營企業(yè)陷入爭論、進入訴訟時，參與鏈條的第三個主體——納管企業(yè)，通常處于沉默狀態(tài)，不發(fā)一詞。“進水超標(biāo)”案件也增加了社會的環(huán)境治理成本，由全社會為個別工業(yè)企業(yè)的排污行為買單。

在多起實際案例中，各地處理方式不盡相同，有些地區(qū)對污水廠免于處罰，有些地區(qū)則認為“不構(gòu)成免責(zé)理由”。爭端不斷發(fā)酵，使得環(huán)保執(zhí)法從行業(yè)監(jiān)管手段逐漸演化為一項社會熱點話題，損害政府形象，給企業(yè)帶來負擔(dān)，造成了大量社會資源的浪費。

在此情況下，環(huán)境部對該類事件高度重視，《通知》也在企業(yè)、專家、政府等多方力量的溝通下誕生。

編制亮點：依法行政前提下推動情、理、法統(tǒng)一

《通知》的最大亮點，是在依法行政、依法治污的前提下，盡可能推動“情、理、法”的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

（一）依法治國、依法行政

《通知》本身并非全新的環(huán)境法規(guī)，更多的是將散落在各個環(huán)境管理法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)中的相關(guān)條款集結(jié)，系統(tǒng)重申、明確了各方的法律責(zé)任，充分體現(xiàn)依法行政的思想。并在新情景的運用中使管理環(huán)環(huán)相扣，在生產(chǎn)、建設(shè)、運行各個環(huán)節(jié)，都可依據(jù)現(xiàn)行法律開展工作。

如《通知》中的責(zé)任劃分段落，要求“運營單位應(yīng)當(dāng)對污水集中處理設(shè)施的出水水質(zhì)負責(zé)”，依據(jù)的是《水污染防治法》中第五十條中的“城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施的運營單位，應(yīng)當(dāng)對城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施的出水水質(zhì)負責(zé)。環(huán)境保護主管部門應(yīng)當(dāng)對城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施的出水水質(zhì)和水量進行監(jiān)督檢查。”

要求納管企業(yè)“依法安裝使用自動監(jiān)測設(shè)備”，依據(jù)《水污染防治法》第四十九條中的“工業(yè)集聚區(qū)應(yīng)當(dāng)配套建設(shè)相應(yīng)的污水集中處理設(shè)施，安裝自動監(jiān)測設(shè)備，與環(huán)境保護主管部門的監(jiān)控設(shè)備聯(lián)網(wǎng)，并保證監(jiān)測設(shè)備正常運行。”

要求地方政府“統(tǒng)籌安排建設(shè)城鎮(zhèn)（園區(qū)）污水集中處理設(shè)施及配套管網(wǎng)、污泥處理處置設(shè)施”，依據(jù)的是《水污染防治法》第四十九條“縣級以上地方人民政府建設(shè)主管部門應(yīng)當(dāng)按照城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，組織建設(shè)城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施及配套管網(wǎng)。”

要求“納管企業(yè)應(yīng)按照國家有關(guān)規(guī)定申領(lǐng)排污許可證，持證排污、按證排污”依據(jù)的是《中華人民共和國環(huán)境保護法》第四十五條：“ 實行排污許可管理的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)按照排污許可證的要求排放污染物”以及《排污許可管理條例》相關(guān)內(nèi)容。

《通知》中規(guī)定“嚴(yán)肅查處超標(biāo)排放、偷排漏排、偽造或篡改監(jiān)測數(shù)據(jù)……等環(huán)境違法行為”，依據(jù)的是《水污染防治法》第83條第2款、第4款的規(guī)定：(二)超過水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)或者超過重點水污染物排放總量控制指標(biāo)排放水污染物的；(四)未按照規(guī)定進行預(yù)處理，向污水集中處理設(shè)施排放不符合處理工藝要求的工業(yè)廢水的。

規(guī)定“新建冶金、電鍍、有色金屬、化工、印染、制革、原料藥制造等企業(yè)，原則上布局在符合產(chǎn)業(yè)定位的園區(qū)，其排放的污水由園區(qū)污水處理廠集中處理”，也就是將這幾類企業(yè)劃出市政管網(wǎng)，依據(jù)的是“水十條”中第二章節(jié)第六條：“七大重點流域干流沿岸，要嚴(yán)格控制石油加工、化學(xué)原料和化學(xué)制品制造、醫(yī)藥制造、化學(xué)纖維制造、有色金屬冶煉、紡織印染等項目環(huán)境風(fēng)險，合理布局生產(chǎn)裝置及危險化學(xué)品倉儲等設(shè)施。”

關(guān)于《通知》中“合理認定處理超標(biāo)責(zé)任”中一定程度的自由裁量權(quán)，依據(jù)的是《行政處罰法》第27條第一款、第三款：當(dāng)事人有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)依法從輕或者減輕行政處罰:（一）主動消除或者減輕違法行為危害后果的；（三）受他人脅迫有違法行為的。

總體來看，環(huán)境部此次發(fā)布的文件是在現(xiàn)有環(huán)境保護法律框架內(nèi)的意見指導(dǎo)，充分體現(xiàn)了依法行政的精神，行政權(quán)力均為依法取得，有法可依，對其行政行為的后果承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任的原則。

（二）依法治國前提下，在處理具體問題中努力實現(xiàn) “情、理、法”的最大統(tǒng)一

依法治國、依法治污、依法行政是管理的前提，但不可否認，大家從理解，領(lǐng)會到運用，中間通常需要一個過程。

回想當(dāng)年我參與制定的《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》GB18918-2002標(biāo)準(zhǔn)征求意見時，污水廠的代表也是群情激奮，認為污水廠是治污而不是排污單位，認為標(biāo)準(zhǔn)的名號就不對，污水處理廠作為處理污染的單位何以被稱為“污染排放對象”。當(dāng)時大家的認識如此，從情理上難以接受，現(xiàn)在大家也逐漸認同了超標(biāo)排放是污染。

同理，在認定“進水超標(biāo)引起的出水超標(biāo)”是否違法這個環(huán)節(jié)上，大家對三者之間關(guān)系的理解存在偏差，尤其是運營企業(yè)在情理方面有一些不理解。更多的也是情、理、法之間糾結(jié)，認為責(zé)任不是運營單位是在講“道理”，認為處罰不合“情”，而沒有人認為首先應(yīng)該執(zhí)行“法律”。

理想狀態(tài)下，情、理、法是能夠合一的，但在現(xiàn)階段，需要在現(xiàn)有環(huán)保法律的體系下，盡可能更加契合“情”與“理”。具體到文件內(nèi)容中，可以看到從原來“政府-運營企業(yè)”的二元對立，變成了“政府-納管企業(yè)-運營企業(yè)”的三方溝通，并對三方均提出了要求，將原來壓在運營企業(yè)一方的壓力，分散到了三處。很多事情的完善進步，往往不能一蹴而就，而是需要各方明確責(zé)任，明晰規(guī)則，不斷優(yōu)化自身工作，促進良性的互動，才能逐步達到新的平衡。

確認政府責(zé)任，推動政府工作不斷細化。文件沒有把地方政府方面的問題簡單歸結(jié)于執(zhí)法問題，因為園區(qū)作為新生事物，相關(guān)排放標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管體系還不夠健全，很多園區(qū)內(nèi)的BOT、PPP項目，對于三方法律職責(zé)的規(guī)定都不明晰，僅依據(jù)合同來管理。污水處理廠及其運營單位具有身份的雙重性：一方面，是負責(zé)城鎮(zhèn)污水處理的公共服務(wù)提供者；另一方面，是依靠提供服務(wù)盈利的經(jīng)營者。當(dāng)前環(huán)境執(zhí)法更關(guān)注后者，對污水處理廠及其運營單位施以監(jiān)管壓力，而未發(fā)揮其作為公共服務(wù)提供者的輔助執(zhí)法功能。這需要通過修法來實現(xiàn)，但在現(xiàn)階段很難執(zhí)行。因此，《通知》中將地方政府的職責(zé)做了進一步明晰，實際上是指導(dǎo)各地依法細化工作，更加積極主動地去化解矛盾。

此外，由于管理體系不健全，政府執(zhí)法中的因地制宜就顯得尤為重要。在法律無法修訂的情況下，需要環(huán)境部門加強“放管服”，使地方政府在一定程度上能夠自由裁量。地方政府在此精神的指導(dǎo)下，就會在不斷解決問題、優(yōu)化流程的過程中形成一套行之有效的操作辦法。如蘇州環(huán)保局和水務(wù)局在2017發(fā)布的《城鎮(zhèn)污水廠接納處理工業(yè)廢水管理暫行辦法》就是一個典型范例。在該《辦法》中，對各類污水廠就歷史原因，納管情況進行了較為科學(xué)的分類（共分為三類）：

Ⅰ類是指現(xiàn)狀主要承擔(dān)生活污水處理的城鎮(zhèn)污水處理的城鎮(zhèn)污水廠

Ⅱ類是指位于工業(yè)園區(qū)、開發(fā)區(qū)內(nèi)，規(guī)劃和環(huán)評定位為工業(yè)廢水、生活污水集中綜合處理的城鎮(zhèn)污水廠；

Ⅲ類是指由于歷史因素，被納入城鎮(zhèn)排水和污水處理專項規(guī)劃，現(xiàn)狀主要承擔(dān)工業(yè)廢水處理或工業(yè)廢水比例較高的污水處理廠。

又劃分出四類“不達標(biāo)”的情形：

情形1：納管企業(yè)預(yù)處理工藝不達標(biāo)/不合規(guī)處理，污水處理廠工藝達標(biāo)；

情形2：納管企業(yè)預(yù)處理工藝不達標(biāo)/不合規(guī)處理，污水處理廠工藝不達標(biāo)；

情形3：納管企業(yè)預(yù)處理工藝達標(biāo)且合規(guī)處理，污水處理廠工藝不達標(biāo)；

情形4：納管企業(yè)預(yù)處理工藝達標(biāo)且合規(guī)處理，污水處理廠工藝達標(biāo)且合規(guī)處理，突發(fā)事件導(dǎo)致水處理系統(tǒng)不達標(biāo)。

依據(jù)上述分類，政府各部門在充分溝通、實事求是的基礎(chǔ)上形成一系列的實施辦法，包括如何納管，如何判定責(zé)任，明確舉證流程等，分別對執(zhí)法單位，排污單位和運營單位的權(quán)責(zé)利劃分方面進行了明確詳盡的規(guī)范。相信蘇州精細化管理的案例，將成為今后政府管理的發(fā)展趨勢。

重申納管企業(yè)責(zé)任，要求嚴(yán)格監(jiān)管執(zhí)法。實際上，《環(huán)境保護法》中一直有著對排污企業(yè)要求的明文規(guī)定，但在此前因為其涉及量大、面廣，相應(yīng)的監(jiān)管能力不足、監(jiān)管手段落后，所以在一段時間內(nèi)排污企業(yè)有機可趁�！锻ㄖ�》事實上給地方政府提出了明確的監(jiān)管要求，有望改變“當(dāng)前的管理責(zé)任規(guī)則給運營單位分配了過重的水質(zhì)責(zé)任，并網(wǎng)企業(yè)則承擔(dān)極低的違法成本”的現(xiàn)狀。對這些納管企業(yè)監(jiān)管勢必會更加到位，需要排污企業(yè)承擔(dān)起相應(yīng)的環(huán)境責(zé)任。

對于這類排污企業(yè)，有些具有先進理念的園區(qū)提出了“一廠一管制”，但這種做法會產(chǎn)生大量的社會資源浪費；也有園區(qū)提出將它們都搬出去，但操作起來也不太現(xiàn)實。我們需要在社會資源利用效率及監(jiān)管效果之間尋找平衡，這也間接給政府監(jiān)管能力提出了要求。未來政府在加強能力建設(shè)之外，還需要創(chuàng)新監(jiān)管手段、加強靈活性。類似于清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院開發(fā)的“水質(zhì)指紋”技術(shù)，即使針對混合樣也可以準(zhǔn)確識別出超標(biāo)污水的責(zé)任主體，為地方政府開展依法治污，科學(xué)治污提供了有力支撐。

對運營企業(yè)提示風(fēng)險，推動運營單位建立完善的運營工作體系。在一些國外發(fā)達國家，污水處理廠可以上訴、參與執(zhí)法。在我國，污水廠的這類權(quán)利暫不足。但在《通知》中，為運營企業(yè)可能遇到的風(fēng)險留出了解決方案——“立即啟動應(yīng)急預(yù)案，開展污染物溯源，留存水樣和泥樣、保存監(jiān)測記錄和現(xiàn)場視頻等證據(jù)，并第一時間向生態(tài)環(huán)境部門及相關(guān)主管部門報告。”這一定程度上改變了過去單向的執(zhí)法結(jié)構(gòu)，給運營企業(yè)提供了能夠用以保護自己的法規(guī)依據(jù)。

同時，《通知》也側(cè)面指出了當(dāng)前運營企業(yè)自身管控的不足——“新建、改建、擴建污水處理項目環(huán)境影響評價，要將服務(wù)范圍內(nèi)污水調(diào)查情況作為重要內(nèi)容”，意指企業(yè)在市場擴張過程中應(yīng)當(dāng)對納管污水水質(zhì)有所鑒別，并確保具備相應(yīng)匹配的處理、管理能力。企業(yè)搶項目的不理性，與園區(qū)招商的不理性一樣，會給污水達標(biāo)帶來風(fēng)險。

幾點建議

（一）加強和完善工業(yè)園區(qū)污水處理標(biāo)準(zhǔn)法規(guī)體系建設(shè)。當(dāng)前工業(yè)廢水并網(wǎng)預(yù)處理規(guī)則體系，主要由預(yù)處理排放標(biāo)準(zhǔn)、納管許可管理等組成；園區(qū)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行也不一致，需要盡快形成有效的園區(qū)水污染環(huán)境管理體系。

（二）適時對《水污染防治法》第50條進行行政解釋，善用減免情形。在《水污染防治法》無法近期修訂的情況下，生態(tài)環(huán)境部可根據(jù)《關(guān)于加強法律解釋工作的決議》，在法律授權(quán)范圍內(nèi)，對第50條的適用進行行政解釋，明晰污水處理廠、納管企業(yè)在不同情況下所應(yīng)受到的行政處罰。在環(huán)境執(zhí)法實踐中，逐步明確污水處理廠及其運營單位協(xié)助執(zhí)法的地位與范圍。改變僅僅依靠BOT協(xié)議或PPP協(xié)議對納管企業(yè)行為進行約束的現(xiàn)狀。

（三）時機成熟時，提請全國人大常委會對《水污染防治法》預(yù)處理水質(zhì)責(zé)任條款進行修改，并修訂《水污染防治法實施細則》、《城鎮(zhèn)排水與污水處理條例》。