生態(tài)環(huán)境問題是我國(guó)當(dāng)前面臨的突出現(xiàn)實(shí)問題，也是影響未來我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要因素�，F(xiàn)在已進(jìn)入“十二五”最后兩年，全社會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境問題給予了前所未有的關(guān)注，完成“十二五”生態(tài)環(huán)保目標(biāo)還面臨艱巨的任務(wù)，同時(shí)，“十三五”發(fā)展規(guī)劃已在積極的謀劃之中，這都要求我們對(duì)生態(tài)環(huán)境形勢(shì)進(jìn)行客觀科學(xué)的評(píng)價(jià)，辨識(shí)未來生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，為國(guó)家制定發(fā)展和改革頂層設(shè)計(jì)方案提供基礎(chǔ)信息和對(duì)策建議。

一、主要生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn) 

“生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)”是指將來可能發(fā)生的生態(tài)環(huán)境問題及其影響后果，反映了現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)和未來趨勢(shì)。分析生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，主要是依據(jù)現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境狀況，參考各種政策因素的變化趨勢(shì)，對(duì)未來生態(tài)環(huán)境問題發(fā)生的方向和程度進(jìn)行預(yù)測(cè)或展望，其結(jié)論既有必然性和可信性，也有主觀性和不確定性，有待未來實(shí)踐檢驗(yàn)。　　

總體上看，當(dāng)前和未來我國(guó)生態(tài)環(huán)境存在以下幾大風(fēng)險(xiǎn)：環(huán)境質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)，人群健康風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)，區(qū)域平衡風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)際影響風(fēng)險(xiǎn)�？傮w結(jié)論是：生態(tài)環(huán)境變化趨勢(shì)比較復(fù)雜，問題仍然突出，風(fēng)險(xiǎn)有增有降，前景可能轉(zhuǎn)好。　　

以下詳述之。　　

（一）環(huán)境質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)　　

環(huán)境污染和生態(tài)破壞具有一定的趨穩(wěn)向好態(tài)勢(shì)，但形勢(shì)仍然十分嚴(yán)峻。　　

1、水污染：有所控制，但難以根本解決　　

水污染仍將是我國(guó)突出的環(huán)境問題。“十一五”以來，我國(guó)一直把防治水污染作為環(huán)境保護(hù)的重點(diǎn)領(lǐng)域，實(shí)施了許多流域污染防治項(xiàng)目。從大的方面看，大尺度的水污染問題，如大江大河、大型湖泊、城市水系的污染問題，有所改善或進(jìn)展較大，下圖反映了近年來主要河流水質(zhì)改善的情況：七大水系好水質(zhì)的占比上升，差水質(zhì)占比下降。

但是小范圍的局地性水污染問題，如居住環(huán)境臟亂、小流域水污染、農(nóng)村小溪小河環(huán)境退化等，有一定加重或蔓延之勢(shì)，總體上看未來水污染防治的壓力很大，難以根本解決。　　

2012年，全國(guó)地表水國(guó)控?cái)嗝婵傮w為輕度污染。長(zhǎng)江、黃河等十大流域的國(guó)控?cái)嗝嬷�，Ⅰ～Ⅲ類、Ⅳ～Ⅴ類和劣Ⅴ類水質(zhì)斷面比例分別為68.9%、20.9%和10.2%。珠江流域、西北西南諸河水質(zhì)為優(yōu)，長(zhǎng)江流域、 浙閩片河流水質(zhì)良好，黃河、遼河、松花江、淮河流域輕度污染，海河流域中度污染。　　

湖泊水環(huán)境質(zhì)量有好有劣，富營(yíng)養(yǎng)化仍是湖泊污染的主要表現(xiàn)。62個(gè)國(guó)控重點(diǎn)湖泊（水庫）中，Ⅰ～Ⅲ類、Ⅳ～Ⅴ類和劣Ⅴ類水質(zhì)的湖泊（水庫）比例分別為61.3%、27.4%和11.3%。梁子湖、洪湖、瀘沽湖和撫仙湖等水質(zhì)為優(yōu)。鄱陽湖、洱海、鏡泊湖、三峽庫區(qū)等水質(zhì)良好，太湖、巢湖、洞庭湖、興凱湖、陽宗海和博斯騰湖等輕度污染，洪澤湖為中度污染，滇池、白洋淀、淀山湖、貝爾湖等為重度污染。

地下水環(huán)境質(zhì)量觀察點(diǎn)中，較差和極差的占有很高比例。2012年，全國(guó)地下水水質(zhì)監(jiān)測(cè)中，水質(zhì)呈優(yōu)良級(jí)的占11.8%；良好級(jí)的占27.3%，較好級(jí)的占3.6%，較差級(jí)的占40.5%，極差級(jí)的占16.8%。

與上年相比，地下水水質(zhì)呈變好趨勢(shì)的占17.0%，穩(wěn)定趨勢(shì)的占63.6%，變差趨勢(shì)的占19.4%。

城市飲用水源水質(zhì)比較有保障。全國(guó)113個(gè)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)城市飲用水水質(zhì)達(dá)標(biāo)率為95.3%，與上年相比，上升4.7個(gè)百分點(diǎn)。　　

海洋環(huán)境質(zhì)量總體較好，近岸海域水質(zhì)一般。符合第一類海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的海域面積約占中國(guó)管轄海域面積的94%。全國(guó)近岸海域水質(zhì)總體穩(wěn)定。

總之，水環(huán)境污染仍然是十分突出的問題，特別是與老百姓生活關(guān)系密切的河溝、河汊的污染比較普遍并且蔓延，這使人們對(duì)水環(huán)境的感官感受與政府部門公布的基于環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)所得結(jié)論之間出現(xiàn)了一定差異，說明水環(huán)境問題是復(fù)雜的，必須用更加全面和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆绞絹矸从乘�環(huán)境質(zhì)量。　　

2、空氣污染：改善與加劇并存，霧霾成為環(huán)境問題的代表性標(biāo)志　　

按照監(jiān)測(cè)指標(biāo)的顯示，相比于過去煤煙型污染和沙塵很重的年代而言，近年來很多城市的空氣質(zhì)量有所改善。2012年，全國(guó)城市環(huán)境空氣質(zhì)量總體保持穩(wěn)定。全國(guó)酸雨污染總體穩(wěn)定，但程度依然較重。地級(jí)以上城市環(huán)境空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)（達(dá)到或優(yōu)于二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)）城市比例為91.4%，與上年相比上升2.4個(gè)百分點(diǎn)，超標(biāo)（超過二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)）城市比例為8.6%。

2012年出現(xiàn)酸雨的市（縣）占46.1%；酸雨頻率在25%以上的133個(gè)，占28.5%；酸雨頻率在75%以上的56個(gè)，占12.0%。全國(guó)酸雨分布區(qū)域主要集中在長(zhǎng)江沿線及以南–青藏高原以東地區(qū)。酸雨區(qū)面積約占國(guó)土面積的12.2%。

地級(jí)以上城市環(huán)境空氣中，包括PM2.5在內(nèi)的可吸入顆粒物年均濃度達(dá)到或優(yōu)于二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的城市占92.0%，劣于三級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的城市占1.5%。

近兩年來許多城市的灰霾現(xiàn)象有所加重，頻頻來襲的霧霾成為了公眾眼中空氣污染的典型特征。2013年，全國(guó)先后有30個(gè)省份遭受霧霾天氣侵襲，1月霧霾覆蓋范圍涉及了17個(gè)省市自治區(qū)四分之一的國(guó)土面積，影響人口約6億，10月末東北地區(qū)發(fā)生大規(guī)模霧霾，12月全國(guó)陸續(xù)有25個(gè)省市、100多座城市不同程度出現(xiàn)霧霾，覆蓋了將近一半的國(guó)土。北京最高時(shí)的空氣污染程度達(dá)到世界衛(wèi)生組織建議水平的11倍。　　

對(duì)于霧霾，可以把它分為兩類：一是大范圍、短時(shí)間的大霧霾，覆蓋了上百萬平方公里國(guó)土，時(shí)間持續(xù)一周上下，有風(fēng)也難吹散，它主要由大霧這樣的氣象條件引起，中間夾雜著人類生產(chǎn)生活排放的污染物。二是局地性、常態(tài)化出現(xiàn)在大城市上空的灰霾現(xiàn)象，猶如一個(gè)鍋蓋扣在城市上空，只要無風(fēng)就會(huì)出現(xiàn)，有風(fēng)則隨之散去，它主要是由于人類排放的污染物過多和過于集中，超過了大氣容納和凈化的能力而引起的。因此，我們對(duì)于第一類霧霾無需太過慮，畢竟時(shí)間短，雖然感官不好，但不會(huì)對(duì)健康造成太大影響，而第二類霧霾才是我們的大敵，濃度高、時(shí)間長(zhǎng)、近地面，侵蝕健康于無形，治理之不可延怠，故治理霧霾的重點(diǎn)應(yīng)在大城市，治理的主體應(yīng)是當(dāng)?shù)厝丝凇?/span>　　

總之，就絕對(duì)水平而言，我國(guó)城市空氣環(huán)境質(zhì)量遠(yuǎn)沒有達(dá)到公眾認(rèn)可和滿意的程度。　　

3、土壤污染：信息不充分，潛在風(fēng)險(xiǎn)日益積累　　

土壤污染不像水污染、大氣污染那樣具有顯在性，不容易直觀上看到，所以對(duì)土壤污染的評(píng)估更加依賴監(jiān)測(cè)和調(diào)查數(shù)據(jù)，然而恰恰是這個(gè)最需要數(shù)據(jù)來說明情況的地方，卻最缺乏數(shù)據(jù)。《2012年中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)》中沒有關(guān)于土壤污染的信息，因此，判斷未來土壤污染趨勢(shì)的依據(jù)主要是公開媒體上的信息。據(jù)經(jīng)濟(jì)參考報(bào)報(bào)道，當(dāng)前，我國(guó)土壤污染出現(xiàn)了有毒化工和重金屬污染由工業(yè)向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移、由城區(qū)向農(nóng)村轉(zhuǎn)移、由地表向地下轉(zhuǎn)移、由上游向下游轉(zhuǎn)移、由水土污染向食品鏈轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)，逐步積累的污染正在演變成污染事故的頻繁爆發(fā)。　　

根據(jù)環(huán)保部《關(guān)于加強(qiáng)土壤污染防治工作的意見》，我國(guó)有2000萬公頃耕地受到重金屬污染，約占耕地總面積的1/5。部分地區(qū)土壤污染嚴(yán)重，在重污染企業(yè)或工業(yè)密集區(qū)、工礦開采區(qū)及周邊地區(qū)、城市和城郊地區(qū)出現(xiàn)了土壤重污染區(qū)和高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)；土壤污染類型多樣，呈現(xiàn)出新老污染物并存、無機(jī)有機(jī)復(fù)合污染的局面。土壤污染途徑多，原因復(fù)雜，控制難度大。由土壤污染引發(fā)的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題和群體性事件逐年增多，成為影響群眾身體健康和社會(huì)穩(wěn)定的重要因素。近來，“鎘大米”、“重金屬蔬菜”等事件的曝光引發(fā)了輿論對(duì)土壤污染問題的關(guān)注。根據(jù)廣東有關(guān)部門對(duì)珠三角土壤檢測(cè)結(jié)果顯示，由于土壤污染，珠三角多地蔬菜重金屬超標(biāo)率達(dá)10%—20%。頻發(fā)的土壤污染事件引發(fā)民眾擔(dān)憂。約五分之一的耕地存在土壤污染，糧食每年因此減產(chǎn)上百億公斤。

4、農(nóng)村環(huán)境污染：呈一定擴(kuò)大之勢(shì)　　

農(nóng)村過去是環(huán)境好的代名詞，但現(xiàn)在這種天堂般的景象在很多地方已不復(fù)存在。隨著城市產(chǎn)業(yè)向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，農(nóng)村環(huán)境形勢(shì)依然嚴(yán)峻，突出表現(xiàn)為工礦污染壓力加大，生活污染局部加劇，畜禽養(yǎng)殖污染嚴(yán)重。2011年對(duì)全國(guó)364個(gè)村莊的監(jiān)測(cè)試點(diǎn)結(jié)果表明，環(huán)境空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)的村莊占81.9%；農(nóng)村地表水為輕度污染；農(nóng)村土壤樣品超標(biāo)率為21.5%，垃圾場(chǎng)周邊、農(nóng)田、菜地和企業(yè)周邊土壤污染較重。　　

2012年，全國(guó)798個(gè)村莊的農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量試點(diǎn)監(jiān)測(cè)結(jié)果表明，農(nóng)村飲用水源和地表水受到不同程度污染。試點(diǎn)村莊1 370個(gè)飲用水源地監(jiān)測(cè)斷面（點(diǎn)位）水質(zhì)達(dá)標(biāo)率為77.2%。其中，地表水和地下水飲用水源地水質(zhì)達(dá)標(biāo)率分別為86.6%和70.3%。地表水飲用水源地水質(zhì)主要超標(biāo)指標(biāo)為氨氮、總磷、五日生化需氧量、高錳酸鹽指數(shù)和溶解氧，總氮為湖泊（水庫）類飲用水源地首要超標(biāo)指標(biāo)。地下水飲用水源地水質(zhì)主要超標(biāo)指標(biāo)為總大腸菌群、氨氮、氟化物、錳和總硬度。984個(gè)地表水水質(zhì)監(jiān)測(cè)斷面（點(diǎn)位）中，Ⅰ～Ⅲ類、Ⅳ～Ⅴ類和劣Ⅴ類水質(zhì)斷面（點(diǎn)位）比例分別為64.7%、23.2%和12.1%。主要超標(biāo)指標(biāo)為五日生化需氧量、氨氮、總磷、高錳酸鹽指數(shù)和石油類，湖泊（水庫）主要超標(biāo)指標(biāo)為總氮。少數(shù)試點(diǎn)村莊地表水存在重金屬超標(biāo)情況。對(duì)糞大腸菌群水質(zhì)類別進(jìn)行單獨(dú)評(píng)價(jià)，Ⅰ～Ⅲ類占80.0%，Ⅳ～Ⅴ類占15.0%，劣Ⅴ類占5.0%。　　

很多農(nóng)村地區(qū)已幾乎找不到未被污染的河流。“污水亂潑、垃圾亂倒、糞土亂堆、柴草亂垛、畜禽亂跑”是我國(guó)農(nóng)村比較普遍的景象。農(nóng)村還存在大量掠奪式的采石開礦、挖河取沙、毀田取土、荒坡墾殖、圍湖造田、毀林開荒等行為，很多生態(tài)系統(tǒng)功能被嚴(yán)重?fù)p害。大部分農(nóng)村地區(qū)的人居環(huán)境不能令人滿意。“露天廁、泥水街、壓水井、雞鴨院”，缺少基礎(chǔ)設(shè)施，衛(wèi)生條件差，有很多不良生活習(xí)慣。　　

5、生態(tài)退化：自然系統(tǒng)的生態(tài)功能有所下降　　

生態(tài)系統(tǒng)退化問題比較突出，全國(guó)沙漠化土地面積173萬平方公里，占國(guó)土面積的18%，石漠化面積超過12萬平方公里；全國(guó)水土流失面積達(dá)294.9萬平方公里，占國(guó)土面積的30%，其中，水力侵蝕面積129.32萬平方千米，風(fēng)力侵蝕面積165.59萬平方千米。；全國(guó)80%以上草原不同程度退化，草原超載現(xiàn)象仍很普遍。自然濕地萎縮，河流生態(tài)功能退化，生物多樣性呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。重要濱海濕地中，長(zhǎng)江口和珠江口海水富營(yíng)養(yǎng)化嚴(yán)重；灤河口-北戴河大型底棲生物密度偏低，浮游植物豐度偏高；黃河口大型底棲生物密度、生物量偏低，浮游植物豐度偏高；長(zhǎng)江口浮游植物豐度異常偏高，大型底棲生物量偏低；各河口區(qū)魚卵仔魚密度總體較低。目前已查明外來入侵物種524種。在世界自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）公布的全球100種最具威脅性的外來生物中，中國(guó)現(xiàn)有51種。近十年，新入侵中國(guó)的惡性外來物種有20多種，常年大面積發(fā)生危害的物種有100多種，危害區(qū)域涉及中國(guó)31個(gè)省（區(qū)、市），造成了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失。目前入侵中國(guó)并造成嚴(yán)重危害的外來林業(yè)有害生物有36種，年均發(fā)生面積280多萬公頃。根據(jù)世界自然基金會(huì)2012年生態(tài)足跡報(bào)告，我國(guó)人均生態(tài)足跡為2.1全球公頃，是人均生態(tài)承載力（0.87全球公頃）的將近2.5倍。　　

（二）人群健康風(fēng)險(xiǎn)　　

環(huán)境污染對(duì)人體健康具有不利影響，這是普遍接受的常識(shí)，因此，雖然目前的科學(xué)研究和調(diào)查還沒有直接得到關(guān)于污染程度對(duì)健康的定量影響，但環(huán)境污染嚴(yán)重導(dǎo)致疾病增加，應(yīng)該是合理的推論。可以說，環(huán)境污染的引起的人群健康風(fēng)險(xiǎn)是在上升的。根據(jù)2012年世界銀行發(fā)布的報(bào)告，2009年中國(guó)因PM10污染引發(fā)公眾發(fā)病和過早死亡造成的健康損失占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的2.8%。目前，有關(guān)部門正在對(duì)環(huán)境污染與人體健康影響進(jìn)行大規(guī)模的調(diào)查。　　

全國(guó)腫瘤登記中心發(fā)布的《2012中國(guó)腫瘤登記年報(bào)》披露，肺癌已代替肝癌成為我國(guó)首位惡性腫瘤死亡原因，且發(fā)病率和死亡率仍在繼續(xù)上升。聯(lián)系到日益增多的霧霾天氣，人們自然提出肺癌高發(fā)是否由污染引起的疑問。那么，我國(guó)肺癌高發(fā)和死亡率上升是否與當(dāng)前空氣污染有直接的關(guān)系？　　

專家表示，越來越多的流行病學(xué)研究表明，空氣污染與人群肺癌發(fā)病/死亡率的升高存在顯著關(guān)系。國(guó)內(nèi)外大量的流行病學(xué)研究表明，短期暴露于高濃度大氣污染物，如PM2.5、二氧化硫、二氧化氮等，將對(duì)人體健康造成不利影響，表現(xiàn)為人群超額死亡的增加，因呼吸系統(tǒng)疾病和循環(huán)系統(tǒng)疾病門診或急診就診人次的增加等。國(guó)內(nèi)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，近40年來，我國(guó)吸煙人群幾乎沒什么變化，但目前肺癌發(fā)病率卻在不斷增長(zhǎng)，因此有人認(rèn)為，這與當(dāng)前我國(guó)的霧霾天氣直接相關(guān)。專家表示，肺癌的發(fā)生是多因素共同作用的結(jié)果，除吸煙和大氣污染外，還有室內(nèi)空氣污染、職業(yè)致癌因子、電離輻射、飲食因素、病毒感染、真菌毒素、內(nèi)分泌失調(diào)、家族遺傳等。另外，人口老齡化也是我國(guó)肺癌發(fā)病率上升的重要因素。　　

（三）社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)　　

社會(huì)穩(wěn)定是我國(guó)高度重視、壓倒一切的治理目標(biāo)。過去社會(huì)穩(wěn)定問題主要是由拆遷、治安等事件引起，近年來由環(huán)境問題引起的社會(huì)穩(wěn)定問題有所增加。這種情況的實(shí)質(zhì)是環(huán)境問題的后果由不同的人群承擔(dān)，增大了社會(huì)不公正性，引發(fā)了社會(huì)群體事件。那些排放污染物的企業(yè)獲得了經(jīng)濟(jì)效益，賺足了錢的老板們離開了污染的地區(qū)，但居住在當(dāng)?shù)氐陌傩粘蔀榄h(huán)境污染后果的承擔(dān)者�；蛘�，城市里的人們享受著富足的生活，但他們產(chǎn)生的垃圾卻運(yùn)往農(nóng)村地區(qū)，使那里的人們承受惡臭和污水的后果。這種利害分化的結(jié)果引起社會(huì)對(duì)立情緒和過激行為的上升，使各種社會(huì)群體性事件有上升趨勢(shì)。2005年以來環(huán)保部直接接報(bào)處置的環(huán)境事件共927起，重特大事件72起。可以說，這種上升趨勢(shì)有不可避免性，這是環(huán)境形勢(shì)的新特征。　　

近幾年環(huán)境污染事故或事件明顯增多，略舉數(shù)例：云南鉻渣污染事件；廣西龍江河鎘污染事件；安徽懷寧、浙江德清、廣東紫金、湖南衡陽血鉛超標(biāo)；豫魯交界徒駭河水污染事件；浙江建德交通事故致苯酚泄漏事件；浙江杭州笤溪飲用水水源水質(zhì)異常；大連、昆明群眾抗議化工PX項(xiàng)目環(huán)評(píng)事件；四川什邡市群眾反對(duì)銅鉬建設(shè)項(xiàng)目；浙江啟動(dòng)群眾反對(duì)廢水排海工程項(xiàng)目；廣西南寧居民抗議垃圾場(chǎng)惡臭，等等。自1996年來以來，環(huán)境信訪和投訴數(shù)量保持年均29%的增速，兒童血鉛超標(biāo)、持久性有機(jī)污染物、危險(xiǎn)化學(xué)品、危險(xiǎn)廢物等引發(fā)的環(huán)境污染事件仍呈高發(fā)態(tài)勢(shì)。這些事故事件與群眾健康關(guān)系密切，公眾關(guān)注度強(qiáng)，賠償成本和維穩(wěn)成本高，都表明我國(guó)環(huán)境問題對(duì)社會(huì)的影響已經(jīng)發(fā)生了重大的變化，社會(huì)公眾由過去對(duì)環(huán)境問題知之甚少或無暇顧及，逐步轉(zhuǎn)變到十分關(guān)注和堅(jiān)持維權(quán)。　　

（四）生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)　　

生態(tài)安全是指生態(tài)環(huán)境保持基本的運(yùn)行狀態(tài)，不因壓力過大而出現(xiàn)功能降低的后果。因此，生態(tài)安全如同交通安全等一樣是人類活動(dòng)應(yīng)該達(dá)到的起碼要求，是最低的生態(tài)環(huán)保要求。我國(guó)未來生態(tài)安全的主要風(fēng)險(xiǎn)來自于污染事故和突發(fā)事件。　　

經(jīng)濟(jì)體系發(fā)生生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)具有一定的規(guī)律性。一般而言，投入使用的生產(chǎn)體系，在經(jīng)過十多年到幾十年的運(yùn)行之后，發(fā)生生產(chǎn)事故進(jìn)而導(dǎo)致環(huán)境污染事故的概率是顯著上升的，即使加強(qiáng)預(yù)防和更新，風(fēng)險(xiǎn)仍很高。我國(guó)目前正在運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)體系，包括各種設(shè)備和設(shè)施等，都是在過去二三十年間建成投產(chǎn)的，現(xiàn)在進(jìn)入了跑冒滴漏的高風(fēng)險(xiǎn)期，就像行使了三十萬公里的汽車比新車出故障的概率高一樣，我們現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)體系的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)是在加大的。　　

2012年，全國(guó)共發(fā)生542起突發(fā)環(huán)境事件，包括5起重大突發(fā)環(huán)境事件。按事件起因分類，生產(chǎn)安全事故引發(fā)的突發(fā)環(huán)境事件11起，交通事故引發(fā)的11起，企業(yè)排污引發(fā)的3起，自然災(zāi)害引發(fā)的1起，其他因素引發(fā)的7起。按污染類型來看，33起事件中有30起為水污染，2起為血鉛，1起為大氣污染。環(huán)保舉報(bào)熱線共接到群眾來電及網(wǎng)上反映問題23000多次。　　

（五）區(qū)域平衡風(fēng)險(xiǎn)　　

區(qū)域平衡風(fēng)險(xiǎn)是指區(qū)域發(fā)展中生態(tài)環(huán)境問題加劇，原來生態(tài)環(huán)境比較好的地區(qū)出現(xiàn)環(huán)境退化的趨勢(shì)，區(qū)域內(nèi)發(fā)展與環(huán)境之間、人與自然之間原來比較平衡的關(guān)系，由于資源開發(fā)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的規(guī)模和強(qiáng)度越來越大，出現(xiàn)了失衡的情況，生態(tài)環(huán)境問題變得比較突出。　　

由經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和總量所決定，長(zhǎng)江和珠江等流域的污染物排放量與環(huán)境承載力之間的缺口可能進(jìn)一步加大，農(nóng)村地區(qū)生產(chǎn)生活污染出現(xiàn)加重和蔓延的態(tài)勢(shì)，，“黑三角”、“錳三角”等集中性區(qū)域資源破壞和環(huán)境污染觸目驚心。因此一些地區(qū)環(huán)境質(zhì)量下降的可能性是明顯存在的，甚至是必然的。　　

據(jù)有關(guān)部門2011年對(duì)中部省區(qū)的調(diào)查，部分地區(qū)并未真正貫徹落實(shí)“環(huán)保優(yōu)先”原則，降低了環(huán)境準(zhǔn)入門檻，接納了許多經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)淘汰掉的高污染、高能耗項(xiàng)目。某省沿海80％左右的建設(shè)項(xiàng)目為化工、醫(yī)藥中間體、農(nóng)藥、冶金、造紙、氯堿、印染、鋼鐵等重污染行業(yè)。沿海開發(fā)過程中，盲目大干快上了一批“兩高一資”項(xiàng)目。該省多地先后新建了數(shù)個(gè)百萬噸級(jí)的鋼鐵企業(yè)，有的買入生產(chǎn)許可證，有的借殼新建。建設(shè)項(xiàng)目未批先建、拆分項(xiàng)目報(bào)批、越級(jí)越權(quán)審批等環(huán)境違法違規(guī)行為比較普遍。　　

近幾年國(guó)家注重區(qū)域平衡發(fā)展，大力推動(dòng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)采取集聚式發(fā)展方式加快追趕步伐，建立了很多示范區(qū)、試驗(yàn)區(qū)、發(fā)展帶等。在此過程中，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)也成為新的挑戰(zhàn)。我國(guó)目前制定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)及環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策主要是針對(duì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，對(duì)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)帶來的環(huán)境問題認(rèn)識(shí)不足，缺乏相應(yīng)的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)和政策。許多高新技術(shù)企業(yè)會(huì)產(chǎn)生大量危險(xiǎn)廢棄物，如電子信息產(chǎn)業(yè)會(huì)產(chǎn)生大量的重金屬污染問題；太陽能板的多晶硅生產(chǎn)是高耗能大戶，環(huán)境污染嚴(yán)重；生物制藥產(chǎn)業(yè)會(huì)帶來新型生物污染問題。而對(duì)這些高新產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來的潛在新污染問題并沒有好的環(huán)境污染治理措施，現(xiàn)行污染物排放標(biāo)準(zhǔn)已不適用，但又沒有新的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)可用。　　

工業(yè)園區(qū)是近年來各地招商引資發(fā)展經(jīng)濟(jì)的主要形式之一，這幾年其“集中污染”問題也逐步顯現(xiàn)出來。有些沿�；�工園區(qū)大部分企業(yè)隸屬農(nóng)藥中間體、醫(yī)藥中間體、精細(xì)化工產(chǎn)業(yè)，這類企業(yè)投資規(guī)模小、裝備技術(shù)含量低、品種變化幅度大、產(chǎn)生的污染物成分復(fù)雜、治理難度大、達(dá)標(biāo)接管或排放壓力巨大，由此引發(fā)的環(huán)境矛盾日益突出。　　

（六）國(guó)際影響風(fēng)險(xiǎn)　　

國(guó)際影響風(fēng)險(xiǎn)是指我國(guó)在生態(tài)環(huán)境和氣候變化等領(lǐng)域內(nèi)承受的國(guó)際壓力趨于加大，既包括國(guó)際社會(huì)對(duì)我國(guó)承擔(dān)國(guó)際環(huán)保義務(wù)的要求，生態(tài)環(huán)保要求，也需要增強(qiáng)對(duì)國(guó)際環(huán)境問題的應(yīng)對(duì)能力�？傮w看，隨著我國(guó)更深程度地參與全球化過程，以及隨著綜合國(guó)力提高而必然出現(xiàn)的國(guó)際地位更加重要，我國(guó)目前我國(guó)溫室氣體排放總量已居世界前列且還在增加，人均排放量也超過了世界平均水平，由此產(chǎn)生了國(guó)際社會(huì)要求我國(guó)承擔(dān)更多減排責(zé)任的壓力。我國(guó)是負(fù)責(zé)任的環(huán)境大國(guó)，已經(jīng)提出了到2020年單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年下降40%－45%的目標(biāo)。在目前排放形勢(shì)下，國(guó)際社會(huì)對(duì)我國(guó)提出了更高的減排要求，這對(duì)我國(guó)的能源結(jié)構(gòu)調(diào)整和節(jié)能減排增加了更大的壓力。　　

履行全球環(huán)境公約是我國(guó)越來越大的責(zé)任。我國(guó)已經(jīng)加入保護(hù)臭氧層、消除持久性有機(jī)污染物、保護(hù)生物多樣性等50多項(xiàng)國(guó)際環(huán)境公約，履約任務(wù)很重，同時(shí)，與以往不同的是，隨著我國(guó)綜合國(guó)力的增強(qiáng)，國(guó)際社會(huì)基本不再提供履約的資金和技術(shù)援助，這對(duì)我國(guó)是新的壓力和挑戰(zhàn)。　　

國(guó)際貿(mào)易規(guī)則談判中日益重視環(huán)境責(zé)任的識(shí)別和分擔(dān)，這對(duì)我國(guó)這樣的貿(mào)易大國(guó)影響很大。據(jù)環(huán)保部政研中心的研究，我國(guó)對(duì)外產(chǎn)品出口中包含巨大的生態(tài)環(huán)境逆差，即我國(guó)能源消耗總量中有1/3以上是在為國(guó)外生產(chǎn)產(chǎn)品，二氧化碳、二氧化硫、氮氧化物排放量的1/3左右也是由出口產(chǎn)品造成的。這其中存在著國(guó)際市場(chǎng)享受產(chǎn)品效益而我國(guó)承擔(dān)環(huán)境污染后果的不合理現(xiàn)象。由于一些國(guó)家設(shè)立貿(mào)易綠色壁壘，我國(guó)在產(chǎn)品出口方面承受了一定的損失，而且將來還會(huì)出現(xiàn)承受損失的情況。　　

目前，國(guó)外廢物向我國(guó)非法轉(zhuǎn)移的問題也十分突出，國(guó)際上很大一部分電子垃圾進(jìn)入我國(guó)，由此帶來土壤和地下水污染等，威脅生態(tài)環(huán)境安全。同時(shí)，外來物種入侵對(duì)我國(guó)的危害也在加大，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我國(guó)已有500多種外來入侵物種，常年大面積發(fā)生危害的有100多種，涉及我國(guó)31個(gè)省市，每年直接經(jīng)濟(jì)損失近千億元。　　

隨著我國(guó)企業(yè)“走出去”日益擴(kuò)大，對(duì)外投資引發(fā)的資源環(huán)境問題成為新的國(guó)際關(guān)注點(diǎn)。一些對(duì)外投資企業(yè)環(huán)保意識(shí)不足，在開發(fā)利用當(dāng)?shù)刭Y源中造成生態(tài)退化和環(huán)境污染，受到輿論批評(píng)，這是我國(guó)融入全球化中付出的新的環(huán)境代價(jià)，必須予以重視并嚴(yán)格遵守當(dāng)?shù)丨h(huán)保法律法規(guī)。　　

嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問題已經(jīng)使我國(guó)的國(guó)家形象受到很大負(fù)面影響，2013年發(fā)生的在黃浦江上游水源地區(qū)被扔進(jìn)數(shù)千頭死豬的事件，以及近年來頻繁發(fā)生的大面積嚴(yán)重霧霾事件等，都在國(guó)際上產(chǎn)生了一定震動(dòng)，在一定程度上削弱或抵消了國(guó)家軟實(shí)力。　　

二、影響生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的正反因素　　

生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)是未來可能發(fā)生的生態(tài)環(huán)境問題及其影響后果，因此它們會(huì)受到未來將會(huì)發(fā)生的一些因素的影響或支配，這些因素有的抑制強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，有的增強(qiáng)這些風(fēng)險(xiǎn)。　　

（一）抑制生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的因素　　

當(dāng)前，從中央到地方，從政府到社會(huì)，都興起了一股強(qiáng)大的環(huán)保之風(fēng)，這會(huì)在很大程度上抑制或減輕生態(tài)環(huán)境壓力。　　

1、改革《決定》展示空前的生態(tài)文明意愿。中央《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》對(duì)生態(tài)文明建設(shè)做出部署，包括建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，實(shí)行最嚴(yán)格的源頭保護(hù)制度、損害賠償制度、責(zé)任追究制度，完善環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)制度，健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度、劃定生態(tài)保護(hù)紅線、對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)和責(zé)任終身追究制、實(shí)行資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度、改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制等，這一系列制度的深度和強(qiáng)度，在很多人看來是“出乎意料、超乎想象”的。由于我國(guó)政治動(dòng)員力強(qiáng)的特點(diǎn)，中央設(shè)定的目標(biāo)都會(huì)配備相應(yīng)的資源來強(qiáng)力推動(dòng)，因此可以預(yù)見生態(tài)環(huán)保的力度將會(huì)得到很大的加強(qiáng)，減輕生態(tài)環(huán)境退化的趨勢(shì)。　　

2、新的干部考核評(píng)價(jià)體系開始發(fā)揮作用。2013年，《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核工作的通知》強(qiáng)調(diào)今后對(duì)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的各類考核考察，將強(qiáng)化約束性指標(biāo)考核，加大資源消耗、環(huán)境保護(hù)、消化產(chǎn)能過剩、安全生產(chǎn)等指標(biāo)的權(quán)重，不能僅僅把地區(qū)生產(chǎn)總值及增長(zhǎng)率作為政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)的主要指標(biāo)，不能搞地區(qū)生產(chǎn)總值及增長(zhǎng)率排名。這對(duì)于環(huán)境保護(hù)具有非常重要的意義，因?yàn)榄h(huán)境保護(hù)在這些考核和問責(zé)的新制度中占有比較大的份量�，F(xiàn)在，這些新制度已經(jīng)開始實(shí)施，例如京津冀及周邊地區(qū)重污染天氣應(yīng)對(duì)工作中，制定了加大責(zé)任追究力度的規(guī)定，對(duì)工作不力、履職缺位等導(dǎo)致持續(xù)3天重污染天氣的，將對(duì)主要領(lǐng)導(dǎo)和分管領(lǐng)導(dǎo)依法實(shí)施問責(zé)。國(guó)務(wù)院將在次年初對(duì)各省(區(qū)、市)大氣污染防治目標(biāo)責(zé)任落實(shí)情況進(jìn)行考核，并作為對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合評(píng)價(jià)的重要依據(jù)。全國(guó)已有29個(gè)�。▍^(qū)、市）將環(huán)境保護(hù)或生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)指標(biāo)納入干部政績(jī)考核。　　

3、最嚴(yán)的環(huán)境保護(hù)行動(dòng)計(jì)劃開始實(shí)施。2013年開始實(shí)施的國(guó)家《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，提出十條 35項(xiàng)具體措施，著重強(qiáng)化細(xì)顆粒物（PM2.5）為重點(diǎn)的大氣污染防治�！毒┙蚣郊爸苓叺貐^(qū)落實(shí)大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施細(xì)則》提出了22項(xiàng)配套政策措施，其中環(huán)保電價(jià)、新能源汽車等4項(xiàng)政策措施已出臺(tái)，需要出臺(tái)的25項(xiàng)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)已發(fā)布18項(xiàng)，需要出臺(tái)的9項(xiàng)污染防治技術(shù)政策、19項(xiàng)保護(hù)技術(shù)規(guī)范已全部發(fā)布。開展大氣污染防治專項(xiàng)檢查，僅去年11月份全國(guó)就出動(dòng)執(zhí)法人員7.14萬人次，檢查企業(yè)2.9萬余家、施工場(chǎng)地近 9200個(gè)。對(duì)京津冀及周邊地區(qū)6�。▍^(qū)、市）的19個(gè)市開展了兩次督查行動(dòng)，檢查企業(yè)403家。中央財(cái)政新增設(shè)立大氣污染防治專項(xiàng)資金，首批安排50億元支持北京、天津、河北等五�。▍^(qū)、市）大氣污染治理。繼續(xù)安排6.4億元支持12個(gè)重點(diǎn)城市燃煤鍋爐煙塵治理。　　

自此之后，全國(guó)各地紛紛制定出臺(tái)了本地區(qū)的大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃，力度前所未有，例如北京市的行動(dòng)計(jì)劃提出的目標(biāo)是經(jīng)過五年努力，全市空氣質(zhì)量明顯改善，重污染天數(shù)較大幅度減少，到2017年，全市空氣中的細(xì)顆粒物年均濃度比2012年下降25%以上，控制在60微克/立方米左右，措施包括開展源頭控制減排工程、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整減排工程、機(jī)動(dòng)車結(jié)構(gòu)調(diào)整減排工程、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化減排工程、末端污染治理減排工程、城市精細(xì)化管理減排工程、生態(tài)環(huán)境建設(shè)減排工程、空氣重污染應(yīng)急減排工程等。河北省已淘汰了數(shù)千萬噸落后鋼鐵產(chǎn)能。　　

同時(shí)，《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》和《土壤環(huán)境保護(hù)和污染治理行動(dòng)計(jì)劃》也將出臺(tái)，涉及投資數(shù)萬億元。天津的清水河道行動(dòng)計(jì)劃提出控源截污在先，治污修河調(diào)水開源多措并舉，構(gòu)筑與美麗天津要求相適應(yīng)的水環(huán)境體系，加快打造一批美麗鄉(xiāng)村和清潔社區(qū)。　　

（二）推高生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的因素　　

冰凍三尺非一日之寒。引起我國(guó)生態(tài)環(huán)境問題的眾多因素目前仍在起作用，未來也將存在，因此生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)仍可能增加。　　

1、生態(tài)環(huán)境回旋余地大大降低。我國(guó)是資源環(huán)境大國(guó)，具有較強(qiáng)的生態(tài)環(huán)境承載能力，但這種能力現(xiàn)在已經(jīng)被大量使用，留下的回旋余地被大大壓縮了，例如交通便利的沿江沿河地帶已經(jīng)布滿了各種工業(yè)產(chǎn)能，大量水土資源、生態(tài)系統(tǒng)都進(jìn)行了開采或利用，再進(jìn)一步的經(jīng)濟(jì)開發(fā)活動(dòng)只好深入到生態(tài)脆弱的腹地或邊疆，由此引起的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)大大增加。目前生態(tài)環(huán)境超載的情況已經(jīng)比較突出，北方地區(qū)水資源量絕對(duì)短缺，全國(guó)地下水超采區(qū)總面積超過60萬平方公里，2011年全國(guó)牧區(qū)縣和半牧區(qū)縣的草地牲畜超載率超過40%。環(huán)境納污凈化能力透支，污染物排放總量居高不下。2012年全國(guó)二氧化硫、化學(xué)需氧量排放總量分別超過環(huán)境容量的1.8倍和2倍左右。　　

2、經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)生態(tài)環(huán)境的結(jié)構(gòu)性壓力還將持續(xù)。這種壓力是指由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、技術(shù)結(jié)構(gòu)等原因所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)生態(tài)環(huán)境的壓力，在這種結(jié)構(gòu)下，即使并不大的經(jīng)濟(jì)總量也可能帶來很大的生態(tài)環(huán)境壓力，或反過來，在更好的結(jié)構(gòu)下，即使經(jīng)濟(jì)總量大也不一定帶來很大的生態(tài)環(huán)境壓力。目前這種結(jié)構(gòu)性壓力主要反映在兩個(gè)方面：一是經(jīng)濟(jì)體系中以資源消耗為特征的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)占有較大比重，二是這種產(chǎn)業(yè)中落后產(chǎn)能占有較高比重。　　

目前，我國(guó)重工業(yè)產(chǎn)值占工業(yè)總產(chǎn)值的比重保持在70%左右，并具有較快發(fā)展勢(shì)頭。“十二五”時(shí)期，把鋼鐵作為重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的省份達(dá)26個(gè)，石油化工的25個(gè)，有色金屬的20個(gè)，煤炭資源開發(fā)的15個(gè)，火電的12個(gè)，西部12個(gè)省區(qū)中有11個(gè)把化工、鋼鐵、有色金屬等作為重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，產(chǎn)業(yè)重型化特征仍將繼續(xù)強(qiáng)化，這使工業(yè)污染處在高位狀態(tài)。

同時(shí)，資源利用水平不高，我國(guó)已成為世界上能源、鋼鐵、氧化鋁、銅、鉛、鋅、水泥等資源消耗最大的國(guó)家。2012年我國(guó)經(jīng)濟(jì)總量占全球經(jīng)濟(jì)總量的11.6%，卻消費(fèi)了世界45%的鋼材、50%的水泥、46%的煤炭、21.3%的能源。煤炭消費(fèi)總量近35.2億噸，超過世界上其他國(guó)家總和。單位GDP能耗是世界平均水平的2.2倍。　　

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式不合理也帶來了生態(tài)環(huán)境問題。大量畜禽糞便、污水、農(nóng)藥、化肥流失，塑料薄膜的大量使用都對(duì)土壤造成威脅。根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)字，我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中，農(nóng)藥、化肥、塑料薄膜的使用量在持續(xù)增長(zhǎng)。

客觀回想一下我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷程，就會(huì)發(fā)現(xiàn)出現(xiàn)生態(tài)環(huán)境問題和風(fēng)險(xiǎn)是有必然性的。由于中華民族積弱積貧太久，受盡欺凌，所以我們追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的愿望強(qiáng)過世界上任何國(guó)家和民族，為此把“人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要與落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾”定為我國(guó)唯一的社會(huì)基本矛盾，這個(gè)基本定位再進(jìn)一步演化成為以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心即經(jīng)濟(jì)優(yōu)先的國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略。在人口眾多、國(guó)土有限、知識(shí)缺乏、技術(shù)落后的國(guó)情條件下實(shí)施經(jīng)濟(jì)優(yōu)先戰(zhàn)略，特別是追求以工業(yè)化為特征的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，付出嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境代價(jià)幾乎是不可避免的。這可能是必然的宿命，但不等于沒有出路。在以這種發(fā)展戰(zhàn)略推進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)取得一定成就后，就必須果斷轉(zhuǎn)變發(fā)展戰(zhàn)略，走生態(tài)文明之路。　　

3、國(guó)家環(huán)境治理體系和能力差距大。環(huán)境治理體系及其能力是國(guó)家在大力推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)為了減輕生態(tài)環(huán)境問題的后果而采取的一切對(duì)策措施。針對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展強(qiáng)度大因而對(duì)生態(tài)環(huán)境的沖擊也大的情況，本來應(yīng)該及時(shí)增強(qiáng)環(huán)境治理體系和能力，使之能夠?qū)�抗�?jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的不利影響，維持二者的基本平衡，但遺憾的是國(guó)家環(huán)境治理體系和能力在快速經(jīng)濟(jì)發(fā)展的局面下差距拉大，日顯滯后，力不從心，其結(jié)果則猶如人之兩腿，一腿快速長(zhǎng)高，一腿生長(zhǎng)緩慢，則人體必然傾斜，乃至倒塌。　　

國(guó)家環(huán)境治理體系和能力不足的主要表現(xiàn)，一是生態(tài)環(huán)保法律制度“熱值”較低，含金量少，威力不足，很多生態(tài)環(huán)保法律法規(guī)比較原則、軟弱，標(biāo)準(zhǔn)偏低，懲戒力小，還有一些重要的領(lǐng)域如土壤污染防治等還缺乏有力的立法。二是生態(tài)環(huán)保管理制度不健全，主體功能區(qū)劃定后相應(yīng)的配套規(guī)定受到一定的地方利益抵制，生態(tài)保護(hù)紅線缺少有力的政策保障，資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制、環(huán)境容量和海洋資源超載區(qū)域限制性措施、耕地河湖休養(yǎng)生息、環(huán)境污染第三方治理、嚴(yán)格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)保管理制度、污染物排放許可制和排放總量控制等制度還缺位或不到位。三是生態(tài)環(huán)保的體制機(jī)制缺乏效率，中央政府與地方政府的環(huán)保事權(quán)之間、各職能部門的生態(tài)環(huán)保管轄權(quán)力之間，都存在交叉重疊、職責(zé)不清、內(nèi)耗過大、效率不高的問題，領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害離任審計(jì)和責(zé)任追究剛剛起步。四是環(huán)保執(zhí)法和管理能力不敷需要，缺口增大，執(zhí)法成本高，違法成本低，環(huán)境監(jiān)管監(jiān)督機(jī)制的現(xiàn)代化水平不高，陸海統(tǒng)籌的生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)機(jī)制、污染防治區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制、獨(dú)立進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法的體制沒有成型。五是社會(huì)力量在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的作用較小。公眾環(huán)境權(quán)利在法律體系中份量較輕，環(huán)境信息公開不充分，社會(huì)對(duì)環(huán)境保護(hù)的參與和監(jiān)督渠道比較狹窄，政府、企業(yè)和社會(huì)公眾之間的有效溝通和協(xié)商機(jī)制不通暢，公共輿論缺乏互動(dòng)和引導(dǎo)，環(huán)境保護(hù)社會(huì)組織活力不足。六是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相配套的環(huán)保經(jīng)濟(jì)手段還較欠缺，行政手段與經(jīng)濟(jì)手段的邊界劃分不清，國(guó)家環(huán)境資產(chǎn)核算體系剛剛開始研究，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)交易、資源產(chǎn)品價(jià)格改革等不充分。　　

三、應(yīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的策略　　

（一）應(yīng)對(duì)策略的總體思路　　

綜合以上生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)及原因的分析，可以得到兩點(diǎn)結(jié)論：第一，我國(guó)未來生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)較大，但抑制這種風(fēng)險(xiǎn)的因素也在增強(qiáng)，因此應(yīng)該對(duì)前景保持信心。第二，推高生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的那些因素——人口眾多和資源緊缺、結(jié)構(gòu)性經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力、國(guó)家環(huán)境治理體系和能力薄弱——都具有宏觀性特點(diǎn)，即它們都需要在國(guó)家發(fā)展理念和發(fā)展戰(zhàn)略的層面上進(jìn)行調(diào)整才能消除對(duì)生態(tài)環(huán)境的壓力。　　

由此，未來針對(duì)生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)所采取的對(duì)策，必須超出生態(tài)環(huán)保自身的范圍，而到與之相關(guān)的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化領(lǐng)域中去尋找和構(gòu)建。這種思路就是黨的十八大提出的生態(tài)文明建設(shè)要深刻融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、社會(huì)建設(shè)和文化建設(shè)之中的“五位一體”要求，我們把這種新的生態(tài)環(huán)保對(duì)策稱為“整體優(yōu)化的環(huán)保戰(zhàn)略”。　　

（二）實(shí)行“整體優(yōu)化的環(huán)保戰(zhàn)略”　　

“整體優(yōu)化的環(huán)保戰(zhàn)略”是指：從政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等方面全面納入環(huán)境保護(hù)的要求，使這些對(duì)生態(tài)環(huán)境具有重要影響的領(lǐng)域都向著環(huán)境友好的方向進(jìn)行優(yōu)化和轉(zhuǎn)變，最終實(shí)現(xiàn)改善生態(tài)環(huán)境、增進(jìn)人民福祉的目標(biāo)。其具體內(nèi)容為：　　

1、發(fā)揮我國(guó)特有的政治優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)黨和國(guó)家對(duì)環(huán)境保護(hù)的政治領(lǐng)導(dǎo)力。加快政治體制改革，全面提升政治體制對(duì)環(huán)境保護(hù)的保障作用，增強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的國(guó)家意志。增加環(huán)境保護(hù)在干部考核任用制度中的權(quán)重，特別是使生態(tài)環(huán)保考核結(jié)果對(duì)提拔任用干部起到實(shí)質(zhì)性作用。強(qiáng)化中央對(duì)各級(jí)政府和各個(gè)部門的環(huán)境保護(hù)問責(zé)制。加快生態(tài)環(huán)境管理的“大部門體制”改革，增加生態(tài)環(huán)境主管部門參與經(jīng)濟(jì)發(fā)展決策的渠道和話語權(quán)。強(qiáng)化各級(jí)人民代表大會(huì)和政治協(xié)商會(huì)議對(duì)生態(tài)環(huán)保工作的立法、監(jiān)督和問責(zé)職能，增加人大代表和政協(xié)委員中來自環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的成員名額。　　

2、實(shí)行環(huán)境優(yōu)先方針，以保護(hù)環(huán)境優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展。實(shí)行從緊和嚴(yán)厲的環(huán)境保護(hù)政策，優(yōu)先進(jìn)行環(huán)保立法和編制發(fā)展規(guī)劃，并以此作為制定國(guó)家和地方發(fā)展規(guī)劃的基礎(chǔ)。提升環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。加快淘汰落后產(chǎn)能，實(shí)行主要污染物排放總量控制，增強(qiáng)區(qū)域發(fā)展的可持續(xù)性。優(yōu)先發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)、環(huán)保產(chǎn)業(yè)、清潔生產(chǎn)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)。將環(huán)保投入作為公共財(cái)政支出的重點(diǎn)，對(duì)重要生態(tài)系統(tǒng)實(shí)行休養(yǎng)生息。　　

3、開發(fā)民間能量，提升社會(huì)力量在生態(tài)環(huán)保中的作用。使環(huán)境保護(hù)優(yōu)先惠及民生，把解決影響群眾健康的環(huán)境問題作為工作重點(diǎn)，改善群眾生存環(huán)境，尤其是讓群眾喝上干凈的水和呼吸清潔的空氣。通過立法擴(kuò)展并保護(hù)公眾的環(huán)境權(quán)益，將公民環(huán)境權(quán)寫入憲法。加大公眾對(duì)政府環(huán)境保護(hù)工作的監(jiān)督力度，鼓勵(lì)新聞媒體發(fā)揮監(jiān)督作用，倡導(dǎo)可持續(xù)消費(fèi)的生活方式，引導(dǎo)環(huán)保社會(huì)組織有序發(fā)展。　　

4、發(fā)揮天人合一的優(yōu)秀文化傳統(tǒng)，提升全社會(huì)生態(tài)環(huán)保意識(shí)。將生態(tài)價(jià)值觀納入社會(huì)主義核心價(jià)值體系，形成資源節(jié)約和環(huán)境友好型的執(zhí)政觀、政績(jī)觀。強(qiáng)化企業(yè)的社會(huì)責(zé)任感和榮譽(yù)感，形成“保護(hù)環(huán)境引以為榮”的道德風(fēng)氣。對(duì)企業(yè)家進(jìn)行環(huán)境知識(shí)啟蒙教育和可持續(xù)發(fā)展教育，激勵(lì)激發(fā)企業(yè)家的環(huán)境“慈善”之心。培育公眾的現(xiàn)代環(huán)境公益意識(shí)和環(huán)境權(quán)利意識(shí)，逐步形成 “利益相關(guān)，匹夫有責(zé)”的社會(huì)主流風(fēng)氣。形成道德文化制度，提高全社會(huì)生態(tài)環(huán)保的自覺行動(dòng)能力。　　

5、逐級(jí)實(shí)現(xiàn)環(huán)境改善的階段目標(biāo)，不斷追求環(huán)境優(yōu)美的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)。把環(huán)境優(yōu)美作為中國(guó)夢(mèng)的組成部分，在目前環(huán)境質(zhì)量出現(xiàn)趨穩(wěn)向好態(tài)勢(shì)的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)扭轉(zhuǎn)大氣污染等突出環(huán)境問題加劇的局面，首先實(shí)現(xiàn)國(guó)家《“十二五”發(fā)展規(guī)劃》確定的“明顯改善環(huán)境質(zhì)量”的目標(biāo)，并繼續(xù)強(qiáng)化生態(tài)環(huán)保工作，推進(jìn)國(guó)家環(huán)境治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，在2020年創(chuàng)造出與全面建成小康社會(huì)相適應(yīng)的生態(tài)環(huán)境面貌。　　

（三）關(guān)于更新我國(guó)社會(huì)基本矛盾表述的建議　　

目前為止，關(guān)于我國(guó)社會(huì)主義社會(huì)基本矛盾的表述是“人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾”，這是確立以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的理論基礎(chǔ)。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，綜合國(guó)力不斷增強(qiáng)，同時(shí)生態(tài)環(huán)境退化等問題日益突出，我國(guó)提出了建設(shè)生態(tài)文明的重大歷史任務(wù)。如果說在改革開放的早期階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最大難題是生產(chǎn)力受到束縛、難以為人民群眾提供豐富的物質(zhì)和精神產(chǎn)品的話，那么經(jīng)過三十多年的改革開放過程，現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展遇到的最大難題之一是資源環(huán)境難以提供持久的支撐，因此，可以說在現(xiàn)階段，經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)對(duì)資源環(huán)境的強(qiáng)大需求與我國(guó)人均資源水平不高和環(huán)境承載能力脆弱之間的矛盾，已經(jīng)成為一個(gè)普遍的、基本的現(xiàn)象，成為全社會(huì)面臨的一個(gè)基本矛盾。我們要應(yīng)對(duì)未來的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，就必須扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略，確立環(huán)境優(yōu)先的發(fā)展方針，這就需要首先在理論上更新對(duì)我國(guó)社會(huì)主義社會(huì)基本矛盾的認(rèn)識(shí)，為此，建議在堅(jiān)持原來基本矛盾表述的基礎(chǔ)上，將“日益增加的經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)資源環(huán)境的壓力與我國(guó)有限和脆弱的生態(tài)環(huán)境承載力之間的矛盾”也作為我國(guó)社會(huì)基本矛盾的表述。這個(gè)呼吁早有學(xué)者提出，現(xiàn)在在大力推進(jìn)生態(tài)文明、建設(shè)美麗中國(guó)的新形勢(shì)下，應(yīng)該更具必要性和現(xiàn)實(shí)性。

作者為環(huán)保部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心主任