在當(dāng)前全國推廣PPP模式的進(jìn)程中，河南省表現(xiàn)十分搶眼。不僅從項(xiàng)目數(shù)字來看，截至今年5月底，河南省已有283個(gè)項(xiàng)目納入省級PPP項(xiàng)目庫，總投資2340億元。當(dāng)前正協(xié)調(diào)推薦的項(xiàng)目106個(gè)，有80個(gè)已經(jīng)落實(shí)社會投資主體，其中的40個(gè)項(xiàng)目已開工建設(shè)。今年7月初，更是成立全國第一支獲得國家發(fā)展改革委批復(fù)的PPP基金，總規(guī)模1000億元，成為河南省快馬加鞭推進(jìn)PPP項(xiàng)目開發(fā)的一大亮色。

洛陽市市政道橋工程PPP項(xiàng)目是該市首個(gè)落地簽約的PPP項(xiàng)目，洛陽市政府在該項(xiàng)目的識別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行等多方面都做了充足的準(zhǔn)備，為該項(xiàng)目的順利實(shí)施打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。洛陽市財(cái)政局副局長熊文博日前在第十期中國PPP沙龍中分享了自己關(guān)于該項(xiàng)目的心得體會，這也是第一次由政府方來進(jìn)行的案例分享。對于還在困惑和學(xué)習(xí)中的其他地方政府很有借鑒意義。

選擇PPP模式的三個(gè)理由

8月4日，洛陽市政府在洛陽市鉬都利豪大酒店舉辦“政府和社會資本合作（PPP）省級示范項(xiàng)目落地簽約暨市級項(xiàng)目推介會”。除了面向全國推介30個(gè)PPP項(xiàng)目外，很重要的一項(xiàng)就是舉行洛陽市市政道橋工程PPP項(xiàng)目的簽約儀式，這是洛陽市第一個(gè)落地的PPP項(xiàng)目。該項(xiàng)目包括洛陽市新街跨洛河大橋、九都路東段和濱河南路建設(shè)工程，洛陽市政建設(shè)集團(tuán)有限公司成為中標(biāo)社會資本。國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究部副部長孟春告訴中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者，他很贊同這樣由3個(gè)子項(xiàng)目組成的交通類的PPP項(xiàng)目。“因?yàn)榻煌ɑ�礎(chǔ)設(shè)施作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，它投入運(yùn)營以后收取的通行費(fèi)是收益的主要來源之一，能否實(shí)現(xiàn)預(yù)期客流量則是保證收益的決定性因素。在相鄰的區(qū)域打包的交通項(xiàng)目可以做到相互補(bǔ)充，這樣也有利于緩解高峰時(shí)期的交通壓力。”

“洛陽市政府開始接觸和了解PPP是從2012年開始的，在初期我們對于PPP項(xiàng)目的適用性也存有疑惑。”洛陽市財(cái)政局副局長熊文博如是說，“在2014年底，國家部委出臺詳細(xì)的操作指南和指導(dǎo)意見以后，我們的認(rèn)識也從量變到質(zhì)變。”

熊文博告訴中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者，他們之所以選擇市政道橋工程為首個(gè)主推的PPP項(xiàng)目，主要基于三點(diǎn)考慮。第一，道橋項(xiàng)目是市政府一直想要投資建設(shè)、已經(jīng)列入建設(shè)規(guī)劃，但苦于資金不足，一直無法落地的項(xiàng)目。“做政府想做的項(xiàng)目才有可能得到政府的支持。”孟春也向中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者表示，“社會資本應(yīng)多與政府方溝通協(xié)商，結(jié)合政府的規(guī)劃制定方案，合理的規(guī)避項(xiàng)目的違約性風(fēng)險(xiǎn)。應(yīng)當(dāng)先了解政府在中長期規(guī)劃中是否支持或者允許這個(gè)地區(qū)內(nèi)這些道路的興建，發(fā)展區(qū)域的總體規(guī)劃及現(xiàn)存的其他的交通方案都將影響道路的實(shí)施和效益。”

第二，是可控性。萬事開頭難，由于是首個(gè)PPP項(xiàng)目，無論是從資金規(guī)模還是技術(shù)難度，洛陽市政府都需要選擇可控的項(xiàng)目來充當(dāng)?shù)谝恢?ldquo;螃蟹”。“太大或太小的規(guī)模對于PPP及我們投入的精力等各方面來說都不合適。”熊文博解釋說，“該項(xiàng)目的建設(shè)投資加上運(yùn)營收費(fèi)，十幾個(gè)億的規(guī)模對于洛陽市政府是可控的。并且道路、路橋項(xiàng)目是政府經(jīng)常運(yùn)作的項(xiàng)目類型。從技術(shù)、審核、審批等各方面來說，我們也是可控的�，F(xiàn)在宣傳的項(xiàng)目很多，但真正的要將項(xiàng)目進(jìn)行落實(shí)，必須是可控的，有底的。如果是為了推項(xiàng)目而推項(xiàng)目，落地會非常難。”

 第三，具備一定的示范效應(yīng)。如果是熱力或燃?xì)忭?xiàng)目，洛陽很可能在短時(shí)間內(nèi)不會有第二個(gè)項(xiàng)目。但市政工程類的項(xiàng)目缺口大，后續(xù)還需要很多。以市政道橋工程為示范，對于其他的同類型PPP的項(xiàng)目來說，可以起到一定的示范和借鑒的作用。

政府的充分準(zhǔn)備

為洛陽市政府進(jìn)行過PPP相關(guān)操作培訓(xùn)的孟春告訴中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者，該項(xiàng)目令他印象最深刻的一點(diǎn)是政府前期工作做得非常扎實(shí)，對項(xiàng)目識別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行等方面都做了周全的考慮，并且嚴(yán)格按照財(cái)政部的操作指南，完成了項(xiàng)目的物有所值評價(jià)和財(cái)政可承受能力評價(jià)，而真正能將這些都做好的項(xiàng)目目前并不多。

首先，在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，由于PPP項(xiàng)目需要多個(gè)政府部門全方位的配合，洛陽首先成立了以副市長為組長的決策領(lǐng)導(dǎo)小組。為加快項(xiàng)目推進(jìn)，又在財(cái)政局設(shè)立了PPP工作辦公室來推動(dòng)該項(xiàng)目的進(jìn)展。最后還確立了PPP實(shí)施機(jī)構(gòu)，即由洛陽市住建委負(fù)責(zé)該項(xiàng)目的立項(xiàng)、環(huán)評、土地規(guī)劃等一系列工作。“在操作過程中，我們必須先做好組織的保證工作，之后才能開展下一步的實(shí)施。”熊文博說。

其次，在于社會資本的責(zé)任分擔(dān)上。“對于PPP項(xiàng)目，政府不能盲目地一發(fā)標(biāo)、一掛網(wǎng)、一發(fā)布就完了，而是要做很多瑣碎的工作，只有這樣才能奠定后續(xù)成功的基礎(chǔ)。”熊文博感慨地說。在該項(xiàng)目政府與社會資本合作的設(shè)計(jì)中，立項(xiàng)、環(huán)評、可研等前期工作由政府進(jìn)行，道路的拆遷是由區(qū)政府負(fù)責(zé)的，建設(shè)、投資、運(yùn)營、后續(xù)管理經(jīng)營由社會資本負(fù)責(zé)。“如果全部交由社會資本負(fù)責(zé)，第一，社會資本的投資數(shù)額不好控制，第二，項(xiàng)目實(shí)施過程中可能會出現(xiàn)很多的糾紛，完成情況和完成進(jìn)度都不可控了。”

再次，多站在社會資本角度考慮風(fēng)險(xiǎn)。“在項(xiàng)目沒有正式向社會推介之前，也就是說在開始選社會資本的時(shí)候，我們已經(jīng)把可能存在的風(fēng)險(xiǎn)和方案報(bào)給了政府先進(jìn)行明確，為后期和社會資本的合作及在合作過程中解決可能會存在的糾紛問題打下了基礎(chǔ)。這是我們從實(shí)際出發(fā)，提醒政府應(yīng)該注意的幾個(gè)環(huán)節(jié)，事先制定了運(yùn)作方案。”熊文博介紹說，項(xiàng)目發(fā)布后，得到了廣泛的響應(yīng)。于是他們又找到當(dāng)?shù)匾患移髽I(yè)，進(jìn)行“模擬實(shí)驗(yàn)”，聆聽他們對于項(xiàng)目設(shè)計(jì)的意見，充分考慮社會資本的利益。為了方便社會資本融資，洛陽市政府事先與多個(gè)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行對接，聽取他們在金融方面的看法。在與社會資本簽訂PPP合同的時(shí)候，也會有意識地考慮到金融部門的要求。

社會資本的選擇

因?yàn)榍捌跍?zhǔn)備得充分，所以洛陽市政府在選擇社會資本時(shí)，從剛開始的盲目到后來的愈發(fā)清晰與挑剔。“它是否擔(dān)當(dāng)?shù)昧碎L期項(xiàng)目的責(zé)任運(yùn)營，信譽(yù)如何，運(yùn)營管理技術(shù)、能力如何都是我們要考慮的問題。此外，如果是外地的團(tuán)隊(duì)，相比本地團(tuán)隊(duì)運(yùn)營成本會大大增加。”熊文博說。

最終，中標(biāo)的社會資本是洛陽市政建設(shè)集團(tuán)有限公司。“這是一家本地的市政集團(tuán)，50年代就開始擔(dān)當(dāng)政府項(xiàng)目的整體運(yùn)營。經(jīng)過2009年的改制，現(xiàn)在是一家民營企業(yè)。改制的過程中，它又跟政府簽訂了此前的一個(gè)道路運(yùn)營管理的特許經(jīng)營。并且它的信譽(yù)，不僅是經(jīng)濟(jì)上的，在建設(shè)、管理、施工方面，都在河南名列前茅。2014年該企業(yè)獲得了我市2014年度市長質(zhì)量獎(jiǎng)，這是洛陽市質(zhì)量管理領(lǐng)域的最高榮譽(yù)。”熊文博介紹說。

最終簽訂的項(xiàng)目合作期限為自《項(xiàng)目合同》生效之日起17年（含建設(shè)期，最長不超過2年，其中的3個(gè)工程項(xiàng)目在滿足條件時(shí)可分別驗(yàn)收）。在合作期限內(nèi)，項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)本項(xiàng)目的投資、融資、建設(shè)及運(yùn)營維護(hù)（含道路工程、橋梁工程、立交工程、管線工程、交通工程、照明工程、綠化工程及其他附屬工程等）。政府購買服務(wù)付費(fèi)現(xiàn)值為人民幣8.8億元，設(shè)計(jì)變更及預(yù)算外簽證部分優(yōu)惠率為2‰，建安投資報(bào)價(jià)為人民幣7.5億元，監(jiān)理費(fèi)報(bào)價(jià)為870萬元，可經(jīng)營性收入與市政府分成比例為75%。

 

一個(gè)地方政府的經(jīng)驗(yàn)之談： 搞PPP項(xiàng)目不能“招來企業(yè)，一推了之”