2024年中央經(jīng)濟工作會議預(yù)計將在12月中旬召開，會議將分析當(dāng)前經(jīng)濟形勢、定調(diào)2025年經(jīng)濟工作目標(biāo)。市場普遍認(rèn)為對明年宏觀政策的定調(diào)將延續(xù)積極態(tài)度。

盡管經(jīng)濟增速、赤字率、政策組合等具體內(nèi)容往往在明年兩會（2025年3月）才會公布，但考慮到需要提振市場信心和應(yīng)對外部壓力，會后很可能會提供一些前瞻性政策指引，如加快用于置換隱債的專項債額度下放和發(fā)行，加大特別國債在兩新領(lǐng)域的支持力度與支持范圍，對專項債用于土地和存量房收儲出臺實施細(xì)則等。

本期我們將對今年特別國債的與專項債的使用情況進行梳理，圍繞明年的資金額度，政策變化等市場熱點問題展開探討。

對于很多讀者關(guān)心的特別國債與專項債申報流程、申報要求、報告框架、審核要點等內(nèi)容，我們整理了一份詳細(xì)資料，放在文末供大家自取。

特別國債是為特定目標(biāo)發(fā)行的、具有明確用途的國債，預(yù)算外專款專用，不計入財政赤字。本質(zhì)上是中央加杠桿，本息都無需償還，主要為服務(wù)國家的大型戰(zhàn)略性領(lǐng)域，具有全局和長遠(yuǎn)的考量。

此前我國在1998年、2007年、2020年共進行三次新發(fā)特別國債。

今年的1萬億元超長期特別國債已經(jīng)全部發(fā)行完畢，其中中央本級支出安排5000億元，對地方轉(zhuǎn)移支付安排5000億元。

專項債與特別國債一樣，也是預(yù)算外資金，不列入赤字，不過由地方政府發(fā)行，屬于地方政府加杠桿，需要對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ検杖脒�本付息。

據(jù)財政部消息，今年安排新增地方政府專項債券額度3.9萬億元，其中，8—10月發(fā)行2.1萬億元。從發(fā)行來看，地方債發(fā)行節(jié)奏“先慢后快”，上半年發(fā)行偏慢、三季度明顯提速。

目前新增地方政府專項債券已基本發(fā)行完畢，投向項目3萬余個，用作項目資本金超3000億元。

特殊再融資債券的募集資金用途為“償還存量債務(wù)”，屬于以時間換空間。

11月8日人大常委會批準(zhǔn)增加6萬億地方政府專項債務(wù)限額支持地方用于置換各類隱性債務(wù)，2024-2026年每年2萬億元。財政部11月9日已將6萬億元債務(wù)限額下達(dá)各地。

財政部長藍(lán)佛安在《關(guān)于提請審議增加地方政府債務(wù)限額置換存量隱性債務(wù)的議案的說明》（以下簡稱《說明》）中明確了新增限額的分配方式，根據(jù)地方政府隱性債務(wù)規(guī)模，按照全國統(tǒng)一比例，分配地方政府債務(wù)限額，體現(xiàn)政策公平性，形成穩(wěn)定化債預(yù)期。

由于新增限額只考慮債務(wù)規(guī)模，融資需求旺盛，舉債能力強的經(jīng)濟大省無疑會獲得更多額度，較早取得債務(wù)置換政策支持的重點高風(fēng)險區(qū)域，在本輪分配中并不會得到政策傾斜。

今年11月，已有25地（江蘇、湖南、貴州、山東省、湖北省、河南省、四川省、重慶市、遼寧省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、浙江省、陜西省、云南省、廣西壯族自治區(qū)、黑龍江省、福建省、山西省、甘肅省、河北省、寧波市、新疆維吾爾自治區(qū)、海南省、青島市、大連市、廈門市）披露發(fā)行約15734億再融資專項債，其中江蘇擬發(fā)行超過2500億，位居首位，一定程度上反映了本輪化債思路的變化，即從防風(fēng)險轉(zhuǎn)變?yōu)榉里L(fēng)險+促發(fā)展的雙重目標(biāo)。

當(dāng)然，如此分配也會產(chǎn)生新的問題，如早前已經(jīng)宣布隱債清零的廣東、北京，本輪是否能獲得限額？畢竟隱債清零不代表不會新增，何況還有數(shù)倍于隱債的經(jīng)營性債務(wù)。這些都有待進一步觀察。

隨著財政政策持續(xù)加大逆周期調(diào)節(jié)力度，相信2025年特別國債與專項債依然會是地方政府主要的增量政策性資金來源。

2024年發(fā)行了10000億的特別國債，考慮到2023年底按照特別國債管理的10000億元增發(fā)國債中有5000億元結(jié)轉(zhuǎn)到今年使用，今年用于兩重兩新的特別國債資金已達(dá)15000億元。

今年高層多次強調(diào)中央仍有較大加杠桿空間，不考慮用于國有大型商業(yè)銀行補充核心一級資本的部分，2025年用于兩重兩新的特別國債可能會超過20000億。

自2019年以來，我國已連續(xù)多年提前下達(dá)新增地方債務(wù)限額，11月18日財政部也透露正在制定提前下達(dá)部分2025年新增專項債券限額工作方案。

根據(jù)往年經(jīng)驗，提前下達(dá)額度一般占全年額度的60%，預(yù)計2025年新增專項債提前下達(dá)規(guī)模不會低于2.34萬億。

（數(shù)據(jù)來源：財政部，中誠信）

11月25日消息，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)及國資委安排，由中國國新發(fā)行3000億元穩(wěn)增長擴投資專項債，中國誠通發(fā)行2000億元穩(wěn)增長擴投資專項債，均用于重點支持“兩重”“兩新”項目投資，主要包括重大設(shè)備更新及技術(shù)改造投資、重大科技創(chuàng)新項目投資、重大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)投資等，推動央企高質(zhì)量發(fā)展，助力國民經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。

中國誠通和中國國新均是國務(wù)院國資委下屬的國有資本運營公司，央企信用資質(zhì)高，融資成本低，發(fā)債擴張本本無可厚非，之所以引起市場關(guān)注，在于本次獲批發(fā)行的債券名稱是穩(wěn)增長擴投資專項債，用于重點支持“兩重”、“兩新”項目投資。

唯器與名，不可以假人。往年我國都是通過政策性銀行和地方政府融資平臺籌措資金，增加投資，以對沖經(jīng)濟下行風(fēng)險。此次由央企發(fā)行5000億擴投資專項債，是否意味著地方融資平臺的發(fā)揮空間將被進一步壓縮？

筆者傾向于認(rèn)為此次央企發(fā)行5000億擴投資專項債對地方融資平臺影響有限。一是因為其并不占用地方政府的專項債額度，二是當(dāng)前專項債使用的主要難點在于尋找到收益和投向都符合要求的項目。

在地方融資平臺嚴(yán)防債務(wù)新增的大背景下，由中央在本輪一攬子增量政策中發(fā)揮更大作用，不失為一種有意義的嘗試。

今年上半年專項債發(fā)行速度遠(yuǎn)低于預(yù)期，主要原因在于專項債資金與項目難以匹配。

但目前完成5%經(jīng)濟增速目標(biāo)壓力不小，增量財政政策仍需適度加力，因此，最近多部委都進行了吹風(fēng)，將專項債的使用范圍持續(xù)擴大。

用于土地收儲

土地儲備是指地方政府為調(diào)控土地市場、促進土地資源合理利用，依法取得土地，進行前期開發(fā)、儲存以備供應(yīng)土地的行為。

近年來土地出讓收入持續(xù)下滑，使地方政府都勒緊了腰帶，雖有意愿進行土地儲備，但往往缺乏相應(yīng)資金。

11月11日，自然資源部發(fā)布了《關(guān)于運用地方政府專項債券資金收回收購存量閑置土地的通知》為地方政府打開了政策窗口，支持各地結(jié)合實際情況，與存量土地的業(yè)主企業(yè)合理確定收購價格。

通過使用專項債資金收購存量土地，減少存量閑置土地規(guī)模，消化和盤活存量土地，降低房地產(chǎn)市場供給，從而改善市場供求關(guān)系。

用于收購存量商品房

除收回收購存量閑置土地，專項債還可用于收購存量商品房，由地方自主決策、自愿實施。同時優(yōu)化調(diào)整保障性安居工程補助資金支持方向，支持地方更多通過消化存量房的方式來籌集保障性住房的房源。

今年各地密集進行了全口徑地方債務(wù)監(jiān)測工作部署和培訓(xùn)，有些區(qū)域也與近期重啟了債務(wù)統(tǒng)計上報工作。

按照官方統(tǒng)計口徑，2028年之前，地方需消化的隱性債務(wù)總額從14.3萬億元大幅降至2.3萬億元，達(dá)成隱債清零目標(biāo)已經(jīng)不是難事，為何要在此時進行全口徑債務(wù)監(jiān)測？

一是防范隱債一邊化解一邊新增。從實踐來看，當(dāng)經(jīng)濟承壓需要地方政府通過基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)升級投資拉動經(jīng)濟時，往往都會伴隨隱形債務(wù)的增長，不能掉以輕心。

二是監(jiān)測城投的經(jīng)營性債務(wù)。經(jīng)營債務(wù)大體可以分為金融債務(wù)（如銀行貸款、債券和非標(biāo)等）和非金融債務(wù)（如應(yīng)付賬款、應(yīng)付票據(jù)等）。

一般認(rèn)為城投平臺的經(jīng)營性債務(wù)超過60萬億，其來源也是多種多樣，如正常經(jīng)營中產(chǎn)生的企業(yè)債務(wù)；借新還舊導(dǎo)致的債務(wù)規(guī)模擴大；為地方兜底，卻由于種種原因未曾納入隱債管理的債務(wù)等等。

對經(jīng)營性債務(wù)風(fēng)險的化解目前還沒有明確的指導(dǎo)方案，但回顧10年來的化債歷程，高層的思路是一以貫之的：