來源：上海環(huán)境衛(wèi)生設計研究院
摘要：“無廢城市”建設已經成為應對城市固體廢物（以下簡稱“固廢”）管理挑戰(zhàn)的國際趨勢，我國也啟動了“無廢城市”建設試點工作。本文介紹了國際“無廢城市”實踐的背景和發(fā)展趨勢，對我國和其它高收入國家的“無廢城市”相關政策和具體實施方案進行了對比分析。分析結果說明“無廢城市”的推進政策與實施措施存在國別差異。中國的“無廢城市”采納了“問題導向”的推進策略，而高收入國家則是“目標導向”。最后對進一步推進我國“無廢城市”建設試點工作提出了四點建議。
城市是人口和產業(yè)活動高度集中的區(qū)域。傳統(tǒng)城市的發(fā)展大多建立在資源大量消耗、污染無節(jié)制排放的不可持續(xù)的模式上。對于城鎮(zhèn)化迅猛推進、經濟快速發(fā)展但基礎設施有待完善的中、低收入國家來說，因此產生的固廢污染防治挑戰(zhàn)尤為艱巨。僅2018年在我國的200個大中型城市中就產生了2.115億噸城市生活垃圾、15.5億噸一般工業(yè)固廢和4643萬噸工業(yè)危險廢物；到2050年，低收入國家的固廢產生量預計將增加三倍以上。城市的固廢污染是產生環(huán)境污染和健康安全事故等人為災害的主要原因之一，如何實現(xiàn)城市固廢的可持續(xù)管理已經成為一項全球性的挑戰(zhàn)。在此情景下，歐盟、北美、日本等高收入國家或區(qū)域紛紛以“無廢社會”、“無廢城市”等理念為引領，在固體廢物綜合管理方面開展了積極探索；2018年底，我國國務院辦公廳印發(fā)《“無廢城市”建設試點工作方案》（以下簡稱《工作方案》），正式啟動“無廢城市”建設試點工作；除此之外，土耳其、南非、印度、印尼等中低收入國家也在探索“無廢”管理及“無廢”設施建設的方法和路徑。
“無廢”理念強調通過負責任的生產、消費、再利用和回收產品、包裝及其它材料的方法來盡量減少廢物的焚燒或丟棄。目前，“無廢”相關的實踐和研究已在固廢管理處置、生產制造和城市發(fā)展等領域中廣泛開展。國際學者從不同角度對“無廢城市”進行了研究，包括“無廢城市”的核心原則和關鍵驅動因素、實施策略和政策框架、城市案例研究和績效評估方法等。我國“無廢城市”建設試點工作啟動以來，國內學者也對推進“無廢城市”的國際經驗、“無廢城市”背景下我國固廢管理實踐和技術應用、城市生活垃圾分類回收等進行了研究�，F(xiàn)有的“無廢城市”成功案例主要集中在歐洲、北美、大洋洲和亞洲的高收入國家，且少有針對不同國家或區(qū)域的“無廢城市”推進政策及措施的比較研究。
“無廢城市”的推進策略應與城市面臨的固廢問題和管理目標相呼應，也面臨著特定的實施條件和限制因素。我國與高收入國家處于不同的經濟和城鎮(zhèn)化發(fā)展階段，面臨著不同的固廢管理問題。本文對比分析了我國與歐洲、美國等高收入國家或區(qū)域的“無廢城市”推進政策和具體實施方案，討論了“無廢城市”推進策略上的差異，梳理國際“無廢城市”實踐經驗并對我國“無廢城市”建設試點工作的進一步推進提出對策建議。
1 “無廢城市”實踐的涌現(xiàn)與發(fā)展
1995年，澳大利亞首都堪培拉成為第一個提出“無廢”固廢管理目標的城市；到今天，在城市固廢管理上朝著“無廢”目標努力已然成為一項世界性的運動。國際上“無廢城市”的涌現(xiàn)和發(fā)展基本呈現(xiàn)出兩種模式。一種是在固廢管理政策、社會環(huán)保共識等因素影響下的城市自發(fā)行動，稱為“自發(fā)涌現(xiàn)”模式；另一種是國家或區(qū)域自上而下地有計劃推動相關示范項目實施，稱為“計劃發(fā)展”模式。我國“無廢城市”建設試點工作的推進模式即屬于第二種。
1.1 “無廢城市”的自發(fā)涌現(xiàn)模式
歐洲、北美以及大洋洲的“無廢城市”發(fā)展較為明顯地呈現(xiàn)了“自發(fā)涌現(xiàn)”的特征。從國際案例的發(fā)展歷程來看，“無廢城市”的自發(fā)涌現(xiàn)基本上有兩個階段。
第一階段：先行城市的逐步涌現(xiàn)。澳大利亞、北美以及歐洲涌現(xiàn)出了最早一批“無廢城市”試點（見表1），大多是受到了當?shù)販p廢目標及相關政策的驅動。例如，美國加州1989年的綜合廢物管理法案設置了“到1995年廢物填埋量減少25%，到2000年廢物填埋量減少50%”的目標，直接驅動了最早一批“無廢城市”在美國西海岸出現(xiàn)。歐盟2005年的《廢物綱要指令》提出了“到2020年回收50%的城市垃圾和70%的建筑垃圾”的目標，這為各成員國制定廢物管理政策和管理目標提供了參考。
第二階段：“無廢”理念的傳播擴散。先行城市的成功示范使得國際上對“無廢城市”的倡議和推動日漸強化，促進了“無廢”理念的傳播。以“無廢”為主旨的國際性非政府組織，如無廢國際聯(lián)盟、無廢歐洲等紛紛成立。聯(lián)合國人居署也提出“智慧減廢城市”運動的倡議。“無廢”理念也越來越多地被區(qū)域及國家在固廢管理政策中采納。例如，歐盟出臺了“面向循環(huán)經濟的歐洲無廢計劃”；英國、瑞典等國制定了以“無廢”為目標的固廢管理計劃；美國市長會議通過決議呼吁城市采納“無廢”原則推進固廢可持續(xù)管理。國際上對“無廢”理念的倡導以及宏觀政策中對“無廢”原則的采納，推動越來越多的“無廢城市”實踐出現(xiàn)。
1.2 “無廢城市”的計劃發(fā)展模式
該模式是指國家或區(qū)域將“無廢”理念納入固廢管理政策框架中，并由上至下有計劃地推動“無廢城市”示范試點或者其它相關示范項目的實施落地。日本和中國就采用了這種模式推動“無廢城市”或其它相關示范項目的發(fā)展。日本的生態(tài)鎮(zhèn)項目是日本建設“循環(huán)型社會”的重要工作內容之一，通過該項目的實施已建成一批世界著名的 “無廢城市”、 “無廢小鎮(zhèn)”，如北九州市、川崎市、東京市等。
按《工作方案》的部署，我國的“無廢城市”建設試點工作由生態(tài)環(huán)境部牽頭，會同國家發(fā)改委等多個部門和單位組建“無廢城市”建設試點部際協(xié)調小組，共同推進11個地級市和5個特例區(qū)域試點開展“無廢城市”建設。為指導試點編制實施方案，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)了《“無廢城市”建設試點實施方案編制指南》和《“無廢城市”建設指標體系（試行）》；同時，成立了“無廢城市”建設試點咨詢專家委員會、組建技術幫扶工作組，為各試點方案的實施提供包括管理政策、技術方案、資金等方面的建議和支持。相關方案和政策文件的發(fā)布、協(xié)調幫扶等工作機制的建立，對我國“無廢城市”建設試點工作的推進起到了良好的引導和保障作用。
2 “無廢城市”推進政策的國別比較
對我國及其它高收入國家或區(qū)域的與“無廢”理念相關的政策進行比較（表2）。從政策內容來看，“無廢”理念被納入固廢管理的基本原則，基本體現(xiàn)了將廢物視作潛在資源、由線性的資源代謝模式向循環(huán)型閉合代謝模式轉變等思想。但各國推進政策中的“無廢”策略有不同的側重點，主要體現(xiàn)在對管理問題的定義和對“無廢”概念的闡述上。
2.1 對固廢管理問題的定義
高收入國家及區(qū)域在政策文檔中采納“無廢”理念，一是為了解決不可持續(xù)的資源消耗模式所帶來的資源浪費、污染、氣候變化等環(huán)境問題；二是為了將“無廢”的解決方案轉化為刺激經濟發(fā)展的契機，增強國際競爭優(yōu)勢。而我國“無廢城市”建設工作面臨的首要挑戰(zhàn)是固廢的污染治理問題，需要通過完善固廢管理系統(tǒng)和基礎設施建設實現(xiàn)安全處置；其次是探索生產、生活模式的綠色轉型，探索固廢產生量與城鎮(zhèn)化發(fā)展脫鉤的實現(xiàn)路徑。
這是因為中國與其它高收入國家或區(qū)域處于不同的經濟和城鎮(zhèn)化發(fā)展階段（表3），在固廢管理上著面臨不同挑戰(zhàn)。城鎮(zhèn)化程度、經濟水平越高的國家或區(qū)域，它們的固廢人均產生量和總產生量更高；但對于固廢產生量的增量變化來說，較低經濟水平的國家或區(qū)域固廢產生量的增速要高于較高經濟水平的國家或區(qū)域；高收入國家或區(qū)域由于消費的邊際需求減少，廢棄物產生量增長較慢甚至出現(xiàn)負增長。
以生活垃圾的產生為例（圖1），美國、英國、日本等國家人均生活垃圾產生量均已出現(xiàn)峰值，近年來基本維持在一定范圍，日本和歐盟國家甚至出現(xiàn)下降的趨勢；中國的生活垃圾人均產生量則遠低于高收入國家的水平，但自2006年以來穩(wěn)步攀升。從生活垃圾的處置情況來看（圖2），2017年高收入國家的生活垃圾可全部處置，我國生活垃圾無害化處置率約97%，還存在傾倒、堆存等不規(guī)范處置現(xiàn)象。高收入國家越來越多地通過回收、堆肥等方式實現(xiàn)資源回收利用，有效減少了垃圾填埋甚至焚燒處置的比例；而填埋仍是我國當前最主要的處置途徑，生活垃圾分類和回收工作尚未在全國范圍內展開。
2.2 對“無廢”概念的闡述
中國和其它高收入國家/區(qū)域“無廢”推進政策側重于不同的管理問題，因此對“無廢”概念的闡述也不同。
高收入國家/區(qū)域將廢物減量作為“無廢”的首要任務，因此相關政策對“無廢”概念的闡述，強調的是通過資源循環(huán)利用實現(xiàn)最終廢物的減量或者最小化。如，美國強調“無廢”是通過全生命周期的資源管理實現(xiàn)環(huán)境影響最小、保護自然資源的目標；英格蘭解釋“無廢經濟”為“填埋是廢物管理的最終手段，只能用于沒有絲毫回收利用價值的廢物”；威爾士政府認為“無廢”是廢物管理的“理想終點，即所有廢物都作為資源得到循環(huán)利用，不需要通過填埋或焚燒處置”。
我國則采納了一種較為寬泛的定義，強調“無廢”不是實現(xiàn)“沒有廢物或者廢物全量利用”，而是將“無廢城市”作為一種創(chuàng)新的城市管理思路，通過生產、生活方式的綠色轉型，實現(xiàn)城市整體固廢產生量最小、資源化利用充分、處置安全的目標。
3 “無廢城市”實施方案的國別比較
對我國6個 “無廢城市”試點以及英國、美國、日本等高收入國家的5個的“無廢城市”方案進行對比分析（表4）。這5個國際案例均是在人口稠密、經濟高度發(fā)達、基礎設施完善的城市區(qū)域，而我國各案例城市的經濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化水平則存在階段性差異。分析結果顯示，中外“無廢城市”具體實施范圍、管理目標和實施策略存在明顯差異。我國“無廢城市”規(guī)劃基本遵循“問題導向”的思路，針對急需解決的問題和薄弱環(huán)節(jié)去設計方案；而高收入國家的方案設計則體現(xiàn)了“目標導向”，由某個既定的目標去倒推可行的實施路線。
3.1 實施范圍和重點建設領域
表5總結了各“無廢城市”案例的實施范圍和建設的重點領域。高收入國家的5個“無廢城市”案例大多只考慮居民生活和商業(yè)活動所在的城市區(qū)域，少部分案例還涉及到工業(yè)領域的內容。如，東京有超級生態(tài)鎮(zhèn)項目，新加坡的裕廊島化學園區(qū)等。我國“無廢城市”試點實施范圍是整個市級行政轄區(qū)，將居民生活、商業(yè)活動、農業(yè)生產和工業(yè)生產的空間進行一體化考慮，全面覆蓋城區(qū)、工業(yè)區(qū)、農村、礦山等的功能區(qū)域。
方案實施范圍決定了“無廢城市”的重點建設領域。高收入國家的5個案例大多以市政固廢（包括居民生活垃圾、建筑垃圾、廢舊電子產品等）的處理處置為重點，甚至只考慮生活垃圾（如紐約、布里斯托）。而中國的“無廢城市”基本涵蓋了試點實施范圍內的所有類型固廢的處理處置，包括一般工業(yè)固廢、居民生活垃圾、建筑垃圾、農業(yè)固廢等。
3.2 重要目標和指標
目標和指標是引導和監(jiān)測“無廢城市”實施進展的重要工具，更揭示了重點關注的固廢管理目標和主要實現(xiàn)途徑。
國際“無廢城市”方案均未設計系統(tǒng)的指標體系，但明確了“無廢城市”關鍵目標及時間結點（圖3）�？梢钥闯�，這些方案的最終目標都指向廢物的絕對減量，考察的指標包括“人均垃圾填埋量”“廢物最終處置量”“人均生活垃圾產生量”等。“回收率上升”、“一次性塑料制品使用量減少”、“廢棄食物的量減少”等目標的設置，說明“無廢”目標主要通過廢物回收和關鍵廢物（如塑料包裝垃圾、餐廚垃圾）的源頭控制等途徑實現(xiàn)的。
我國各試點城市結合其固廢管理的實際情況，參考生態(tài)環(huán)境部頒布的《建設指標》來設計 “無廢城市”建設目標指標體系。表6摘取了部分有代表性的指標，一級指標如 “源頭減量”、“資源化利用”、“最終處置”體現(xiàn)了固廢管理從源頭減量到末端處置的全過程，“保障能力”等體現(xiàn)對“無廢城市”長效促進機制的探索；子指標反映了工業(yè)、農業(yè)、建筑業(yè)、生活等細分領域的固廢管理目標。覆蓋固廢管理各個環(huán)節(jié)和各個實施領域的指標系統(tǒng)設計，反映了我國“無廢城市”建設試點的主要任務是完善固廢全過程管理體系、構建“無廢城市”長期支撐保障機制。從規(guī)劃期限來看，我國各試點城市都是短期創(chuàng)建方案，因此不像對比分析的國際案例那樣制定了明確的中長期固廢減量目標。另外，部分城市試點對短期內固廢減量未作強制要求。如盤錦、銅陵等城市的“人均生活垃圾產生量”指標和銅陵的“生活垃圾填埋量”指標略有增長；三亞的“工業(yè)固廢產生強度”指標預計將上升25%。這是因為各個試點城市處于不同的城鎮(zhèn)化發(fā)展階段，短期內部分城市固廢產生的速度仍有可能超過固廢管理體系新增的處置利用能力。
3.3 主要策略和行動
高收入國家實施“無廢城市”是為了實現(xiàn)廢物減量的目標，因此圍繞關鍵廢物的產生源頭和處理處置采取行動。我國將“無廢城市”作為解決城市固廢污染問題的方案，強調健立健全固廢管理及相關支撐體系；同時，由于各試點城市產業(yè)結構、基礎設施水平等方面的差異，在具體措施上也有不同的側重點。
3.3.1 國際“無廢城市”實施策略分析
對5個國際 “無廢城市”方案進行梳理，發(fā)現(xiàn)各案例采納的策略和行動多是通過鼓勵可持續(xù)的生活消費方式、可持續(xù)的產品及服務供給、強化廢棄資源回收利用這三大類措施實現(xiàn)其廢物減量的目標。
1) 鼓勵可持續(xù)的生活和消費模式。
通過學校教育、社區(qū)交流、媒體宣傳等手段來傳播“無廢生活”的知識和理念，引導公眾行為改變；鼓勵適度消費、捐贈和重復利用，比如減少食品浪費、捐贈閑置物品，發(fā)展二手交易行業(yè)和維修翻新行業(yè)；通過各類干預措施限制對塑料包裝、一次性用品以及其它不可降解或者回收的材料的消費。
2) 鼓勵可持續(xù)的產品和服務供給。
通過政策、研發(fā)以及企業(yè)志愿行動等塑造創(chuàng)新性的“無廢”商業(yè)模式；推進生產者責任延伸制度實施，倡導產品的生態(tài)設計與報廢回收；推廣綠色標簽產品；開展“無廢”或固廢管理相關行業(yè)的技術培訓（如維修技能培訓），用以支持相關行業(yè)的就業(yè)機會創(chuàng)造。
3) 加強對資源的回收和利用。
這5個案例城市長期實施生活垃圾分類制度，在“無廢城市”實施中將進一步優(yōu)化垃圾分類收集服務，并推廣有機垃圾堆肥，盡可能地從垃圾中分離出可重復利用、可回收、可降解堆肥的資源，減少填埋或焚燒的最終處置量。另外，東京和新加坡還鼓勵將回收的廢物進行綜合利用。如，用建設垃圾生產再生混凝土集料，將焚燒爐渣作為環(huán)保水泥的原料，投資建設固廢協(xié)同處置和資源化利用的生態(tài)產業(yè)園區(qū)（東京的“超級生態(tài)鎮(zhèn)”項目和新加坡的Tuas Nexus）等。
英國、美國的“無廢城市”沒有說明如何進一步處置、再利用這些回收后的可再生資源。這些高收入國家長期以來將初步分類的固廢出口到較低收入國家特別是我國進行分揀和處置，自身沒有形成消納“可回收物”的產業(yè)鏈條；我國“洋垃圾”禁令出臺后，短期內歐洲、美國許多城市的回收體系面臨挑戰(zhàn)，回收行業(yè)運營成本上升，大量有價值的材料因沒有去處而無法回收；長期來看，將為高收入國家資源回收利用行業(yè)帶來新的發(fā)展機遇。
3.3.2 我國“無廢城市”實施策略分析
我國“無廢城市”試點的實施立足于城市核心問題和薄弱環(huán)節(jié)，有針對性的設計方案來構建完善城市固廢管理體系。梳理各試點方案中的任務措施，可以分為工程項目建設、制度體系建設、技術體系建設、市場體系建設和監(jiān)管體系建設五大類。其中，工程項目建設是對城市固廢管理的硬件基礎設施方面的完善；制度、技術、市場和監(jiān)管這四類支撐體系的建設構建了引導與保障“無廢城市”的長期推進的長效機制。
圖4、圖5統(tǒng)計了各類固廢處置項目的預期投資，可以看出重點工程項目的設置基本上與各試點面臨的固廢管理問題密切相關。例如，銅陵市、包頭市這類資源依賴型的工業(yè)城市中，一般工業(yè)固廢產生量可占固廢總量的90%以上，還有大量歷史固廢堆存，因此對工業(yè)源固廢的處置項目建設投資占比最高；而深圳市、三亞市產生的固廢以生活垃圾、建筑垃圾、餐廚垃圾等生活源固廢為主，因此對生活源固廢處置項目的投資占比90%以上（圖4）。從項目涉及到的處置環(huán)節(jié)來看，工業(yè)、農業(yè)固廢處置項目中，對回收利用類項目的投資占比最高，說明對大宗工業(yè)固廢、農業(yè)固廢等進行綜合利用是各試點比較重要的減廢措施；而針對生活源固廢末端處置環(huán)節(jié)的投資較高，這也符合當前試點城市發(fā)展迅速，城鄉(xiāng)生活垃圾、建筑垃圾、餐廚垃圾等生活源固廢產生量增多，現(xiàn)有處置設施不足的現(xiàn)狀。
圖6梳理了試點在長效支撐和保障機制上所實施的措施。從措施數(shù)目上來看，各試點主要通過固廢處置技術和設備研發(fā)構建技術體系，通過培育綠色產業(yè)和骨干企業(yè)來構建市場體系，通過制定地方的規(guī)范性文件、編制規(guī)劃和專項行動等措施來完善制度體系。相較而言，各試點在監(jiān)管體系建設上還比較薄弱，在城市層面缺乏對廢舊電子、廢棄包裝物、園林農貿垃圾等的統(tǒng)計監(jiān)控措施。因此，“無廢城市”建設中需要強化固廢的追蹤溯源和全過程管控，以及運用智慧化信息平臺開展精細化管理。
4 展望
推進“無廢城市”需要政策引導，方案實施更需要相關產業(yè)領域、新的行政管控機制、合適的技術和基礎設施，以及有效的教育、研發(fā)和社會共識來共同支撐。我國與其它高收入國家“無廢城市”建設所針對的問題不同、政策目標不同，因此采取了不同的推進策略。高收入國家大多將“無廢”作為城市固廢管理目標；我國則將“無廢”作為一種城市固廢治理的解決方案，采用“問題導向”的思路，針對問題和薄弱環(huán)節(jié)去設計方案，并以健立健全固廢管理體系和長效支持機制為主要實施措施。
我國11+5個“無廢城市”建設試點工作已全面開展，2021年后我國將基于這些試點的建設經驗全面推進“無廢城市”建設。對下一階段我國“無廢城市”建設工作的推進建議如下：
（1）制定城市方案，首先要堅持問題導向，對城市的固廢管理能力進行全面評估，識別核心問題和薄弱環(huán)節(jié)。建議加快開發(fā)適用于我國城市固廢管理能力綜合評價的指標、方法或工具；建議在地方政府管理中完善各類固廢的統(tǒng)計追溯和監(jiān)管機制，加大對典型城市固廢組分分析的研究投入。
（2）城市方案的制定更要立足于各城市具體情況，針對性提出目標任務并確定優(yōu)先序。對于城鎮(zhèn)化率較低、基礎不好的城市，建議首先完善各類固廢處置的基礎設施，加大污染治理投入，將固廢新增存量控制在一定范圍內，并逐步解決歷史積累問題；對于經濟發(fā)展水平和城市發(fā)展水平較高的城市（如深圳），則可對標國際“無廢城市”的先進經驗，通過生活垃圾的精細化分類、回收等實現(xiàn)資源效率的提升和最終處置量的減少。
（3）“無廢城市”的建設和實施要做好長期規(guī)劃，階段性推進。國際上“無廢城市”的實施多以10-20年為期，通過階段性的目標設置以及實施規(guī)劃，循序漸進地實現(xiàn)“無廢”目標。我國“無廢城市”建設試點工作既要應對當前最緊要的固廢問題，也要考慮到未來城市可持續(xù)發(fā)展轉型的需求，做好10-20年的中長期實施規(guī)劃，階段性地總結工作進展并根據(jù)實際需要更新目標，保障“無廢城市”建設的有效推進。
（4）吸取部分國際“無廢城市”案例“有回收無利用”的教訓，重視發(fā)展資源循環(huán)利用產業(yè)。以本文分析的6個國內試點城市為例，這些城市已經通過“城市礦產示范基地”、“大宗固體廢棄物綜合利用產業(yè)基地”等項目（見表7）推動了資源循環(huán)利用產業(yè)的發(fā)展，構建了生產部門和固廢管理部門協(xié)同的城市資源代謝系統(tǒng)；同時，試點實施的資源回收再利用類的項目投資占重點工程項目投資總額的67%。具備一定規(guī)模、高應用價值的資源循環(huán)利用產業(yè)將有力支撐“無廢城市”建設目標的實現(xiàn)。
（作者簡介：鄭凱方：女，博士，現(xiàn)任華南理工大學公共政策研究院副研究員，主要研究方向為產業(yè)、區(qū)域循環(huán)經濟和資源環(huán)境管理政策分析。
溫宗國：男，清華大學環(huán)境學院長聘教授、博士生導師，主要研究方向為城市固廢資源化、環(huán)境系統(tǒng)工程等。）
