據(jù)中國(guó)水網(wǎng)獲悉，近日，廣州市生態(tài)環(huán)境局首宗環(huán)境違法案件完成公開(kāi)道歉，此次公開(kāi)道歉完成后，白云分局將進(jìn)一步審查并視情按罰款標(biāo)準(zhǔn)的30%～50%降低處罰。

 近日，據(jù)中國(guó)水網(wǎng)獲悉，廣州市生態(tài)環(huán)境局“公開(kāi)道歉”專欄刊登了一則環(huán)保公開(kāi)道歉承諾書(shū)，這是白云區(qū)某公司按照廣州市生態(tài)環(huán)境局白云分局指引完成的全市首宗環(huán)境違法案件公開(kāi)道歉案例。

依據(jù)廣東省生態(tài)環(huán)境廳，自2022年1月1日起施行的《廣東省生態(tài)環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》），部分排污企業(yè)適用“生態(tài)環(huán)境違法行為公開(kāi)道歉承諾從輕處罰”制度。3月2日，上述企業(yè)在廣州市生態(tài)環(huán)境局“公開(kāi)道歉”專欄刊登公開(kāi)道歉承諾書(shū)，承諾要守法經(jīng)營(yíng)，提高企業(yè)守法意識(shí)與環(huán)境管理水平，切實(shí)保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境。白云分局將進(jìn)一步審查并視情按罰款標(biāo)準(zhǔn)的30%～50%降低處罰。

道歉是否減罰，還得看從重、從輕標(biāo)準(zhǔn)

看到廣州市排污企業(yè)道歉減罰的首個(gè)案例，或許部分“排污”大戶對(duì)道歉充滿興趣，但道歉減罰并不適用于所有企業(yè)。依據(jù)《規(guī)定》，符合以下條件企業(yè)應(yīng)當(dāng)依法從輕或減輕處罰：

（一）屬初犯，且違法的主觀惡意小，造成的環(huán)境污染輕微、生態(tài)破壞程度較小或者尚未產(chǎn)生危害后果的；

（二）主動(dòng)改正或者及時(shí)中止違法行為的；

（三）積極配合案件調(diào)查、主動(dòng)陳述全部違法事實(shí)的；

（四）已獲環(huán)評(píng)批復(fù)同意的，具有公益屬性的學(xué)校、醫(yī)院、市政道路、橋梁或其他基礎(chǔ)設(shè)施等的建設(shè)項(xiàng)目，且已落實(shí)環(huán)境保護(hù)措施或已接駁市政管網(wǎng)的；

（五）已及時(shí)足額投保環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的；

（六）在最近一次企業(yè)環(huán)境信用評(píng)價(jià)中被評(píng)為“綠牌”的；

（七）違法行為發(fā)生在重大疫情控制和預(yù)防的關(guān)鍵時(shí)期，且生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)內(nèi)容為研發(fā)、生產(chǎn)或提供與疫情防控相關(guān)的技術(shù)、產(chǎn)品或服務(wù)的；

（八）違法行為發(fā)生在重大疫情控制和預(yù)防的關(guān)鍵時(shí)期，且積極參與重大疫情防控工作，或者對(duì)疫情防控作出較大貢獻(xiàn)的；

（九）主動(dòng)參與生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商并積極履行生態(tài)環(huán)境損害賠償和修復(fù)義務(wù)的；

（十）生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定的可以從輕處罰的其他情形。

從上述道歉減罰的標(biāo)準(zhǔn)中，也能看出，該項(xiàng)制度的適用范圍僅限初犯，對(duì)于多次違法的企業(yè)并不適用，甚至部分存在以下情節(jié)的企業(yè)，將會(huì)加大懲處力度：

（一）在案件查處中對(duì)執(zhí)法人員采取威脅及要挾（包括口頭）、辱罵、毆打、恐嚇或者打擊報(bào)復(fù)等暴力或脅迫行為，或者以其他方式妨礙、干擾或者拒不配合現(xiàn)場(chǎng)檢查、監(jiān)測(cè)或調(diào)查取證的（包括提出不合理要求等方式）；

（二）違法向環(huán)境排放或傾倒危險(xiǎn)廢物、含重金屬的污染物等有毒有害物質(zhì)的；

（三）違法排污持續(xù)或累計(jì)時(shí)間超過(guò)20天，其他違法行為持續(xù)或累計(jì)時(shí)間超過(guò)3個(gè)月的；

（四）經(jīng)責(zé)令改正或者責(zé)令限期改正，但拒絕改正或者逾期不改正、或者繼續(xù)實(shí)施違法行為的；

（五）造成跨行政區(qū)域（區(qū)級(jí)以上）環(huán)境污染后果的；

（六）涉及污染大氣環(huán)境的違法行為處于重污染天氣預(yù)警期間，或者處于特殊或重大活動(dòng)期間的；

（七）有轉(zhuǎn)移、隱匿、使用、毀損、變賣等擅自處理被依法查封、扣押的設(shè)施、設(shè)備行為或者擅自撕毀封條的；

（八）違法行為造成突發(fā)環(huán)境事件或者對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)、自然保護(hù)區(qū)、飲用水水源保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、重要濕地、基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、文物保護(hù)單位等環(huán)境敏感區(qū)域造成重大影響的；

（九）近二年以來(lái)被查實(shí)的有效舉報(bào)投訴達(dá)三次以上，或者引發(fā)群體性事件，或者造成惡劣社會(huì)、輿論影響的；

（十）近二年以來(lái)因同類環(huán)境違法行為被處罰三次以上的；

（十一）發(fā)生在重大疫情控制和預(yù)防關(guān)鍵時(shí)期的偷排偷放、惡意排污、監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)弄虛作假，以及涉疫情醫(yī)療廢物、醫(yī)療廢水等行為，侵害群眾健康、群眾反映強(qiáng)烈或嚴(yán)重污染環(huán)境的；

（十二）生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定的應(yīng)當(dāng)從重處罰的其他情形。

為何制定“道歉減罰”的柔性環(huán)保政策？

從2014年生效的“新環(huán)保法”，到近年來(lái)的中央生態(tài)環(huán)保督察都釋放環(huán)保執(zhí)法力度正在逐漸強(qiáng)化的信號(hào)。廣東省出臺(tái)的《廣東省生態(tài)環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)規(guī)定》中柔性執(zhí)法似乎和近年來(lái)環(huán)保執(zhí)法主流論調(diào)略有不同，不禁讓人疑問(wèn)道歉減罰制度制定的初衷是什么？

事實(shí)上，關(guān)于環(huán)保執(zhí)法過(guò)嚴(yán)問(wèn)題，2014年E20水網(wǎng)固廢網(wǎng)曾發(fā)布《環(huán)保觀察：莫讓環(huán)保執(zhí)法變成“罰款”執(zhí)法》，文章中曾探討，排污罰款，對(duì)于某些大企業(yè)來(lái)講，每日處罰金額可能遠(yuǎn)小于其治污需要的費(fèi)用，更小于違法生產(chǎn)賺得的利潤(rùn)；而對(duì)某些小企業(yè)來(lái)講，最終的罰款額可能超出其承受能力，甚至“資不抵罰款”。

據(jù)企鵝污廢水圈報(bào)道，從《規(guī)定》出臺(tái)后，企業(yè)在環(huán)保方面投入將由被動(dòng)轉(zhuǎn)為主動(dòng)。一位環(huán)境違法企業(yè)負(fù)責(zé)人表示，“因?yàn)槲覀冞`法面臨高達(dá)50萬(wàn)元的罰款，這對(duì)于我們這種規(guī)模不大的企業(yè)來(lái)說(shuō)是致命打擊，現(xiàn)在有這樣一個(gè)政策，給了我們一個(gè)機(jī)會(huì)，我們?cè)敢庵泵驽e(cuò)誤，向市民誠(chéng)懇地道歉。”

廣東對(duì)環(huán)保企業(yè)柔性執(zhí)法的考慮初衷，也是建立在2016年《深圳市環(huán)境行政處罰裁量權(quán)實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)(第三版)》首創(chuàng)“違法者主動(dòng)道歉承諾從輕處罰制度”基礎(chǔ)之上，而該制度設(shè)立的初衷主要是為了解決以下三方面問(wèn)題：

對(duì)企業(yè)而言——部分有整改意愿的企業(yè)因處罰額度較高導(dǎo)致資金困難從而減少環(huán)保投入；部分違法企業(yè)高層管理者僅憑罰款也缺少體驗(yàn)式教育，難以觸動(dòng)靈魂。

對(duì)執(zhí)法者而言——由于推行零自由裁量權(quán)的定額罰款，剛性高額罰款使處罰中的申辯、聽(tīng)證以及處罰后的復(fù)議、訴訟程序增加，影響執(zhí)法效率，耗費(fèi)社會(huì)成本。

對(duì)公眾而言——環(huán)境執(zhí)法相對(duì)專業(yè)和封閉，直達(dá)公眾的鮮活案例少，對(duì)環(huán)境執(zhí)法知曉度低、參與度不高。而公開(kāi)道歉承諾，可以讓“公眾關(guān)注”倒逼污染企業(yè)落實(shí)整改。

對(duì)上述問(wèn)題的考慮，并非建于空中樓閣，以往也有切實(shí)可考的案例發(fā)生。例如西寧第一、三污水廠曾因?yàn)檫M(jìn)水嚴(yán)重超標(biāo)，導(dǎo)致設(shè)備受損，出水不達(dá)標(biāo)，從2013年12月開(kāi)始至2014年8月，水廠已經(jīng)收到9張罰單，總計(jì)罰款300多萬(wàn)元。水廠將情況反饋至環(huán)保部門，希望協(xié)助嚴(yán)查進(jìn)水，并撤銷罰款，但一直未收到相應(yīng)回復(fù)。

一位不愿署名的行業(yè)專家接受《中國(guó)水網(wǎng)》采訪時(shí)介紹，從職責(zé)范圍來(lái)講，環(huán)保部門有對(duì)污染過(guò)程的監(jiān)管責(zé)任，但很多時(shí)候，他們只能對(duì)結(jié)果負(fù)責(zé)。按日計(jì)罰，通過(guò)加重經(jīng)濟(jì)處罰，在一定程度上，會(huì)促進(jìn)環(huán)保部門對(duì)結(jié)果的執(zhí)法力度，但對(duì)過(guò)程的執(zhí)法，卻沒(méi)有更好的規(guī)定。專家對(duì)此認(rèn)為，從監(jiān)管的角度，環(huán)保部門對(duì)于超標(biāo)排放進(jìn)行罰款沒(méi)有問(wèn)題。但在罰款同時(shí)，環(huán)保部門也有義務(wù)積極配合污水廠尋找進(jìn)水超標(biāo)污染源，并加強(qiáng)對(duì)污染源企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管和處罰。如果只僅僅通過(guò)對(duì)下游企業(yè)罰款進(jìn)行倒逼，忽視或不進(jìn)行前端監(jiān)管，效果并不一定會(huì)如其所愿，反而會(huì)成為“為罰款而罰款”。

 道歉減罰，在生態(tài)環(huán)保治理中到底有何成效？

1、企業(yè)環(huán)境違法行為改正率明顯提高

相關(guān)部門負(fù)責(zé)人說(shuō)道，該制度的實(shí)施，有利于督促違法企業(yè)用沉甸甸的責(zé)任來(lái)體現(xiàn)企業(yè)的擔(dān)當(dāng)，用實(shí)實(shí)在在的效果來(lái)檢驗(yàn)道歉的誠(chéng)意，用環(huán)境質(zhì)量的改善來(lái)兌現(xiàn)環(huán)保承諾，更加規(guī)范自身的環(huán)保行為，遵守法律法規(guī)。

從數(shù)據(jù)來(lái)看，深圳作為制度試點(diǎn)城市，自2016年至2021年累計(jì)已有1270家違法企業(yè)在深圳主流媒體公開(kāi)道歉承諾，均在作出處罰決定前自覺(jué)完成整改。

其中，2020年、2021年分別有53家、48家企業(yè)公開(kāi)道歉承諾，減免處罰金額分別為469.5萬(wàn)元、487.4萬(wàn)元，均占當(dāng)年總處罰金額的4.3%。

公開(kāi)道歉承諾企業(yè)中，2020年再次違法企業(yè)僅6家，2021年僅2家，企業(yè)守法意識(shí)明顯增強(qiáng)。

2、行政處罰的教育作用明顯體現(xiàn)

公開(kāi)道歉承諾引起了企業(yè)法定代表人及高層管理人員的高度重視，按照制度設(shè)計(jì)，他們從提交道歉承諾申請(qǐng)、審定道歉承諾書(shū)和簽名登報(bào)道歉承諾等多個(gè)環(huán)節(jié)都全程親身參與，教育作用得到有效發(fā)揮。

同時(shí)，公開(kāi)道歉能在行業(yè)內(nèi)和社會(huì)上產(chǎn)生強(qiáng)烈反響和震動(dòng)，促進(jìn)公眾參與和監(jiān)督。

值得一提的是，公開(kāi)道歉的企業(yè)主要是守法意識(shí)和能力相對(duì)薄弱的小微企業(yè)，該制度一方面實(shí)現(xiàn)了對(duì)企業(yè)的守法指導(dǎo)和幫扶，另一方面也緩解了行政處罰給企業(yè)造成的資金困難，助力小微企業(yè)綠色健康發(fā)展。

今年生效的“新環(huán)保法”，作為一部“長(zhǎng)了牙齒”的環(huán)保法律，讓環(huán)境保護(hù)獲得了前所未有的力度和信心。陜西天價(jià)罰單，更被稱為新環(huán)保法的首例“按日計(jì)罰”范例，獲得行業(yè)廣泛關(guān)注，贏得一片叫好之聲。不少媒體也評(píng)論認(rèn)為：這種“按日計(jì)罰”，不僅體現(xiàn)了法律的嚴(yán)肅性，也可以極大地震懾一些違法污染企業(yè)。

但在叫好聲外，其中的問(wèn)題也引發(fā)一些質(zhì)疑：

根據(jù)媒體報(bào)道，近些年來(lái)，越來(lái)越多的實(shí)例表明，一些地方的環(huán)保局本來(lái)平日里沒(méi)有保護(hù)好環(huán)境，卻一有污染事件發(fā)生便立馬上去罰款，大發(fā)一筆橫財(cái)。

即使不是如此，排污罰款，對(duì)于某些大企業(yè)來(lái)講，每日處罰金額可能遠(yuǎn)小于其治污需要的費(fèi)用，更小于違法生產(chǎn)賺得的利潤(rùn)；而對(duì)某些小企業(yè)來(lái)講，最終的罰款額可能超出其承受能力，甚至“資不抵罰款”。

同時(shí)，從處罰本身，按日計(jì)罰，有可能會(huì)讓環(huán)保執(zhí)法變成“罰款執(zhí)法”。如陜西事件，從1月8日到3月27日，雖然原先20萬(wàn)元罰款變成了1580萬(wàn)元重罰。但在環(huán)保部門首次作出停產(chǎn)整治的決定后，這家企業(yè)仍繼續(xù)生產(chǎn)了79天，人們的生活環(huán)境因此被繼續(xù)污染了79天。對(duì)污染企業(yè)進(jìn)行罰款不是目的，目的是為了讓其不再違法排污。如果違法排污總是不能杜絕，罰再多的錢恐怕也沒(méi)有意義。

一位不愿署名的行業(yè)專家接受《中國(guó)水網(wǎng)》采訪時(shí)介紹，從職責(zé)范圍來(lái)講，環(huán)保部門有對(duì)污染過(guò)程的監(jiān)管責(zé)任，但很多時(shí)候，他們只能對(duì)結(jié)果負(fù)責(zé)。按日計(jì)罰，通過(guò)加重經(jīng)濟(jì)處罰，在一定程度上，會(huì)促進(jìn)環(huán)保部門對(duì)結(jié)果的執(zhí)法力度，但對(duì)過(guò)程的執(zhí)法，卻沒(méi)有更好的規(guī)定。

而對(duì)于污水處理廠這樣的治污企業(yè)來(lái)說(shuō)，這種結(jié)果導(dǎo)向卻可能產(chǎn)生另外的問(wèn)題。

今年7月，因?yàn)槌鏊�水質(zhì)超標(biāo)，國(guó)中水務(wù)秦皇島公司收到1299.32萬(wàn)元罰單。對(duì)此，國(guó)中水務(wù)在公告中稱，此次超標(biāo)排放的主要原因?yàn)檫M(jìn)水水量超負(fù)荷，進(jìn)水質(zhì)量惡化，進(jìn)水水質(zhì)遠(yuǎn)超設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。后續(xù)，他們將全力協(xié)調(diào)地方政府盡快解決問(wèn)題，或通過(guò)申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟的方式依法維護(hù)公司權(quán)益。

西寧第一、三污水廠，也面臨這樣的問(wèn)題。據(jù)介紹，因?yàn)檫M(jìn)水嚴(yán)重超標(biāo)，導(dǎo)致設(shè)備受損，出水不達(dá)標(biāo)，從去年12月開(kāi)始至今年8月，水廠已經(jīng)收到9張罰單，總計(jì)罰款300多萬(wàn)元。水廠將情況反饋至環(huán)保部門，希望協(xié)助嚴(yán)查進(jìn)水，并撤銷罰款，但一直未收到相應(yīng)回復(fù)。

前述專家對(duì)此認(rèn)為，從監(jiān)管的角度，環(huán)保部門對(duì)于超標(biāo)排放進(jìn)行罰款沒(méi)有問(wèn)題。但在罰款同時(shí)，環(huán)保部門也有義務(wù)積極配合污水廠尋找進(jìn)水超標(biāo)污染源，并加強(qiáng)對(duì)污染源企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管和處罰。如果只僅僅通過(guò)對(duì)下游企業(yè)罰款進(jìn)行倒逼，忽視或不進(jìn)行前端監(jiān)管，效果并不一定會(huì)如其所愿，反而會(huì)成為“為罰款而罰款”。

中共廣東省委黨校法學(xué)部程雨燕教授在接受《中國(guó)青年報(bào)》采訪時(shí)曾說(shuō)，執(zhí)法的目的的不是罰款，不能‘為了罰款而罰款’，而是為了改善環(huán)境。

中國(guó)甘肅網(wǎng)以及新華社每日電訊等媒體也曾刊登主題評(píng)論認(rèn)為：罰款不過(guò)是體現(xiàn)管理的作為,而不是真正督促解決排污問(wèn)題。作為環(huán)保部門，不能一罰了之，更不能為了能罰到更多的款而對(duì)企業(yè)的違法污染行為放任不管，而是應(yīng)該及時(shí)對(duì)企業(yè)進(jìn)行督促改正。遏制企業(yè)違法排污，不能光算經(jīng)濟(jì)賬。

如從保護(hù)環(huán)境出發(fā)，有一些地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。如，面對(duì)同樣的進(jìn)水超標(biāo)問(wèn)題，寧波一些污水廠與環(huán)保局建立了聯(lián)動(dòng)機(jī)制，成立水質(zhì)超標(biāo)監(jiān)督隊(duì)，一旦發(fā)現(xiàn)出水或進(jìn)水超標(biāo)，即啟動(dòng)環(huán)保排查，一起尋找原因，加強(qiáng)治理。

2013年5月，遼寧省環(huán)保廳與遼寧省公安廳制定并下發(fā)文件，建立公安、環(huán)保環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制。遇到環(huán)境違法案件，主動(dòng)提請(qǐng)公安機(jī)關(guān)提前介入調(diào)查，協(xié)調(diào)公安機(jī)關(guān)建立案件信息共享機(jī)制，實(shí)行環(huán)境違法案件信息互聯(lián)互通。組成“打擊環(huán)境違法行為特別行動(dòng)隊(duì)”，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法聯(lián)動(dòng)、聯(lián)合督辦。