【PPP文件】國務(wù)院通過《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》附解讀
國務(wù)院總理李克強4月21日主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，部署進一步促進就業(yè)鼓勵創(chuàng)業(yè)，以穩(wěn)就業(yè)惠民生助發(fā)展；通過《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，用制度創(chuàng)新激發(fā)民間投資活力；決定清理規(guī)范與行政審批相關(guān)的中介服務(wù)，更好服務(wù)和便利群眾。以促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)，保持經(jīng)濟穩(wěn)定增長。
會議指出，按照政府工作報告部署，開展基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營，是重要的改革和制度創(chuàng)新，可以擴大民間投資領(lǐng)域，激發(fā)社會活力，增加公共產(chǎn)品和服務(wù)供給，與大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新形成經(jīng)濟發(fā)展“雙引擎”。會議通過《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，一是在能源、交通、水利、環(huán)保、市政等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域開展特許經(jīng)營。二是境內(nèi)外法人或其他組織均可通過公開競爭，在一定期限和范圍內(nèi)參與投資、建設(shè)和運營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益。三是完善特許經(jīng)營價格或收費機制，政府可根據(jù)協(xié)議給予必要的財政補貼，并簡化規(guī)劃選址、用地、項目核準(zhǔn)等手續(xù)。政策性、開發(fā)性金融機構(gòu)可給予差異化信貸支持，貸款期限最長可達(dá)30年。四是允許對特許經(jīng)營項目開展預(yù)期收益質(zhì)押貸款，鼓勵以設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金等形式入股提供項目資本金，支持項目公司成立私募基金，發(fā)行項目收益票據(jù)、資產(chǎn)支持票據(jù)、企業(yè)債、公司債等拓寬融資渠道。五是嚴(yán)格履約監(jiān)督，保障特許經(jīng)營者合法權(quán)益，穩(wěn)定市場預(yù)期，吸引和擴大社會有效投資。
對話人：E20研究院執(zhí)行院長薛濤
北京市資略律師事務(wù)所副主任徐向東
E20環(huán)境平臺：國務(wù)院“管理辦法”，相比之前建設(shè)部的126號令，以及發(fā)改委和各省市相關(guān)文件，效力如何？
徐向東：今年1月19日，發(fā)改委就在其官網(wǎng)上發(fā)布此“管理辦法”公開征求意見稿，隨后根據(jù)意見反饋，繼續(xù)征詢了很多專家，包括清華大學(xué)一些專家的意見和建議，至今天，國務(wù)院會議通過，標(biāo)志著基本成熟和完善，可以對外發(fā)布了。
之前建設(shè)部發(fā)布的126號令，從嚴(yán)格的法律意義上說，連部門規(guī)章都算不上，只能算一個法律規(guī)范性文件。126號令從法律效力上講，無法約束地方政府。比如《北京市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營條例》，其法律效力就比126號令效力高。
而此次的“管理辦法”，至少是部門規(guī)章，相比126號令、發(fā)改委的2724號文，財政部發(fā)布的113號文，以及當(dāng)前很多部門和省市出臺的PPP實施意見、特許經(jīng)營辦法等，法律效力都高。
E20環(huán)境平臺：你對“管理辦法”如何評價？
徐向東：關(guān)于“管理辦法”，會議對于其定位有明確表述——是重要的改革和制度創(chuàng)新，增加公共產(chǎn)品和服務(wù)供給。個人認(rèn)為這個定位比較符合當(dāng)前的實際，將特許經(jīng)營上升到國家戰(zhàn)略層面，是國家治理現(xiàn)代化機制體制變革，定位很準(zhǔn)、很高。這個定位也與國家賦予特許經(jīng)營的新概念和新含義統(tǒng)一，體現(xiàn)了機制或制度方面的創(chuàng)新和變革。
特許經(jīng)營分三大類：一個是商業(yè)領(lǐng)域的特許經(jīng)營、自然領(lǐng)域的特許經(jīng)營、基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域的特許經(jīng)營。而在中國，基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域的特許經(jīng)營與我們平常講的PPP是重合，是統(tǒng)一的。
從對“管理辦法”的定位描述中，可以認(rèn)為是把現(xiàn)在的管理辦法和將來會出臺的特許經(jīng)營基本法，從戰(zhàn)略角度做了定位，即在中國特許經(jīng)營的重要性，是國家戰(zhàn)略和治理機制體制的變革的需要。
增加公共產(chǎn)品服務(wù)和供給，個人理解，實際是說特許經(jīng)營的最終目的或?qū)嵸|(zhì)，是政府為大眾采購公共服務(wù)。
對于政府來說，“管理辦法”強調(diào)了兩點：一是政府履約，強調(diào)了政府信用。另外一點嚴(yán)格監(jiān)督，強調(diào)對特許經(jīng)營項目的監(jiān)管，包含了兩層意思。
E20環(huán)境平臺：與類似政策相比，此次“管理辦法”有哪些不同？
徐向東：發(fā)布的“管理辦法”，與以前的內(nèi)部征求意見稿和19日發(fā)布的公開征求意見稿，最大的區(qū)別或增加的最新內(nèi)容是金融部分，針對PPP項目融資，文件提到了一些創(chuàng)新的融資模式，如預(yù)期收益質(zhì)押貸款、產(chǎn)業(yè)基金股權(quán)投資、項目公司設(shè)立私募基金等等，延續(xù)了國發(fā)60號文的提法，與其精神一脈相承。
站在金融機構(gòu)的角度，金融機構(gòu)今年的貸款需要放出去。站在地方政府的角度，基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)需要資金，這二者之間的橋梁，就是特許經(jīng)營模式。今年，創(chuàng)新的金融模式肯定會有突破。
我之前曾提出，今年會是PPP的突破年，其中一個就是金融機構(gòu)會有所突破，大舉進軍PPP項目，進行一些金融模式創(chuàng)新。如文件里提及的政策性、開發(fā)性金融機構(gòu)可以給及差異化信貸支持，貸款期限最長30年等，其實都是解決特許經(jīng)營項目的融資問題。只有特許經(jīng)營項目的融資問題解決了，特許經(jīng)營模式才會有大的發(fā)展。
E20環(huán)境平臺：相對于進步，“管理辦法”還有哪些遺憾需要進一步改進？
徐向東：我一直有個觀點，環(huán)保行業(yè)特許經(jīng)營實踐其實走在了其他行業(yè)的前面，包括自來水、污水處理項目，垃圾處理項目等，從建設(shè)部推行市政公共事業(yè)特許經(jīng)營開始，環(huán)保行業(yè)特許經(jīng)營得到了大力發(fā)展的。剛才提到的一些金融創(chuàng)新模式，在環(huán)保行業(yè)都有案例，如收費權(quán)質(zhì)押、收費許可背書等。
“管理辦法”有很多亮點，也有很多需要進一步落地的內(nèi)容。
第一，文件里提到的創(chuàng)新融資模式，非常好，然而也需要落地，解決與現(xiàn)有法律沖突的問題，需要制定更完善的細(xì)則。比如產(chǎn)業(yè)基金股權(quán)投資的期限與退出方式，如何更符合特許經(jīng)營長期合作的需要？
第二，文件規(guī)定要簡化規(guī)劃選址、土地、項目核準(zhǔn)等手續(xù)，說起來容易，做起來卻難。如土地問題，是特許經(jīng)營項目里最復(fù)雜的問題。特許經(jīng)營項目可否無償使用劃撥用地，是否特許經(jīng)營項目用地主體是國有企業(yè)，就可按劃撥方式供地？而特許經(jīng)營項目用地主體為非國有企業(yè)，就需要辦理辦理土地有償使用手續(xù)？特許經(jīng)營項目是否屬于以盈利為目的項目，2001年10月22日國土資源部發(fā)布的《劃撥用地目錄》是否適用？如果是出讓土地，特許經(jīng)營的招標(biāo)，能否與土地使用權(quán)的招標(biāo)拍賣掛牌程序統(tǒng)一？對此，需要土地等各個方面的法律法規(guī)進一步突破。
對于項目核準(zhǔn)，首先需要明確，特許經(jīng)營項目是屬于政府投資還是企業(yè)投資？個人認(rèn)為，如果是政府發(fā)起的特許經(jīng)營項目，在選定社會資本之前，按照政府投資的程序來辦理各種手續(xù)。一旦選定社會資本，設(shè)立項目公司之后，轉(zhuǎn)化為企業(yè)投資。按照國務(wù)院2004年7月16日發(fā)布的》關(guān)于投資體制改革的決定》，企業(yè)投資有核準(zhǔn)制和備案制。在“管理辦法”下，如何簡化項目核準(zhǔn)機制，是不需要重復(fù)審批了，還是重新走項目的核準(zhǔn)手續(xù)，不做實質(zhì)性審查，這些都需要進一步的操作細(xì)則。
另外如，文件提到“完善特許經(jīng)營價格或收費機制，政府可根據(jù)協(xié)議給予必要的財政補貼”，在具體一個項目操作如何給予？去年的國發(fā)62號文，對各種補貼和稅收優(yōu)惠政策全部進行了清理。對于特許經(jīng)營項目，如何根據(jù)協(xié)議補貼？需要進一步的細(xì)化操作規(guī)則。
而嚴(yán)格履約監(jiān)督內(nèi)容，既強調(diào)了政府信用，又強調(diào)了對PPP項目進行監(jiān)管，需要在執(zhí)行中真正落實。
個人覺得，“管理辦法”只是解決當(dāng)前對特許經(jīng)營法的急切需要�！�基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法》還在制定過程中，發(fā)改委牽頭，國務(wù)院法制辦和財政部任副組長，國務(wù)院各部門都進行了參與。這個是基本法，值得期待。
轉(zhuǎn)自：E20水網(wǎng)固廢網(wǎng)。
