在環(huán)境問題日益嚴峻的當下，污染治理困難重重，排污許可證作為關鍵破題之道被廣為提及。盡管有二十多個省市陸續(xù)出臺了各自的排污許可辦法、組織并開展了排放權交易試點，但由于全國性的排污權交易法規(guī)的缺失，最終執(zhí)行仍流于形式。
2014年2月10日，環(huán)保部部長周生賢在其署名文章中指出，我國《大氣污染防治法》、《水污染防治法》等法律對實行排污許可有原則性規(guī)定，但許可條件、程序等具體規(guī)定尚未明確。
近日，國家環(huán)保部標準司司長熊躍輝在“2014（第七屆）水業(yè)戰(zhàn)略論壇”上也曾指出，加強排污許可制度建設是今年環(huán)保部的重要工作之一，目前環(huán)保部正在組織編制全國性的排污許可辦法，通過環(huán)境容量情況確定科學的排污量，進而為排污權交易做好基礎工作。
早在2011年，國務院就發(fā)布意見稱，將建立國家排污權交易中心，發(fā)展排污權交易市場，并鼓勵有條件的地區(qū)開展環(huán)境保護體制綜合改革試點，推行排污許可證制度，開展排污權有償使用和交易試點。
但迄今為止，號稱“國家隊”的國家排污權交易中心尚未問世，各地開展的排污權交易市場也步履維艱。
多個地方成立的排污權交易所均面臨“零交易”的窘境，蘇州環(huán)境能源交易中心就是典型的一例。據(jù)該中心環(huán)保專家陳肇琪介紹，交易中心成立至今并未真正完成一筆交易。某省環(huán)保廳一位人士分析說，之所以出現(xiàn)交易低迷，一是我國尚未完全建立排污許可制度，二是無法對企業(yè)排污量精確核定。
美國環(huán)境保護協(xié)會中國項目負責人張建宇指出，要在中國發(fā)展好排污權交易市場，最關鍵的是要做好頂層設計。他說：“如果要堅持從排污權交易這點出發(fā)去解決環(huán)境問題的話，就要建立相應的規(guī)則，在現(xiàn)有的制度設計或體系上面做些相應的改變。”
中國環(huán)境科學研究院副院長柴發(fā)合認為，我們并沒有把排污許可證制度當作一個真正的核心制度來建立和執(zhí)行，很多制度是重疊的，我們要從國家層面上把排污許可證制度做一個很好的梳理和研究，結合國外先進經(jīng)驗，真正建立起現(xiàn)代排污許可證制度。
環(huán)保部總量司大氣處處長吳險峰則認為，作為一個全新的工作領域，排污權有償使用和交易涉及法律法規(guī)、財稅金融等各個方面，涉及國家多個部委協(xié)調(diào)工作，需要充分聽取各方意見、深入討論。
北京環(huán)境交易所相關負責人建議，由政府負責制定規(guī)則、確定總量、配額分配、執(zhí)法監(jiān)督等主要環(huán)節(jié)，監(jiān)測核查由具有資質(zhì)的獨立第三方負責，交易和結算等應該委托具有公信力的交易平臺具體實施，更好地發(fā)揮市場對資源配置的基礎性工作。
而后環(huán)保法修訂草案于4月21日提交十二屆全國人大常委會第八次會議繼續(xù)審議，草案進一步加大環(huán)境違法責任，解決違法成本低的問題。
加大違法責任 執(zhí)行按日計罰
草案：企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者違法排放污染物，受到罰款處罰，被責令整改，拒不改正的，依法作出處罰決定的行政機關可以自責令改正之日的次日起，按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰。
前款規(guī)定的罰款處罰，依照有關法律法規(guī)按照防治污染設施的運行成本、違法行為造成的直接損失或者違法所得等因素確定的規(guī)定執(zhí)行。
地方性法規(guī)可以根據(jù)環(huán)境保護的市級需要，增加第一款規(guī)定的按日連續(xù)處罰的違法行為的種類。
解讀：環(huán)保法草案此前的審議中對按日計罰已經(jīng)作出規(guī)定，但與此前相比，此次審議的草案在按日計罰的種類和數(shù)額上有所改變。
按照法律規(guī)定，對違法排放污染物的行為受到處罰的，都可以實行按日計罰。按日計罰的對象即為違法排放的污染物，處罰對象雖然已經(jīng)比較寬泛，但是地方政府仍然會對有一些排放的污染物無法處罰。全國人大法律委員會表示，此次審議的草案又進一步規(guī)定給地方性法規(guī)放權，使地方性法規(guī)可以增加按日計罰的種類。
在此前審議中，還有不少代表反映，原來法律的處罰額比較低，而且都是具體數(shù)額，并且設定了處罰上限。
據(jù)悉，此次規(guī)定可以“按照原處罰額來進行按日計罰”則突破了上限的限制。全國人大法律委員會表示，下一步在修改專門的法律時還要在這方面進一步作出修改，這些有關法律法規(guī)應當按照防治污染設施的運行成本、違法行為造成的直接損失或者違法所得等因素來確定它的罰款額。
草案同時明確，在草案提出的按日計罰規(guī)定中的罰款處罰，要依照有關法律法規(guī)按照防治污染設施的運行成本、違法行為造成的直接損失或者違法所得等因素確定的規(guī)定執(zhí)行。地方性法規(guī)可以根據(jù)環(huán)境保護的實際需要，增加按日連續(xù)處罰的違法行為的種類。
環(huán)保部門可查封排污設施設備
草案：企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者違反法律法規(guī)規(guī)定排放污染物，造成或可能造成嚴重污染的，縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門和其他負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門，可以查封、扣押造成污染物排放的設施、設備。
解讀：據(jù)全國人大法律委員會介紹，環(huán)境保護部和一些地方提出，此前的環(huán)保法修訂草案關于可以依照法律法規(guī)查封、扣押違法排放污染物的設施、設備的規(guī)定過于原則，而目前有關污染防治的單行法律尚無相應規(guī)定，建議環(huán)保法作出明確具體規(guī)定。
中國政法大學環(huán)境資源保護法學教授曹明德表示，過去很多地方環(huán)保部門在查驗違法行為的時候，發(fā)現(xiàn)排污只能申請人民政府查封設備。對違法排污行為缺乏具體有效的措施，甚至由于不是公安部門，連讓對方出具身份證的權力都沒有，對方糊弄說主管領導不在，環(huán)保部門也只能作罷。他認為，新規(guī)讓環(huán)保部門在執(zhí)法中更有主動性，能有力地遏制排污。
此外，草案明確了環(huán)境監(jiān)察機構的法律地位。規(guī)定環(huán)境保護主管部門委托的環(huán)境監(jiān)察機構，有權對排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者進行現(xiàn)場檢查。
草案還增加規(guī)定，對情節(jié)嚴重的環(huán)境違法行為適用行政拘留，對有弄虛作假行為的環(huán)境監(jiān)測機構以及環(huán)境監(jiān)測設備和防治污染設施維護、運營機構規(guī)定承擔連帶責任。
環(huán)境質(zhì)量未達標暫停審批新項目
草案：未完成國家確定的環(huán)境質(zhì)量目標的地區(qū)，應當暫停審批其新增重點污染物排放總量的建設項目環(huán)境影響評價文件。
解讀：此前審議的環(huán)保法草案規(guī)定，對超過重點污染物排放總量控制指標的地區(qū)，省級以上的環(huán)境保護主管部門可以進行區(qū)域限批。
全國人大法律委員會表示，這次根據(jù)有關方面的意見，進一步增加了重點污染物總量控制制度增加區(qū)域限批的約束性指標。“沒有完成國家確定的環(huán)境質(zhì)量目標的地區(qū)，應該暫停審批。”
中國政法大學環(huán)境資源保護法學教授曹明德認為，“大氣十條”出臺后，環(huán)保部代表國務院與各地簽署了大氣治理的“軍令狀”，并表示要問責，但并沒有法律上的具體規(guī)定。而此次，將環(huán)境質(zhì)量目標作為區(qū)域限批條件，將更有利于各地環(huán)境質(zhì)量目標的完成。
曹明德說：“據(jù)我了解，這一條規(guī)定是環(huán)保部特別提出要加上的，這條規(guī)定賦予環(huán)保部與各地對抗的底氣。”
全國人大法律委員會也表示，按照新規(guī)，根據(jù)環(huán)保部代表國務院和有關省份簽訂的環(huán)境質(zhì)量目標，如果地方在某一年或者某五年沒有達到環(huán)境質(zhì)量目標的話，也可以實行區(qū)域限批，各個地方政府達不到協(xié)議的話，這個區(qū)域的項目就不能上馬。（記者 鄒春霞）
