編者按：環(huán)境商會秘書長駱建華應(yīng)邀參與由國家發(fā)改委牽頭開展的“國家生態(tài)環(huán)境治理體系研究”課題。目前，已撰寫兩份研究報告，經(jīng)發(fā)改委呈送國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志，李克強總理和張高麗副總理均在兩份報告上批示�，F(xiàn)將報告摘登如下，供參閱。

城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP模式

PPP（Public—Private—Partnership）模式，即“公私合伙”或“公私合作”模式，是指政府與企業(yè)之間，通過一定形式的民事合同關(guān)系，合作提供公共性產(chǎn)品和服務(wù)，形成一種伙伴式合作關(guān)系。亞洲開發(fā)銀行認(rèn)為，PPP模式的特征有：政府授權(quán)、規(guī)制和監(jiān)管私營部門；私營部門出資、建設(shè)和管理，提供公共產(chǎn)品和服務(wù)；公私雙方長期合作、共擔(dān)風(fēng)險和收益，提高效率和服務(wù)水平。廣義PPP，泛指政府與企業(yè)長期合作，提供公共產(chǎn)品或服務(wù)，是各種具體運營模式（如BOT、TOT、BOO、ROT、DBO、BOOT、O&M等）及其演變形式的統(tǒng)稱。這一模式在城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域得到廣泛應(yīng)用。

一、PPP模式在城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的應(yīng)用現(xiàn)狀

城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施是最早采用PPP模式的領(lǐng)域之一。2002年，原建設(shè)部頒布《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程的意見》，開始在市政公用領(lǐng)域推行特許經(jīng)營，拉開了市場化改革的序幕，創(chuàng)造了制度環(huán)境。此后，原建設(shè)部先后頒布了《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》、《關(guān)于加強市政公用事業(yè)監(jiān)管的意見》和《特許經(jīng)營協(xié)議示范文本》，為PPP模式在這一領(lǐng)域的應(yīng)用鋪平了道路。

十年來，中央和各級政府加大資金投入，鼓勵推行PPP模式，極大地推動了城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，城市生活污水處理廠數(shù)量由2002年的537座增加到2012年的3340座，城市生活污水處理率由2002年的40.0%提高到2012年的87.3%；城市生活垃圾無害化處理率由2002年的54.2%提高到2012年的84.8%，大中型城市基本做到了污水垃圾處理全覆蓋。與此同時，由于實施了PPP模式，培育了一批專業(yè)化的環(huán)境服務(wù)公司，促進(jìn)了環(huán)境技術(shù)創(chuàng)新，提升了環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和管理水平。

目前，在城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，已初步實現(xiàn)運營主體企業(yè)化、投資主體多元化、設(shè)施運行市場化，改革在不斷深化。

一是加快改組改制，實現(xiàn)運營主體企業(yè)化。目前，全國大多數(shù)地區(qū)城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施運營單位已基本完成轉(zhuǎn)制改企工作。據(jù)統(tǒng)計，2010年88.64%的城市生活污水處理廠由企業(yè)運營，僅有11.36%的污水處理廠仍由事業(yè)單位運營。

二是引進(jìn)社會資本，實現(xiàn)投資主體多元化。2003年以來，國家出臺了一系列鼓勵民間資本和外資進(jìn)入市政公用行業(yè)的政策，加快了城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐。截止目前，設(shè)市城市和縣城生活污水處理廠中采用BOT、BT、TOT三種模式引入社會資金建設(shè)的共計1550個，占總數(shù)的42.8%。“十一五”期間，在供水領(lǐng)域273個新建項目中，有65個項目由民間資本和外資參與投資，占比23.8%；在污水處理領(lǐng)域394個新建項目中，有145個項目為非國有資本參與投資，占比36.8%；在垃圾處理領(lǐng)域231個新建項目中，有60個項目為非國有資本參與投資，占比26%。

三是推行特許經(jīng)營，實現(xiàn)設(shè)施運行市場化。2004年，國家出臺了《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，對供水、污水和垃圾處理等市政公用領(lǐng)域開放市場，鼓勵民企、外企通過招投標(biāo)參與運營；在投資和運營上采取廠網(wǎng)分開、獨立核算的方式，推行特許經(jīng)營制度。據(jù)統(tǒng)計，2010年全國共建成污水處理廠3022座，其中采取BOT、BT、TOT等特許經(jīng)營模式的占42.28%。

四是制定配套政策，推動市場化改革。近年來，逐步建立和完善環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的產(chǎn)品和服務(wù)價格調(diào)整機制和收費制度。2008年以來，各地抓住CPI下行的機會窗口，紛紛調(diào)整水價，以滿足供水、污水處理設(shè)施正常運營的需求。目前，全國已有24個省、自治區(qū)、直轄市建立了污水處理收費制度，約有80%的城市開征了污水處理費。同時，國家加大資金投入力度，2008～2012年安排中央預(yù)算內(nèi)投資562.5億元，支持城鎮(zhèn)污水、垃圾處理設(shè)施及污水配套管網(wǎng)建設(shè)；2007～2010年安排中央財政“以獎代補”資金345億元，支持城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施及配套管網(wǎng)建設(shè)；兩項合計共帶動地方財政和社會資金達(dá)2500多億元。此外，還制定了鼓勵城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的優(yōu)惠用電、劃撥用地、稅收優(yōu)惠、產(chǎn)業(yè)補助等政策。各地廣泛建設(shè)融資平臺，將城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項目資產(chǎn)注入城投公司并包裝上市。同時積極探索市政債券品種創(chuàng)新，鼓勵收費質(zhì)押貸款，拓寬融資渠道。

二、城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域推行PPP模式的障礙

（一）地方政府責(zé)任缺位，影響PPP模式實施效果

PPP模式的實施原則在于發(fā)揮各方優(yōu)勢，政府監(jiān)管公共產(chǎn)品的價格、質(zhì)量及服務(wù)，雙方合理分擔(dān)項目風(fēng)險和收益，本質(zhì)上改變不了城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的社會公益屬性，政府仍對基礎(chǔ)設(shè)施的投資、建設(shè)、運營和監(jiān)管負(fù)有重要責(zé)任。但是，在實施PPP模式的過程中，一些地方政府出現(xiàn)了許多片面的認(rèn)識和做法，包括：一是對已有的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施一賣了之，把本應(yīng)由政府承擔(dān)的公共服務(wù)責(zé)任完全推給運營企業(yè)，配套管網(wǎng)等問題遲遲得不到解決，致使已建成的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施難以正常運行，或運營負(fù)荷不足。二是片面追求盤活存量資產(chǎn)，尋求以高溢價出售環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施，但溢價所得并未用于設(shè)施的維護(hù)和運營，導(dǎo)致運營企業(yè)財務(wù)負(fù)擔(dān)過重，無法保障必要的后續(xù)投資。三是因各種原因，不能按照協(xié)議規(guī)定及時足額支付服務(wù)費用，導(dǎo)致運營企業(yè)財務(wù)不可持續(xù)。四是在居民因鄰避效應(yīng)反對建設(shè)垃圾焚燒廠時，未與群眾做深入細(xì)致的溝通和交流，而把責(zé)任推給企業(yè)或有關(guān)方面專家，致使垃圾處理設(shè)施選址問題成為久拖不決的難題。

（二）環(huán)境服務(wù)價格缺乏調(diào)整機制，影響PPP模式可持續(xù)推行

環(huán)境產(chǎn)品和服務(wù)價格是市場化改革最關(guān)鍵、最核心的問題，直接影響到PPP模式能否有效可持續(xù)推行。建立合理的環(huán)境服務(wù)價格調(diào)整機制，對推動PPP模式的實施至為關(guān)鍵。比如，有些地方污水處理服務(wù)價格，并未因國家提高污水排放標(biāo)準(zhǔn)而相應(yīng)提高，也未考慮污泥處置成本，更未涉及污水處理設(shè)施的升級改造和更新維護(hù)，而是一味地要求運營企業(yè)自行承擔(dān)由此而增高的運營成本，致使運營企業(yè)財務(wù)不可持續(xù)。目前，僅有少數(shù)地區(qū)的污水處理費包含污泥處置成本，如常州市在污水處理費中每噸提取0.2元用于污泥處置，后又通過市區(qū)水價調(diào)整方案，提高污水處理費。廣州市每噸污水處理費中只有約0.04元用于支付污泥處理費用，標(biāo)準(zhǔn)比較低。而大部分地區(qū)對污泥處置費用尚無明確規(guī)定。再比如，許多地方垃圾處理服務(wù)費中，并未考慮飛灰處置成本，致使大多數(shù)垃圾焚燒廠對飛灰僅作簡易填埋，尚未達(dá)到國家規(guī)定的處置標(biāo)準(zhǔn)，引起一些地方爆發(fā)群體性事件。按照2008年頒布的《生活垃圾填埋污染控制規(guī)定》，飛灰作為危險廢物，其處理成本較高，約需800～1000元/噸，相當(dāng)于每噸垃圾中飛灰處理成本為30元。但目前許多地方由于垃圾收費機制不健全，政府從居民收取的垃圾處理費不足以彌補垃圾處理成本，需要大量的財政補貼，因而在支付給垃圾焚燒企業(yè)處理費中，基本上沒有考慮飛灰的處置費用。

（三）環(huán)境服務(wù)企業(yè)稅負(fù)較重，推高PPP項目的運行成本

在實行PPP模式以前，污水垃圾等環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的運營主體均為事業(yè)單位，由政府財政投資建設(shè)、拔付經(jīng)費運行管理，不存在繳納稅費問題。而實行PPP模式以后，運營主體轉(zhuǎn)變?yōu)榄h(huán)境服務(wù)企業(yè)，需要繳納一系列稅費，主要包括所得稅、增值稅、印花稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、車船使用稅等，其中所得稅和增值稅是主要稅種，稅率較高，推高了環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的總體運行成本。以所得稅為例，雖然國家出臺了一些針對環(huán)境服務(wù)企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，如從事符合條件的環(huán)境項目可享受所得稅“三免三減半”政策，但因環(huán)境項目經(jīng)營期限較長，多為15～20年甚至更長，6年的優(yōu)惠期限相對較短，且項目前期一般尚無盈利，本身即不需繳納所得稅，使得環(huán)境服務(wù)企業(yè)實際享受到的稅收優(yōu)惠大打折扣。

三、城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域推行PPP模式的建議

（一）盡快制定相關(guān)法律法規(guī)

盡快制定《基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)特許經(jīng)營法》，明晰政府及特許經(jīng)營企業(yè)的權(quán)責(zé)利。政府應(yīng)制定城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，在充分征求各方意見的基礎(chǔ)上由各地方人大通過，以法律的形式固定下來，保證城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的正常投資和運營；承擔(dān)污水配套管網(wǎng)及垃圾收集轉(zhuǎn)運系統(tǒng)的投資，以保障污水垃圾處理設(shè)施的正常運行；強化監(jiān)管，針對成本、價格、服務(wù)質(zhì)量、環(huán)境安全等方面建立完善的監(jiān)管機制，以提供優(yōu)質(zhì)的公共環(huán)境服務(wù)；切實履行合同責(zé)任，保障合同約定的最低處理量等指標(biāo)，及時足額支付服務(wù)費用。企業(yè)應(yīng)嚴(yán)格按照合同約定，承擔(dān)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的正常運營責(zé)任，保證處理效果達(dá)到國家及地方排放標(biāo)準(zhǔn)。

（二）完善環(huán)境服務(wù)價格調(diào)整機制

進(jìn)一步完善供水污水垃圾處理費用調(diào)整機制，定期由物價部門對成本及項目財務(wù)收支進(jìn)行核算，并對價格形成機制進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，當(dāng)務(wù)之急應(yīng)將污泥處理納入污水處理成本核算，將飛灰處理納入垃圾焚燒處理成本核算。因國家和地方排放標(biāo)準(zhǔn)提高并超過原標(biāo)準(zhǔn)或合同約定標(biāo)準(zhǔn)，致使運營企業(yè)需要對設(shè)施進(jìn)行升級改造，應(yīng)將相應(yīng)投資納入價格調(diào)整考慮因素。與此同時，因地制宜地確定垃圾焚燒發(fā)電上網(wǎng)電價政策，考慮到垃圾焚燒企業(yè)在開展垃圾分類的基礎(chǔ)上，單位垃圾發(fā)電量有所增加的因素，有關(guān)部門應(yīng)根據(jù)垃圾焚燒項目實際發(fā)電量核算上網(wǎng)電量。

（三）地方政府切實履行合同責(zé)任

地方政府應(yīng)以誠信原則履行PPP項目合同，及時足額地向運營企業(yè)支付服務(wù)費用。如政府向社會收取的環(huán)境服務(wù)產(chǎn)品費用不足以全額支付PPP項目費用，應(yīng)由地方財政兜底。地方政府應(yīng)將環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)費用納入財政預(yù)算，將維持環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施正常運轉(zhuǎn)的財政資金打入第三方支付賬戶作為保證金。對于長期不能及時足額支付服務(wù)費用的地方政府，上級政府不再批準(zhǔn)新建污水垃圾處理項目，并予公開曝光。

（四）建立財政補貼獎勵機制

考慮到中西部地區(qū)人均收入低，征收的污水垃圾處理費標(biāo)準(zhǔn)低，收繳率不高，不足以支付環(huán)境服務(wù)費用等因素，國家財政應(yīng)考慮設(shè)立專項資金，對中西部地區(qū)污水垃圾運營企業(yè)，按照實際處理量進(jìn)行補貼或獎勵。同時，對縣及縣以下鄉(xiāng)鎮(zhèn)尚未開征污水垃圾處理費的地區(qū)，應(yīng)由中央、省、市三級財政給予補貼。

（五）實施稅收優(yōu)惠政策

考慮到污水垃圾處理設(shè)施屬于提供準(zhǔn)公共物品的范疇，對于這類設(shè)施，應(yīng)比照學(xué)校、醫(yī)院等單位，免征房產(chǎn)稅和土地使用稅。同時，考慮到環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的公益特點，其投資運營企業(yè)所得稅稅率，應(yīng)比照高新技術(shù)企業(yè)按15%的稅率征收。

（六）完善特許經(jīng)營退出機制

對于運營企業(yè)因自身管理或技術(shù)原因長期達(dá)不到合同約定要求，無法按質(zhì)按量提供環(huán)境服務(wù)，政府有權(quán)依照合同約定終止特許經(jīng)營權(quán)。同時，對于長期不能及時足額支付環(huán)境服務(wù)費用，或無法履行合同約定的其它責(zé)任的地方政府，企業(yè)有權(quán)依照合同約定申請終止服務(wù)，并根據(jù)相關(guān)規(guī)定獲得補償。

（七）拓寬環(huán)境服務(wù)企業(yè)融資渠道

進(jìn)一步拓寬企業(yè)融資渠道，推行環(huán)境服務(wù)收費權(quán)質(zhì)押貸款，允許劃撥土地及地面地下附著設(shè)施抵押融資。國家政策性銀行或基金以及國際信貸等政策性資金，應(yīng)通過長期低息或無息貸款、貸款貼息等方式扶持環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目建設(shè)。鼓勵保險基金、社�；�金、住房基金等大型基金在環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投資。探索債券品種創(chuàng)新，嘗試發(fā)行項目收益?zhèn)�券。鼓勵有條件的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施投資運營企業(yè)在境內(nèi)外上市融資。

全國工商聯(lián)環(huán)境商會秘書長駱建華執(zhí)筆

2014年7月