淺議城市供水行業(yè)發(fā)展之“直飲水”現(xiàn)象
中國城鎮(zhèn)供水排水協(xié)會
淺議城市供水行業(yè)發(fā)展之“直飲水”現(xiàn)象
高偉,韓梅,張嵐,崔福義,章林偉,李圭白
城市飲用水安全保障是關(guān)系基本民生、社會基本安全的重要內(nèi)容。隨著社會經(jīng)濟發(fā)展，人民對美好生活品質(zhì)的追求越來越高，社會各界，包括各級人民政府及供水相關(guān)主管部門、老百姓、行業(yè)從業(yè)人員等，對城市供水行業(yè)發(fā)展的關(guān)注也越來越高。本文嘗試圍繞社會廣泛關(guān)注的“直飲水”現(xiàn)象進行分析討論，進一步探討城市供水行業(yè)的職責(zé)定位所在，希望能夠為行業(yè)發(fā)展、為百姓用水提供些許參考。
1 市場上飲用水類別
除城市公共供水企事業(yè)單位提供的生活飲用水外，市場上有多種飲水供應(yīng)，基本均自稱為“直飲水”。“直飲水”3字的概念或提法，源自何時、何地、何人，無從考證。但可以肯定的是，全世界幾乎只有中國市場上存在“直飲水”的提法。當前，市場上宣傳的“直飲水”大體分為以下3類。
1.1包裝飲用水
按照《飲料通則》（GB/T 10789—2015）的分類要求，包裝飲用水（含飲用天然礦泉水）屬于飲料類，與百姓認知中的生活飲用水是兩個概念。包裝飲用水涉及的國家或行業(yè)質(zhì)量標準有《食品安全國家標準 包裝飲用水》（GB 19298—2014）、《食品安全國家標準 飲用天然礦泉水》（GB 8537—2018）、《食品安全國家標準 食品中污染物限量》（GB 2762—2022）和《食品安全國家標準 食品添加劑使用標準》（GB 2760—2014）等。按照《食品安全國家標準包裝飲用水》（GB19298—2014）的定義，包裝飲用水為“密封于符合食品安全標準和相關(guān)規(guī)定的包裝容器中，可供直接飲用的水”；按照《食品安全國家標準 飲用天然礦泉水》（GB 8537—2018）的定義，飲用天然礦泉水為“從地下深處自然涌出的或經(jīng)鉆井采集的，含有一定量的礦物質(zhì)、微量元素或其他成分，在一定區(qū)域未受污染并采取預(yù)防措施避免污染的水；在通常情況下，其化學(xué)成分、流量、水溫等動態(tài)指標在天然周期波動范圍內(nèi)相對穩(wěn)定”，飲用天然礦泉水作為一個類別，包括含氣天然礦泉水、充氣天然礦泉水、無氣天然礦泉水、脫氣天然礦泉水等具體產(chǎn)品。
當前，市場上生產(chǎn)包裝飲用水的商家眾多，其生產(chǎn)規(guī)模各異、質(zhì)量管理水平參差不齊。不同商家選擇的原水來源不同，有的是以天然水作為水源，有的是以城市公共供水系統(tǒng)供應(yīng)的生活飲用水作為水源，各商家所采用的生產(chǎn)處理工藝也各不相同。包裝飲用水水質(zhì)標準中部分指標（表1~表2）的限值高于《生活飲用水衛(wèi)生標準》（GB 5749—2022）的限值或未作限值要求，若以城市公共供水的飲用水水質(zhì)標準來評判包裝飲用水，可能存在多項指標超標，即不符合《生活飲用水衛(wèi)生標準》的要求。從人體最基本的生理需求角度來講，包裝飲用水作為飲料而非生活飲用水，在人的日常生活中不能代替生活飲用水。
1.2管道直飲水
小區(qū)內(nèi)或建筑物內(nèi)通過一系列工程（設(shè)備）措施生產(chǎn)后，通過管道供應(yīng)至用戶的水被稱為管道直飲水（部分地方又稱“分質(zhì)供水”），涉及標準有《飲用凈水水質(zhì)標準》（CJ94—2005）和《建筑與小區(qū)管道直飲水系統(tǒng)技術(shù)規(guī)程》（CJJ/T110—2017）。按照《飲用凈水水質(zhì)標準》（CJ94—2005），其標準的適用范圍指“適用于以符合生活飲用水水質(zhì)標準的自來水或水源水為原水，經(jīng)再凈化后可供給用戶直接飲用的管道直飲水”。按照《建筑與小區(qū)管道直飲水系統(tǒng)技術(shù)規(guī)程》（CJJ/T110—2017），“產(chǎn)品水”定義為利用“未經(jīng)深度凈化處理的城鎮(zhèn)自來水或符合生活飲用水水源標準的其他水源”作為原水，“經(jīng)深度凈化、消毒等集中處理后供給用戶的直接飲用水”；“管道直飲水系統(tǒng)”指“原水經(jīng)過深度凈化處理達到標準后，通過管道供給人們直接飲用的供水系統(tǒng)”。管道直飲水實施主體不一，可以是城市供水企事業(yè)單位所為，可以是房地產(chǎn)或物業(yè)管理公司所為，也可以是社會其他第三方所為。
1.3自提式直飲水
無管道無包裝的自提式直飲水，一般包括家庭自裝和小區(qū)供應(yīng)兩種。第一種是由用戶自行安裝家庭凈水器凈化產(chǎn)生的水，第二種是通過小區(qū)內(nèi)安裝的單體凈水設(shè)備制水后由用戶自行購買取回家飲用的水。這兩種自提式直飲水所涉及的國家或行業(yè)質(zhì)量標準均為《家用和類似用途飲用水處理裝置》（GB/T30307—2013）、《凈水機水效限定值及水效等級》（GB34914—2021）及《生活飲用水水質(zhì)處理器衛(wèi)生安全與功能評價規(guī)范——一般水質(zhì)處理器》（原衛(wèi)生部，2001年）、《生活飲用水水質(zhì)處理器衛(wèi)生安全與功能評價規(guī)范——反滲透水質(zhì)處理裝置》（原衛(wèi)生部，2001年）等水處理裝置（凈水器）相關(guān)標準。對于水處理行業(yè)而言，自提式直飲水所涉的水處理裝置均屬于小型甚至微型凈水裝置，根據(jù)《家用和類似用途飲用水處理裝置》（GB/T30307—2013）的定義，該類裝置進水要求是“市政自來水或其他集中式供水”，凈（出）水水質(zhì)“應(yīng)符合國家衛(wèi)生管理部門相關(guān)法規(guī)及《生活飲用水衛(wèi)生標準》要求”，即該裝置的設(shè)計初衷是“以自來水為原料生產(chǎn)自來水”。
表1 GB 5749—2022與GB 19298—2014中水質(zhì)指標限值對比
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表2 GB 5749—2022與GB 8537—2018中水質(zhì)指標限值對比
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2科學(xué)認識各類飲用水
客觀地講，隨著生活水平的不斷提高，不同人群對飲用水可能有不同的需求。市場上的各類飲用水供應(yīng)，為百姓提供了多樣化選擇，一定程度上提高了百姓幸福感、獲得感。但不可否認的是，部分“直飲水”商家通過夸大宣傳和虛假廣告來誤導(dǎo)百姓，以通過破壞社會公信力的方式打擊城市公共自來水，從而獲取經(jīng)濟利益。各級政府、供水行業(yè)、社會各界應(yīng)該對這種行為引起足夠重視。關(guān)于各類飲用水的供應(yīng)，需要城市供水行業(yè)業(yè)內(nèi)人士向社會各界厘清以下5個問題。
2.1處理技術(shù)方面
包裝飲用水、管道直飲水和自提式直飲水基本都是以滿足《生活飲用水衛(wèi)生標準》（GB 5749—2022）要求的自來水或相應(yīng)水源為原材料進行再生產(chǎn)，其生產(chǎn)凈化技術(shù)與城市公共供水系統(tǒng)的生產(chǎn)工藝理論本質(zhì)是基本相同的。區(qū)別主要在于前者一般生產(chǎn)規(guī)模較小，且以生產(chǎn)成本較高的蒸餾法、電滲析法、離子交換法、膜過濾法（包括反滲透膜）等處理技術(shù)為主，而后者生產(chǎn)規(guī)模較大，所主要采用技術(shù)已經(jīng)在全世界各國有幾十年甚至百余年的成熟應(yīng)用。當然也不排除某些所謂“直飲水”的實質(zhì)就是城市公共自來水的“搬運工”。
2.2水質(zhì)指標方面
《食品安全國家標準 包裝飲用水》（GB 19298—2014）、《食品安全國家標準 飲用天然礦泉水》（GB 8537—2018）、《飲用凈水水質(zhì)標準》（CJ 94—2005）中水質(zhì)指標與《生活飲用水衛(wèi)生標準》（GB 5749—2022）中部分水質(zhì)指標限值的對比情況分別如表1~表3。可以看出，3個市售商品直飲水的標準中確實有部分指標（如GB 19298—2014中的色度、三氯甲烷和耗氧量；CJ 94—2005中的總硬度、鐵、錳和溶解性總固體等）嚴于GB 5749—2022，但是也存在部分指標（如GB 8537—2018中的錳、氟化物和總β放射性等）的限值要求寬松于GB 5749—2022的情況。如表2所示，對于飲用天然礦泉水，其部分水質(zhì)指標有界限值的要求（即必須高于某一限值）。對于除飲用純凈水、飲用天然礦泉水外的其他類包裝飲用水，允許按照《食品國家安全標準 食品添加劑使用標準》（GB 2760—2014）要求添加食品添加劑（如氯化鎂、氯化鈣、硫酸鎂和硫酸鋅等）。
需要特別指出的是，相對于《生活飲用水衛(wèi)生標準》（GB 5749—2022），《食品安全國家標準 包裝飲用水》（GB 19298—2014）、《食品安全國家標準 飲用天然礦泉水》（GB 8537—2018）和《飲用凈水水質(zhì)標準》（CJ 94—2005）3個市售商品水的水質(zhì)標準指標數(shù)量分別為19項（其中不含大腸菌群、銅綠假單胞菌等2項微生物指標）、34項（其中不含大腸菌群、糞鏈球菌、銅綠假單胞菌、產(chǎn)氣莢膜梭菌等4項微生物指標）和38項，遠遠少于《生活飲用水衛(wèi)生標準》（GB 5749—2022）中所規(guī)定的指標97項（不含附錄中指標）。雖然大部分市售商品水以城市公共供水系統(tǒng)供應(yīng)的生活飲用水或符合生活飲用水衛(wèi)生標準的水作為水源，但其水質(zhì)標準中除了已列明的指標限值外，并沒有明確要求同時滿足其他在《生活飲用水衛(wèi)生標準》（GB 5749—2022）中明確限值的指標。也就是說，市售商品水在其生產(chǎn)、運輸和配送過程中，如因各種原因?qū)е虏糠炙|(zhì)指標不能滿足《生活飲用水衛(wèi)生標準》（GB 5749—2022）的要求時，依然是“合格產(chǎn)品”。
表3 GB 5749—2022與CJ 94—2005中水質(zhì)指標限值對比
2.3安全健康方面
國家衛(wèi)生健康委指出，《生活飲用水衛(wèi)生標準》是以保護人群身體健康和保證人類生活質(zhì)量為出發(fā)點，對飲用水中與人群健康或水質(zhì)感官相關(guān)的各種因素做出量值規(guī)定，并且經(jīng)國家有關(guān)部門批準、發(fā)布的法定衛(wèi)生標準。該標準以世界衛(wèi)生組織《飲用水衛(wèi)生準則》為基礎(chǔ)，并借鑒了國際上發(fā)達國家飲用水衛(wèi)生標準的制定原則和制定方法。不可否認的是，降低某些指標限值（如將硬度質(zhì)量濃度從450 mg/L降至300 mg/L）的確可以幫助改善飲用水燒開后的感官性狀。但是，在國家《生活飲用水衛(wèi)生標準》基礎(chǔ)上，只是通過增加或減少某一類元素或物質(zhì)就宣稱是更為優(yōu)質(zhì)的飲用水，這一提法缺乏絕對的衛(wèi)生健康學(xué)依據(jù)。此外，桶裝水、瓶裝水等市售商品水容器帶來的微塑料析出等問題也正越來越受到社會的關(guān)注。
2.4監(jiān)督管理方面
雖然家用凈水器的生產(chǎn)和銷售環(huán)節(jié)受到相關(guān)行政部門的監(jiān)督管理，但該產(chǎn)品被用戶購買后，其出水水質(zhì)多由用戶自行判別，未經(jīng)權(quán)威部門或檢測機構(gòu)進行檢測。家庭百姓作為家用凈水器日常使用和運行維護管理人員，屬于非專業(yè)人士，其難以判斷家用凈水器的運行穩(wěn)定性、出水水質(zhì)可靠性，恐也難以妥善處置家用凈水器核心裝置及耗材的專業(yè)化清洗、更新置換等工作，這需要給予關(guān)注。與市場上各類小而分散的“直飲水”不同的是，城市公共供水系統(tǒng)已經(jīng)有上百年的發(fā)展歷史，在國家層面有一套嚴格的技術(shù)體系、標準體系、監(jiān)管體系，各地也都有具備專業(yè)素質(zhì)的運行維護人員隊伍和從源頭到龍頭相對封閉的設(shè)施系統(tǒng)。為了保障城市供水系統(tǒng)的安全，公共供水基礎(chǔ)設(shè)施、小區(qū)加壓調(diào)蓄設(shè)施等還要求有一定的防惡意破壞或沖擊措施，如要求雙人雙鎖、視頻監(jiān)控等。
2.5行業(yè)性質(zhì)方面
人人享有安全和清潔的飲用水的權(quán)利是“適足生活水準權(quán)”中健康權(quán)的重要內(nèi)容，是一項已被國際人權(quán)條約和文件確認的人權(quán)，《世界人權(quán)宣言》《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約》中均有相關(guān)規(guī)定。2010年7月，聯(lián)合國大會通過《享有飲水和衛(wèi)生設(shè)施的人權(quán)》的決議中，再次強調(diào)“享有安全和清潔飲水及衛(wèi)生設(shè)施的權(quán)利是一項人權(quán)”。向用戶提供滿足國家《生活飲用水衛(wèi)生標準》的飲用水，是政府向人民提供的一項基本公共服務(wù)，是保障百姓飲水人權(quán)的基本民生工程，其責(zé)任主體是當?shù)爻鞘腥嗣裾�，城市供水企事業(yè)單位是這一公共服務(wù)民生工程的執(zhí)行者。因此，城市公共供水與市場上其他各類商品水在行業(yè)性質(zhì)方面有著本質(zhì)的區(qū)別，即公共服務(wù)與市場行為的區(qū)別。以價格為例（表4），城市公共供水價格的制定原則是微利，與市場化企業(yè)的逐利性質(zhì)完全不同。
表4 城市公共供水和市售飲用水價格
3 不忘初心，依法履責(zé)
城市供水企事業(yè)單位向用戶供水，必須執(zhí)行《生活飲用水衛(wèi)生標準》（GB 5749—2022），這涉及兩個最基本的上位法。一是《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》（中華人民共和國主席令 第二十二號），城市供水企事業(yè)單位與用戶之間，本質(zhì)上是生產(chǎn)者與消費者的關(guān)系。《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》第十三條明確規(guī)定，“可能危及人體健康和人身、財產(chǎn)安全的工業(yè)產(chǎn)品，必須符合保障人體健康和人身、財產(chǎn)安全的國家標準、行業(yè)標準；未制定國家標準、行業(yè)標準的，必須符合保障人體健康和人身、財產(chǎn)安全的要求。禁止生產(chǎn)、銷售不符合保障人體健康和人身、財產(chǎn)安全的標準和要求的工業(yè)產(chǎn)品。具體管理辦法由國務(wù)院規(guī)定。”生活飲用水屬于可能危及人體健康和人身安全的工業(yè)產(chǎn)品，若其不符合相關(guān)國家標準，則屬于違法行為。二是《中華人民共和國民法典》（中華人民共和國主席令 第四十五號）合同編，城市供水企事業(yè)單位在收取相關(guān)費用進行結(jié)算時就已經(jīng)與用戶產(chǎn)生了基本的買賣合同關(guān)系�！吨腥A人民共和國民法典》合同編第六百五十一條規(guī)定，“供水人應(yīng)當按照國家規(guī)定的供水質(zhì)量標準和約定安全供水。供水人未按照國家規(guī)定的供水質(zhì)量標準和約定安全供水，造成用水人損失的，應(yīng)當承擔(dān)賠償責(zé)任。”
對于城市供水行業(yè)而言，《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》與《中華人民共和國民法典》合同編中所提及的國家標準即《生活飲用水衛(wèi)生標準》（GB 5749—2022），且是唯一的水質(zhì)質(zhì)量標準（從買賣關(guān)系來看，水量、水壓可以看作是產(chǎn)品質(zhì)量，也可以看作是約定的銷售供應(yīng)方式）�！渡铒嬘盟l(wèi)生標準》（GB 5749—2022）是國家衛(wèi)生健康委員會從健康和可接受度角度出發(fā)，對“供人生活的飲水和用水”提出的水質(zhì)標準，是城市供水行業(yè)必須遵守的強制性標準，也是保證人人享受飲用水這一人權(quán)最基本的標準。需要說明的是，對于城市供水行業(yè)而言，無論是《水污染防治法》《城市供水條例》等法律法規(guī)對飲用水的有關(guān)規(guī)定，還是《城市給水工程項目規(guī)范》等標準規(guī)范對城市供水工程建設(shè)與管理的相關(guān)要求，都是基于《產(chǎn)品質(zhì)量法》，為推動城市供水安全保障（即滿足《生活飲用水衛(wèi)生標準》要求）而出臺的規(guī)范城市供水行為的制度，在此不再贅述。
全面依法治國是“四個全面”戰(zhàn)略布局的重要組成部分，具有基礎(chǔ)性、保障性作用。城市人民政府、城市供水企事業(yè)單位的首要職責(zé)是踏踏實實依法、依規(guī)、依標準向百姓提供服務(wù)，對于是否要在國家標準基礎(chǔ)上進一步提高標準、就哪些指標需要提高等，應(yīng)有充分的水質(zhì)健康數(shù)據(jù)積累，由衛(wèi)生健康專家進行充分的評估，不可片面地、簡單地以“越嚴越好”為噱頭擅自改變標準。
不可否認的是，有部分城市供水因設(shè)施建設(shè)落后、運行維護水平低等問題，導(dǎo)致個別城市公共供水或小區(qū)供水在個別時間、個別點位存在供水水質(zhì)不達標現(xiàn)象，一定程度上影響了城市人民政府與城市供水企事業(yè)單位的公信力。但需要注意的是，城市人民政府、城市供水企事業(yè)單位應(yīng)從城市供水系統(tǒng)的改造升級、運行維護管理水平的提升等角度入手，切實提高飲用水安全保障能力，切忌以搞噱頭的方式創(chuàng)造新名詞、新概念，引起社會和百姓的誤解甚至是錯誤認識。
試想，如果某某城市宣稱要在城市公共自來水的基礎(chǔ)上推行“直飲水”，尤其是全市規(guī)模推行“直飲水”，其潛臺詞仿佛在承認當前該城市供應(yīng)的自來水不符合《生活飲用水衛(wèi)生標準》要求，城市供水企事業(yè)單位未履行《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》基本規(guī)定，這將勢必會給當?shù)卣凸补┧髽I(yè)帶來履職的政治經(jīng)濟風(fēng)險。
4結(jié)語
城市供水行業(yè)職責(zé)定位就是向用戶提供可以飲用的水。城市供水行業(yè)從業(yè)者應(yīng)正確認識行業(yè)定位與價值導(dǎo)向，不忘初心、依法依規(guī)履責(zé)，做好保障百姓飲水人權(quán)的這一基本民生工程；應(yīng)強化信息公開與宣傳溝通，不斷提升百姓用水信任度，引導(dǎo)社會和百姓科學(xué)認識城市公共自來水與市場上商品“直飲水”之間的區(qū)別，共同促進城市供水行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。
