前言：
一大波污水處理廠，被提前收回特許經(jīng)營權(quán)！
時間：2023-05-20 來源：環(huán)保圈 作者：伏波望族
地方政府提前收回污水處理廠特許經(jīng)營權(quán)，這種現(xiàn)象越來越多了。
據(jù)“環(huán)保圈”不完全統(tǒng)計，僅今年3月—4月，行業(yè)內(nèi)就先后發(fā)生了江蘇泗陽、廣西賀州、山東成武、北京順義、山東臺兒莊等5起提前收回污水處理廠特許經(jīng)營權(quán)的事件，相比往年呈現(xiàn)出明顯的高發(fā)態(tài)勢。
▼前段時間鬧得沸沸揚揚的“江蘇泗陽擬解除特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議”事件
同時，這還只是媒體公開報道出來的事件，可能只是提前收回特許經(jīng)營權(quán)大潮中的“冰山一角”，更多的同類事件還并不為人所知。
之所以有這么多污水處理廠都被提前收回特許經(jīng)營權(quán)，有政府方保證出水達(dá)標(biāo)、做大做強環(huán)保產(chǎn)業(yè)的動機，也有污水處理企業(yè)提前收回投資、落袋為安的考慮。如果雙方能夠就回購價格達(dá)成一致，友好分手，也許還是最理想的結(jié)局。一旦價格無法達(dá)成一致，政府強制接管，企業(yè)對簿公堂，最終矛盾就很有可能被激化。
一樁提前收回特許經(jīng)營權(quán)引發(fā)的官司
老牌環(huán)保企業(yè)桑德集團最近遇到了一樁官司。
他們在北京順義的一家污水處理廠——北京京禹順環(huán)保有限公司（下稱“京禹順”），于今年4月3日收到了主管部門——順義區(qū)水務(wù)局的告知書，要求提前終止特許經(jīng)營協(xié)議，收回特許經(jīng)營權(quán)。
原來，這個污水廠是2007年竣工的，2012年在北京產(chǎn)權(quán)交易所掛牌轉(zhuǎn)讓，2013年由桑德集團中標(biāo)并接管。2015年，雙方簽訂了特許經(jīng)營協(xié)議，要求對污水廠進行升級改造和擴建。
不過，順義區(qū)水務(wù)局認(rèn)為，在特許經(jīng)營協(xié)議履行過程中，京禹順存在諸多問題，如污水處理規(guī)模遠(yuǎn)未達(dá)到約定的18萬立方米/日，給周邊環(huán)境和居民生活造成嚴(yán)重不利影響；尚未進入商業(yè)運營日，逾期達(dá)到4年以上；未提交履約保函，逾期達(dá)到7年以上等。雖然該機關(guān)責(zé)令限期改正，但京禹順仍拒不改正。
因此，根據(jù)《北京市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營條例》相關(guān)規(guī)定，順義區(qū)水務(wù)局?jǐn)M依法提前終止特許經(jīng)營協(xié)議，收回京禹順的特許經(jīng)營權(quán)。
收到水務(wù)局的告知書后，京禹順提出了聽證要求，并在4月23日舉行的聽證會上陳述了自己的理由。
他們認(rèn)為，順義區(qū)水務(wù)局提出的3點事由中，只有“未提交履約保函”一事成立，其他2個理由均不成立。即便3點事由均予以認(rèn)定，也不能構(gòu)成協(xié)議約定的解除事由。因此，特許經(jīng)營協(xié)議不具備解除條件，特許經(jīng)營權(quán)不能收回。
不過，對于京禹順的理由，順義區(qū)水務(wù)局并不認(rèn)可。4月24日，他們作出了順?biāo)K決字[2023]第01號《終止特許經(jīng)營、收回特許經(jīng)營決定書》，決定終止提標(biāo)改造協(xié)議、收回特許經(jīng)營權(quán)，并要求京禹順配合進行水廠的移交工作。
針對順義區(qū)水務(wù)局的這一決定，京禹順也無法接受，并向當(dāng)?shù)胤ㄔ禾崞鹆诵姓V訟。4月27日，北京市順義區(qū)人民法院作出受理案件通知書。經(jīng)審查，京禹順起訴順義區(qū)水務(wù)局一案符合法定的起訴條件，該院已決定登記立案。
至此，這樁由于提前收回特許經(jīng)營權(quán)而引發(fā)的官司正式開打。
地方政府臨時接管被法院判決“違法”
京禹順與順義區(qū)水務(wù)局的官司，最終誰贏誰輸，還要等待法律的判決。不過，在陜西西安，桑德集團另外一樁類似的官司，已經(jīng)有了分曉。
這樁官司就是著名的“戶縣桑德提前收回特許經(jīng)營權(quán)案”，曾經(jīng)在2021年底、2022年初引發(fā)過業(yè)內(nèi)的廣泛關(guān)注（相關(guān)鏈接：政府提前收回特許經(jīng)營權(quán)！西安一污水處理廠被強制接管）。
當(dāng)時，西安市鄠邑區(qū)水務(wù)局對西安戶縣桑德水務(wù)有限公司（下稱“戶縣桑德”）第一污水處理廠進行了強制接管，并要求取消其特許經(jīng)營權(quán)。理由是戶縣桑德未按照特許經(jīng)營協(xié)議約定，在2020年12月底完成污水廠的提標(biāo)改造及擴建工程；同時，戶縣桑德還擅自將特許經(jīng)營權(quán)項下的收費權(quán)分別質(zhì)押給哈銀金融租賃有限責(zé)任公司、民生金融租賃股份有限公司。
隨后，桑德方面向西安鐵路運輸法院提起了行政訴訟。2022年12月15日，西安鐵路運輸法院作出行政判決書。法院認(rèn)為，鄠邑區(qū)水務(wù)局具有作出取消特許經(jīng)營權(quán)并實施臨時接管的職權(quán)，其出于公共利益目的，作出強制接管的事實基礎(chǔ)也比較充分。
但是，在程序上，取消特許經(jīng)營權(quán)并實施臨時接管的，必須按照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定召開聽證會，保障企業(yè)的陳述申辯權(quán)。而鄠邑區(qū)水務(wù)局只是因擬作出行政處罰而召開了聽證會，隨后其處罰決定書已自行撤銷。而其實施強制接管的行為則沒有召開聽證會，違法了法定程序。
最終，法院判決，確認(rèn)西安市鄂邑區(qū)水務(wù)局臨時接管戶縣桑德經(jīng)營的西安市鄂邑區(qū)第一污水處理廠的行為違法。
也就是說，鄠邑區(qū)水務(wù)局取消戶縣桑德特許經(jīng)營權(quán)并實施臨時接管的行為，具有合法的職權(quán)和事實依據(jù)，但沒有履行法定的程序（召開聽證會），因此其行為最終被法院認(rèn)定為違法。
這也就能解釋，為什么最近各地出現(xiàn)的有關(guān)提前收回特許經(jīng)營權(quán)的事件，地方政府都要召開聽證會，因為它是必須履行的法定程序。
比如，前段時間鬧得沸沸揚揚的“桑德泗陽特許經(jīng)營權(quán)糾紛”。事情的起因，也是3月3日，江蘇省泗陽縣人民政府發(fā)布公告稱，擬解除與北京桑德環(huán)境工程有限公司、桑德泗陽水務(wù)有限公司負(fù)責(zé)經(jīng)營的14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠的特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議，將舉行聽證會，廣泛聽取社會意見。
還有今年3月29日，廣西壯族自治區(qū)賀州市八步區(qū)城市管理綜合執(zhí)法局發(fā)布公告，擬就解除特許經(jīng)營合同、收回信都污水處理廠特許經(jīng)營權(quán)并實施臨時接管事項舉行聽證會。
4月23日，山東省菏澤市成武縣人民政府也發(fā)布《關(guān)于舉行擬取消成武縣污水處理廠特許經(jīng)營權(quán)和實施臨時接管的公告》，擬解除與山東省成武盈源實業(yè)有限公司的特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議，取消特許經(jīng)營權(quán)，并舉行聽證會。
由此可以看出，在地方政府提前收回特許經(jīng)營權(quán)一類的案件中，法律規(guī)定的程序基本是“告知—聽證—解約”三步走，這三步都走完了，地方政府就可以依法收回特許經(jīng)營權(quán)，強制接管污水處理廠了。污水處理企業(yè)如果不服，也可以向法院提起訴訟，依法維護自己的權(quán)利。
提前收回特許經(jīng)營權(quán)事件越來越多了
其實，從上面的信息就可以看出，近年來，類似這樣提前收回特許經(jīng)營權(quán)的事件已經(jīng)越來越多了。光是桑德集團一家，就連續(xù)遭遇到陜西戶縣、江蘇泗陽、北京順義三起事件。
類似的事件還有很多。比如2019年3月，三達(dá)膜子公司四平三達(dá)凈水公司與四平人民政府簽訂《四平污水處理廠特許經(jīng)營權(quán)、污水處理服務(wù)協(xié)議之提前終止協(xié)議》，四平政府返回三達(dá)膜其資產(chǎn)回購款、污水處理費以及利息。
2020年4月，河北省涿州市松開區(qū)管委會發(fā)布通知書，提前解除松林店鎮(zhèn)污水處理廠BOT項目特許經(jīng)營協(xié)議，收回特許經(jīng)營權(quán)，并實施臨時接管。
▼涿州污水項目解約聽證會現(xiàn)場。圖片來源：楚天都市報
2020年7月，寧夏回族自治區(qū)銀川市市政管理局提前回購銀川第一污水廠特許經(jīng)營權(quán)，引入新的再生水處理廠。
2020年11月，原國禎環(huán)保全資子公司蕪湖國禎環(huán)�？萍加邢薰九c蕪湖經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)管委會簽署《蕪湖市天門山污水處理廠BOT及一期提標(biāo)改造項目回購協(xié)議》，對方對蕪湖市天門山污水處理廠BOT及一期提標(biāo)改造項目特許經(jīng)營權(quán)進行回購，回款價款總計人民幣1.23億元。
2021年1月，萬邦達(dá)與烏蘭察布市集寧區(qū)政府簽訂《項目回購協(xié)議書》，同意集寧區(qū)政府以13.41億元回購烏蘭察布BOT項目。
最新的一則案例是，今年4月26日，上海同濟科技實業(yè)股份有限公司審議通過了《關(guān)于提前終止臺兒莊區(qū)4萬噸污水處理廠特許經(jīng)營權(quán)的議案》，同意棗莊市同安水務(wù)有限公司與棗莊市臺兒莊區(qū)城鄉(xiāng)水務(wù)局提前終止《臺兒莊區(qū)4萬噸污水處理廠廠區(qū)特許經(jīng)營權(quán)合同》，并提前移交資產(chǎn)。
從這些案例可以看出，地方政府提前收回特許經(jīng)營權(quán)，一致可以分為兩類：一類是“友好分手”，污水處理企業(yè)獲得一定的回購款，然后退出；另一類是協(xié)商不成，政府強制接管，最終鬧上法庭。
是政府任性，還是企業(yè)違約在先？
提前收回特許經(jīng)營權(quán)事件，為啥越來越多了？有多方面的因素。
政府方面，大致出于兩個考慮。
第一，最經(jīng)常提到的一個理由就是“出水不達(dá)標(biāo)”。
例如，在前段時間的“桑德泗陽特許經(jīng)營權(quán)糾紛”中，政府方的理由就是“從2017年起，部分污水處理廠出水質(zhì)量長期超標(biāo)”。
第二，政府方私底下可能也有點自己的小九九，就是“做大做強環(huán)保產(chǎn)業(yè)”。
一位業(yè)內(nèi)人士告訴“環(huán)保圈”，水務(wù)項目普遍現(xiàn)金流好、資產(chǎn)干凈，很多地方政府都想要收回，設(shè)立環(huán)保公司或水務(wù)集團，重新包裝后利用平臺去融資，同時自己運營也更有保證。
而對于政府方“出水不達(dá)標(biāo)”的指控，污水處理企業(yè)也有不少的話要講。
首先，出水超標(biāo)經(jīng)常是源于進水超標(biāo)。其次，還有一個重要的原因，就是政府方拖欠費用。
還是以“桑德泗陽特許經(jīng)營權(quán)糾紛”為例，桑德方面就指出，這些污水處理廠存在部分時段進水超標(biāo)問題，而當(dāng)初的《特許經(jīng)營協(xié)議》約定，進水濃度超標(biāo)與桑德無關(guān)，應(yīng)該由政府方負(fù)責(zé)調(diào)查；同時，從2015年到2018年，政府方理應(yīng)支付污水處理費1676萬，但實際上只付了200萬，“杯水車薪”。
總之，政府方解約的公開理由是“出水不達(dá)標(biāo)”，而企業(yè)方則認(rèn)為出水不達(dá)標(biāo)是由于進水超標(biāo)和政府方欠費造成的。
這種“公說公有理，婆說婆有理”的情況，最后往往就變成了一筆“糊涂賬”。
其實，無論是進水超標(biāo)、政府欠費，還是出水不達(dá)標(biāo)，都屬于環(huán)保產(chǎn)業(yè)的老問題了，但最近為什么突然爆發(fā)，導(dǎo)致一大波污水處理廠被提前收回特許經(jīng)營權(quán)？最大的變化其實還是“監(jiān)管趨嚴(yán)”。
這些污水處理廠取得特許經(jīng)營權(quán)的時候，往往還是幾年前、十幾年前，當(dāng)時的環(huán)保監(jiān)管力度還不嚴(yán)，所以出水不達(dá)標(biāo)問題政府方往往也就“睜一眼閉一眼”了。
而最近幾年，隨著國家對生態(tài)環(huán)保工作的逐漸重視，環(huán)保監(jiān)管力度也日趨嚴(yán)格，地方政府面臨著非常大的考核壓力，污水處理廠再不達(dá)標(biāo)就不行了。一開始可能還是警告、協(xié)商，但如果長期不達(dá)標(biāo)，地方政府無法完成考核任務(wù)，最后就只能把污水處理廠提前收回，交給放心的人運營，才能保證完成考核任務(wù)。
但提前收回特許經(jīng)營權(quán)，又要對老的運營企業(yè)有一個交代，要么協(xié)商一致，給付回購款；要么價格談不攏，最終鬧上法庭。
所以，提前收回特許經(jīng)營權(quán)事件越來越多，最大的一個原因或者說變量，其實還是“環(huán)保監(jiān)管力度趨嚴(yán)”所致。
而決定雙方最終是友好分手還是對簿公堂，核心的一個因素其實還是“回購價格能不能談得攏”。
但不管怎么說，污水處理企業(yè)相對于政府方來講，還是處于弱勢地位的。如果真的走到法律程序，勝訴的概率其實并不大，上面提到過的戶縣桑德勝訴的例子也只是個案。
一位參與過多起類似案件的律師告訴“環(huán)保圈”，解除特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議糾紛中，企業(yè)一方的代理律師經(jīng)常需要做大量的功課，準(zhǔn)備幾十萬字的證明材料，但法院往往也不予采信；而政府方的律師可能只需要喊幾句“避免國有資產(chǎn)流失”之類的口號，就能輕松打贏官司。
因此，對于環(huán)保企業(yè)來講，能夠與政府友好協(xié)商，獲得一筆“分手費”，可能才是最佳的結(jié)局。
