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編者按
完善垃圾處理收費(fèi)政策、改進(jìn)垃圾處理費(fèi)征收方式；對城鎮(zhèn)垃圾處理設(shè)施在土地利用年度計劃安排中給予重點(diǎn)保障；推動垃圾處理技術(shù)裝備成套化；采取政府建網(wǎng)、企業(yè)建廠等方式，鼓勵城鎮(zhèn)垃圾處理設(shè)施市場化建設(shè)和運(yùn)營……如何解決困擾垃圾處理產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)、難點(diǎn)問題在近日國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加快發(fā)展節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)的意見》有了很好的回應(yīng)。
垃圾處理系統(tǒng)復(fù)雜，涉及環(huán)節(jié)、主客體較多，管理起來非常困難。本期《聚焦垃圾圍城》邀請業(yè)內(nèi)專家，圍繞居民對待垃圾焚燒廠的態(tài)度、國產(chǎn)和國外設(shè)備的水平差距、垃圾處理補(bǔ)貼的財務(wù)風(fēng)險、市場化運(yùn)作的主導(dǎo)力量等熱點(diǎn)話題進(jìn)行探討，從認(rèn)識、技術(shù)、產(chǎn)業(yè)多層面分析行業(yè)未來發(fā)展趨勢。
如何化解爭議和矛盾？
——“垃圾處理場(廠)選址的困難短時間不會改觀。社區(qū)補(bǔ)償機(jī)制是未來改觀的拐點(diǎn)和必然發(fā)展趨勢。”
記者：居民應(yīng)對垃圾處理設(shè)施持怎樣的態(tài)度？爭議的焦點(diǎn)主要集中在哪些方面？應(yīng)該從何入手化解爭議和矛盾？
李建軍：近一段時間以來，關(guān)于垃圾處理特別是垃圾焚燒的全民討論已達(dá)到了頂峰。表面上事件的起因是垃圾焚燒廠的二惡英問題，演化到最后是垃圾焚燒廠選址，甚至是餐廚垃圾處理廠選址的問題。但我認(rèn)為，房價才是這場爭論的核心。垃圾處理設(shè)施對于房價的影響是實(shí)實(shí)在在的，沒有誰愿意看到花了一輩子積蓄買的房子，可能不僅無法跟隨大行情上漲，甚至落得賣不出去的境地。
環(huán)評報告、參觀考察、專家對話都無法消除居民對于垃圾處理設(shè)施運(yùn)營、監(jiān)管的質(zhì)疑。來自于居民的不信任感是社會積習(xí)已久的結(jié)果，短時間無法重新建立起來。
房價、二惡英、臭味、滲濾液、噪聲、灰塵、穿梭的車輛等影響或多或少，不管是規(guī)劃在前，還是居民遷入在后，給予周邊居民適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償是合理和必須的做法。偶爾會聽到專家在個別場合提及補(bǔ)償機(jī)制，但是鮮有研究和實(shí)踐。如果有實(shí)踐，也只是聽說垃圾場(廠)到了過年過節(jié)，給周圍村莊領(lǐng)導(dǎo)一些禮品。一些企業(yè)的社區(qū)聯(lián)誼活動、公關(guān)行為也會時常出現(xiàn)。
我個人建議學(xué)習(xí)臺北經(jīng)驗(yàn)。為了感謝焚燒廠設(shè)置地區(qū)居民的參與及配合，臺北市特制訂焚燒廠回饋地方自治條例。條例規(guī)定焚燒廠每處理一噸垃圾即提供200元回饋其設(shè)置地區(qū)及附近的居民，還制訂了回饋經(jīng)費(fèi)管理辦法。目前各焚燒廠均附設(shè)有設(shè)備相當(dāng)完善的多功能回饋設(shè)施，提供當(dāng)?shù)鼐用襁M(jìn)行環(huán)境教育以及娛樂、健身、集會等場所。臺灣室內(nèi)空氣品質(zhì)協(xié)會副理事長朱九龍曾說，回饋經(jīng)費(fèi)與公共設(shè)施已成為垃圾焚燒廠睦鄰友好的平臺。
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目前，垃圾處理場(廠)選址的困難短時間不會改觀。社區(qū)補(bǔ)償機(jī)制是未來改觀的拐點(diǎn)和必然發(fā)展趨勢。民眾對于環(huán)境的覺醒和行動有利于提高設(shè)施運(yùn)行和管理，有利于政府加強(qiáng)監(jiān)管和增加投資。
設(shè)備、技術(shù)還有多長的路要走？
——“代工并不能代表系統(tǒng)集成的水平，或者持續(xù)研發(fā)的能力，只是商業(yè)的一個環(huán)節(jié)。”
——“中國目前階段距離嚴(yán)格意義上的綜合處理有很長的路要走，單一的處理技術(shù)仍將主導(dǎo)市場。”
記者：垃圾焚燒領(lǐng)域的國產(chǎn)設(shè)備與國外設(shè)備的水平差距大嗎？
李建軍：垃圾處理主體設(shè)備研發(fā)方面，中國一直走兩種路線，一種是先引進(jìn)技術(shù)，消化吸收后再國內(nèi)制造，這條道路面臨著知識產(chǎn)權(quán)的問題；另外一條路線是直接研發(fā)。
曾有一位企業(yè)管理者這樣跟我說：“我們的垃圾焚燒爐是給日本某知名品牌代工的，你說中國和外國的技術(shù)有差距嗎？如果把購買外國設(shè)備的價格支付給中國民營企業(yè)，中國的設(shè)備也一樣可以達(dá)到外國的水平。”
代工并不能代表系統(tǒng)集成的水平，或者持續(xù)研發(fā)的能力，只是商業(yè)的一個環(huán)節(jié)。我國對垃圾焚燒技術(shù)的研發(fā)，無論從國家到企業(yè)，投入都是不足的，和國外相比，還是有差距的。單就垃圾焚燒爐來說，中外焚燒爐在冷爐時的鏈條間距、液壓水平上都有差別。垃圾焚燒爐產(chǎn)品涉及燃燒機(jī)理、控制系統(tǒng)、熱膨脹、機(jī)械驅(qū)動、材料、結(jié)構(gòu)、精加工等，是系統(tǒng)集成成果，要達(dá)到國外設(shè)備水平，絕不是靠簡單的仿造就能達(dá)到的。
記者：“綜合處理”還會盛行嗎？目前存在哪些問題？在現(xiàn)行生活垃圾處理技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)條件下是否具有成本優(yōu)勢？
李建軍：歐洲的填埋導(dǎo)則限制了有機(jī)物進(jìn)入填埋場的含量，旨在逐步減少可生物降解有機(jī)垃圾的填埋量，例如德國提出的2005年進(jìn)入填埋場的填埋物總有機(jī)碳控制在5%以下。因此，在這個背景下，垃圾機(jī)械生物處理在歐洲得到了有利發(fā)展。這樣的技術(shù)也在國內(nèi)冠名為“綜合處理”。“綜合處理”的概念曾經(jīng)在中國垃圾處理領(lǐng)域盛行，甚至以堆肥為主的垃圾處理項(xiàng)目也被稱之為“綜合處理”。
有報道稱，本世紀(jì)初有關(guān)部門查處了四川、安徽一批垃圾處理項(xiàng)目，絕大部分采用機(jī)械分選和生物堆肥技術(shù)，均不能正常運(yùn)行。主要原因，一是某些部門決策失誤，監(jiān)管不力；二是設(shè)計思路錯誤，技術(shù)不成熟，設(shè)備粗制濫造或盲目引進(jìn)。利用生活垃圾堆肥在我國雖然有較長時期的歷史，但效果并不好。很多垃圾處理場采取混合垃圾通過破袋、分選、篩分等前端處理工藝，垃圾分選效率低、肥料質(zhì)量差、沒有市場銷路。此類項(xiàng)目投資巨大，效果甚微，最終淪落為騙錢的工程。
以上海城投控股普陀項(xiàng)目為例，項(xiàng)目采用國外引進(jìn)的垃圾干法消化技術(shù)，但由于國內(nèi)生活垃圾成分與國外有較大差異，對混合生活垃圾的適應(yīng)性、合理性、連續(xù)性及可靠性等方面都存在許多問題，建設(shè)完成后項(xiàng)目無法連續(xù)、穩(wěn)定運(yùn)行，導(dǎo)致項(xiàng)目最終宣告失敗。然而，項(xiàng)目的失敗并沒有得到行業(yè)內(nèi)的足夠重視，因?yàn)轭愃频捻?xiàng)目似乎還在繼續(xù)。
中國城市建設(shè)研究院總工程師徐海云曾經(jīng)專門撰文論述“綜合處理”的成本。他認(rèn)為，在滿足我國現(xiàn)行的生活垃圾處理技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)條件下，生物預(yù)處理+焚燒的成本要大于原生垃圾直接焚燒的成本，而只有當(dāng)篩上物不按照原生垃圾直接焚燒的環(huán)保要求，而進(jìn)行簡易焚燒或當(dāng)作燃料并加煤混合焚燒時，才具有成本優(yōu)勢；生物預(yù)處理+填埋的成本要大于原生垃圾直接填埋的成本，而只有當(dāng)篩上物不按照原生垃圾直接填埋要求如放到堆肥場或低收費(fèi)的填埋場時，才具有成本優(yōu)勢。在現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下，所謂“綜合處理”的成本要大于直接焚燒處理成本，更大于直接填埋處理成本。
因此，生活垃圾在采用綜合處理技術(shù)時，應(yīng)加強(qiáng)垃圾分類收集，提高垃圾分類收集率。中國目前階段距離嚴(yán)格意義上的綜合處理有很長的路要走，單一的處理技術(shù)仍將主導(dǎo)市場。綜合處理技術(shù)在個別地區(qū)的示范可能會繼續(xù)推進(jìn)，例如生活垃圾的填埋、焚燒、堆肥分別處理，生活垃圾與餐廚垃圾、污泥、危險廢物的上下游銜接，地域集中規(guī)劃的模式等。
誰會更青睞非暴利行業(yè)？
——“只要政府信用不倒閉，相對而言垃圾處理的風(fēng)險是比較低的。”
——“市場化運(yùn)作可以彌補(bǔ)地方政府在垃圾處理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一次性投資的不足，是當(dāng)下政府的剛性需求。”
——“國有企業(yè)容易進(jìn)入項(xiàng)目操作難度低的市場，政府有意愿壟斷經(jīng)營。”
記者：垃圾處理企業(yè)依靠政府補(bǔ)貼的單一盈利模式是否存在風(fēng)險？它是暴利行業(yè)嗎？它更受哪些資金的青睞？
李建軍：資本市場一直以來有一個觀點(diǎn)，認(rèn)為垃圾處理企業(yè)，尤其是運(yùn)營企業(yè)，依靠政府補(bǔ)貼的盈利模式存在很大的風(fēng)險。而我認(rèn)為，垃圾處理是公益事業(yè)，是靜脈產(chǎn)業(yè)，只要市民生活產(chǎn)生垃圾，政府收稅，垃圾處理事業(yè)就不會停下。不管依靠項(xiàng)目融資、企業(yè)融資，只要政府信用不倒閉，相對而言垃圾處理的風(fēng)險是比較低的。
垃圾處理設(shè)施建設(shè)具有單體項(xiàng)目投資大，資金沉淀周期長(特許經(jīng)營項(xiàng)目一般長達(dá)25年)的特征。2002年發(fā)布的《關(guān)于實(shí)行城市生活垃圾處理收費(fèi)制度，促進(jìn)垃圾處理產(chǎn)業(yè)化的通知》(以下簡稱《通知》)是一個拐點(diǎn)，為垃圾處理產(chǎn)業(yè)化奠定了基礎(chǔ)。
《通知》明確指出，垃圾處理單位應(yīng)實(shí)行政企、政事分開，要引入競爭機(jī)制，通過公開招投標(biāo)的方式，擇優(yōu)選擇有資質(zhì)的企業(yè)承擔(dān)城市生活垃圾處理工作。積極探索特許經(jīng)營、承包經(jīng)營、租賃經(jīng)營等多種運(yùn)營方式，降低建設(shè)和運(yùn)營成本，不斷提高服務(wù)質(zhì)量。
《通知》對垃圾處理補(bǔ)貼的原則是“合理盈利”，所以，垃圾處理行業(yè)不會形成暴利行業(yè)，如果出現(xiàn)了暴利，那肯定出現(xiàn)了問題。因此，適宜一些擁有大量資金但要求風(fēng)險相對低的基金。
目前，通過 PPP(Public—Private—Partnership，公共私營合作制)模式，使用社會資本(含外國或本國國營或民營資本)參與基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、社會事業(yè)和自然資源開發(fā)項(xiàng)目已經(jīng)成為發(fā)達(dá)和發(fā)展中國家廣泛采用的方法。
記者：垃圾處理產(chǎn)業(yè)更適合市場化運(yùn)作還是由政府來操盤？
李建軍：垃圾處理設(shè)施一次性投資額較高，如500噸／日的衛(wèi)生填埋場建設(shè)投資約為1億元左右，1000噸／日的焚燒發(fā)電廠建設(shè)投資約為3.5億～5億元。
垃圾處理產(chǎn)業(yè)的主要客戶是地方政府，市場化運(yùn)作可以彌補(bǔ)地方政府在垃圾處理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一次性投資的不足，是當(dāng)下政府的剛性需求。特許經(jīng)營企業(yè)通過各種具體的PPP模式，以項(xiàng)目融資的手段完成一次性投資的募集。政府的特許協(xié)議設(shè)定，通過垃圾處理補(bǔ)貼、電價等方式，滿足企業(yè)合理的收益。
購買專業(yè)化技術(shù)和工程服務(wù)是必然的選擇，屬于價值創(chuàng)造的層面。有一些垃圾處理的單元服務(wù)，如滲濾液處理、專用車輛、沼氣利用、飛灰處理等含有較強(qiáng)的技術(shù)水平和難度，政府必須通過購買服務(wù)的名義推進(jìn)垃圾處理工作的開展。這些單元服務(wù)隨著垃圾處理各項(xiàng)監(jiān)管的嚴(yán)格，釋放的市場空間會更大。
提高效率和運(yùn)營水平是大勢所趨，屬于價值提升的隱形環(huán)節(jié)。無論是清掃作業(yè)、中轉(zhuǎn)運(yùn)輸、終端處理等工作都是大系統(tǒng)下的若干小系統(tǒng)，每個小系統(tǒng)都有相應(yīng)的專業(yè)技能、經(jīng)驗(yàn)、科學(xué)管理等要素，專業(yè)化服務(wù)的企業(yè)在滿足要求的同時，提高效率，節(jié)省資源和資金方面有相當(dāng)?shù)哪芰�，也是市場競爭的體現(xiàn)。
記者：BOT模式算不算政府招商引資？
李建軍：采用BOT方式引入資金和政府招商引資是不同的。招商項(xiàng)目能產(chǎn)生顯著的經(jīng)濟(jì)效益，給地方政府帶來稅收。而垃圾處理項(xiàng)目產(chǎn)生的主要是社會效益和環(huán)境效益，不直接產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，也不會給地方稅收帶來顯著稅收收益，不僅如此還需要政府不斷給予每噸垃圾處理補(bǔ)貼費(fèi)。有些政府“聰明”而模糊地選擇“招商引資BOT”模式，個別地方政府的垃圾焚燒項(xiàng)目甚至未公開向社會招標(biāo)，都是政府通過考察招商引資的項(xiàng)目，投資模式為BOT，此類項(xiàng)目對于企業(yè)和政府雙方來說風(fēng)險非常大。
記者：垃圾處理會不會是國有背景企業(yè)繼強(qiáng)勢瓜分水務(wù)領(lǐng)域之后的下一個目標(biāo)？
李建軍：無論是始于2008年的“四萬億”投資拉動、還是最近幾年新組建的國有企業(yè)，都或多或少對民營企業(yè)造成了沖擊。以水務(wù)領(lǐng)域?yàn)槔蟪鞘惺袌龌?xiàng)目釋放明顯減少，國有背景強(qiáng)勢進(jìn)入。全國工商聯(lián)環(huán)境服務(wù)業(yè)商會統(tǒng)計，垃圾焚燒占有率的市場排名前十位中，國有背景占據(jù)六席，純粹的民營企業(yè)擁有四席。
城市生活垃圾市場將繼續(xù)開放，但是存在國有企業(yè)加速推進(jìn)，或者地方政府組建的國有企業(yè)加快進(jìn)入的趨勢。我個人了解，國有企業(yè)容易進(jìn)入項(xiàng)目操作難度低的市場，政府有意愿壟斷經(jīng)營。從某個計劃單列市內(nèi)部已經(jīng)明確，當(dāng)?shù)厮畡?wù)市場不再開放，固廢市場保留部分股權(quán)給國有成分，未來將成立類似水務(wù)集團(tuán)、環(huán)衛(wèi)集團(tuán)等接管相應(yīng)的業(yè)務(wù)。
(受訪人為行業(yè)網(wǎng)站藍(lán)白藍(lán)網(wǎng)總編輯)
