長江環(huán)保集團首推“水管家”模式，共抓長江大保護
時間：2021-06-12
來源：長江環(huán)保集團
最近，“水管家”三個字正在成為一個熱詞，生命離不開水是對自然萬物的基本認識，“水管家”是什么意思、有什么內涵外延、有什么目的和意義?管什么、怎么管、管成什么樣子?在長江大保護的理論認識與實踐探索中，長江環(huán)保集團正在嘗試“水管家”這種新的治理方式，讓人與自然這個生命共同體基于水而趨向更加和諧、更高品質共生。
重點內容
“水管家”基本含義的理解
“水管家”理論背景與現實意義
“水管家”“三管”問題探索
“水管家”實施路徑與重點環(huán)節(jié)
“水管家”管控監(jiān)督與治理實效
“水管家”生態(tài)價值導向與綠色可持續(xù)發(fā)展
重點內容
最近，“水管家”三個字正在成為一個熱詞，生命離不開水是對自然萬物的基本認識，“水管家”是什么意思、有什么內涵外延、有什么目的和意義?管什么、怎么管、管成什么樣子?在長江大保護的理論認識與實踐探索中，我們正在嘗試“水管家”這種新的治理方式，讓人與自然這個生命共同體基于水而趨向更加和諧、更高品質共生。
對“水管家”基本含義的理解
“水管家”是一個簡稱。我們的理解是：流域、區(qū)域或城市水環(huán)境綜合治理和生態(tài)產品價值實現一體化生態(tài)環(huán)境管家。水是生命之源，自古以來就有九龍治水之說，以治水為核心的生態(tài)環(huán)境治理，是人類生存和發(fā)展的永恒話題。五水共治是當前治水的主流思想，水污染治理、水生態(tài)修復、水資源保護、水安全、水文化構成了水環(huán)境綜合治理的方方面面，“水管家”融合水的科學治理與以水為基礎的生態(tài)產品價值實現為一體，本質上是目標流域、區(qū)域、城市的生態(tài)環(huán)境第三方系統(tǒng)托管，既有生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)性保護、修復、優(yōu)化，又有生態(tài)環(huán)境價值的創(chuàng)新、再造與實現。
“水管家”的理論背景與現實意義
習近平新時代中國特色社會主義思想、總書記生態(tài)文明思想、綠水青山就是金山銀山兩山論、建立健全生態(tài)產品價值實現機制，這4個邏輯層次構筑了生態(tài)環(huán)境治理與發(fā)展的理論體系。習總書記在三次參加推動長江經濟帶發(fā)展座談會上，用“長江母親河生病了，而且病得不輕”、“共抓大保護，不搞大開發(fā)”、“生態(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展”、“在發(fā)展中保護，在保護中發(fā)展”、“建立生態(tài)產品價值實現機制”等重要講話精神，闡釋了生態(tài)環(huán)境治理與綠色發(fā)展的邏輯關系和實施路徑。
在共抓長江大保護的實踐探索中，我們以城鎮(zhèn)污水處理為切入點，從污水處理廠網一體化向廠網河湖岸一體化推進，逐步從單個治水項目向水系統(tǒng)、水產業(yè)、水經濟發(fā)展。長江生態(tài)環(huán)保集團作為三峽集團共抓長江大保護的核心實施主體，通過三年治理實踐經驗表明，要使水環(huán)境、生態(tài)環(huán)境根本改善，必須要從“系統(tǒng)治理、久久為功”的空間、時間辯證關系上下功夫，我們提出并堅持了系統(tǒng)治理的“163字方針”(以城鎮(zhèn)污水處理為切入點，以摸清本底為基礎，以現狀問題為導向，以污染物總量控制為依據，以總體規(guī)劃為龍頭，堅持流域統(tǒng)籌、區(qū)域協(xié)調、系統(tǒng)治理、標本兼治的原則，遵循“一城一策”，突出整體效益和規(guī)�；洜I，通過“廠網河湖岸一體”、“泥水并重”、資源能源回收、建設養(yǎng)護全周期等模式開展投資建設和運營，促進城鎮(zhèn)污水全收集、收集全處理、處理全達標以及綜合利用，保障城市水環(huán)境質量整體根本改善)，也提出了以“5個一體化”為核心內容的“水管家”體系，包括“供排雨廢循一體化、廠網河湖岸一體化、山水林田湖草一體化、生態(tài)治理與生態(tài)科研科普教育一體化、生態(tài)產品建設與價值實現一體化(含清潔能源、新能源、綜合能源)”。
“水管家”模式針對目標流域、區(qū)域、城市水環(huán)境的系統(tǒng)性問題，根據《關于加快建立健全綠色循環(huán)發(fā)展經濟體系的指導意見》(國發(fā)【2021】4號文)，探索第三方獨立機構受托治理的方式，實現整體籌劃、系統(tǒng)治理、精準投入、效率提升，以“水管家”身份為地方政府科學診斷城市水環(huán)境根本問題，提出系統(tǒng)解決方案，全生命周期統(tǒng)籌實施，在實現生態(tài)優(yōu)先的同時，以創(chuàng)新生態(tài)產品建設與價值實現一體化推進綠色發(fā)展，探索實踐在發(fā)展中保護、在保護中發(fā)展。
三峽集團定位于“清潔能源”與“生態(tài)環(huán)保”兩翼齊飛，在長江經濟帶發(fā)展中發(fā)揮基礎保障作用，在共抓長江大保護中發(fā)揮骨干主力作用。在共抓長江大保護方面致力于長江水質根本改善，沿江人口聚集地的水治理是關鍵，水治理既有高新技術的要求，也有水經濟發(fā)展與生態(tài)產品價值實現反哺水治理實現動態(tài)平衡的要求，通過“水管家”模式，既可以探索整體規(guī)劃、系統(tǒng)治理的科學治水方式，又可以與生態(tài)產品價值實現一體化推進算總賬、算大賬、算長遠賬的生態(tài)價值鏈平衡創(chuàng)新實現。探索實踐“水管家”試點，有利于集中管理、技術、人才、資金、創(chuàng)新等優(yōu)勢資源，使委托、受托雙方快速呈現出“生態(tài)環(huán)境根本改善”的治理成效。
“水管家”“三管”問題探索
所謂“三管”問題，是指以水為基礎的生態(tài)環(huán)境受托管理，管理內容和范圍(管什么)、管理思路和舉措(怎么管)、管理目標和成果(管成怎樣)分別是什么。
管理內容和范圍(管什么)
在管什么方面，首先要堅持的原則是系統(tǒng)管理，而不是碎片化管理。長江大保護初期，協(xié)助政府臨時解決短板、痛點、難點是常態(tài)，在新發(fā)展階段，高質量、新發(fā)展格局應注重系統(tǒng)性、一體化解決生態(tài)環(huán)境問題，以實現十九屆五中全會描繪的遠景目標“生態(tài)環(huán)境根本改善、美麗中國基本實現”為愿景，協(xié)助委托人創(chuàng)新、扎實、穩(wěn)步推進生態(tài)環(huán)境治理。5個方面的一體化是對管什么的系統(tǒng)性描述，只有堅持涉水及生態(tài)環(huán)境多方面的一體化、系統(tǒng)性謀劃管理，才能真正把水環(huán)境治理與生態(tài)產品價值實現有機結合，最終形成保護為了發(fā)展，發(fā)展就是保護的新格局。
1、供排雨廢循一體化。是產業(yè)鏈平衡思維，指一個流域、區(qū)域或城市，要把供水、排水、雨水、廢棄物、可循環(huán)利用資源等，由“水管家”統(tǒng)籌實施管理，是從產業(yè)鏈的角度來完成水的供給、廢水固廢回收、資源循環(huán)再利用一體化管控，以經營性產業(yè)平衡公益性民生成本支出，只有一體化才能具備持續(xù)改進、提升的動能與均衡。
2、廠網河湖岸一體化。是項目聯動治理思維，指水污染治理環(huán)節(jié)中的污水收集管網、污水處理廠、達標水排放、河湖底泥及水生態(tài)構建等相互之間形成有機整體，分而治之無法實現污染治理的整體成效。
3、山水林田湖草一體化。是生態(tài)體系系統(tǒng)化思維，指生命共同體的各方面統(tǒng)籌管理、協(xié)同發(fā)力，共同實現生態(tài)環(huán)境的根本改善，既有保護、修復、優(yōu)化，又有共同體各方面的功能、價值發(fā)揮。
4、生態(tài)治理與生態(tài)科研科普教育一體化。是生態(tài)環(huán)境治理的科技、社會屬性，指邊治理邊發(fā)展科學技術，通過科學診斷、合理規(guī)劃、技術攻關實現有效治理，同時通過科普、教育喚醒人們環(huán)境保護意識，從源頭控制，如開設“環(huán)境醫(yī)院”、“環(huán)境技術中心”、“環(huán)境科普教育、研學基地”等。
5、生態(tài)產品建設與價值實現一體化。是生態(tài)環(huán)境治理的可持續(xù)發(fā)展性，指生態(tài)環(huán)境治理不能僅僅依靠政府買單，生態(tài)環(huán)境治理的過程產品、與生態(tài)環(huán)境相關的產品，應該從價格機制、市場體系層面構建成本、收入價值鏈。例如原水供應及污水處理的產品與價格體系、生態(tài)直飲水、生態(tài)農業(yè)(畜牧、養(yǎng)殖業(yè))、生態(tài)服務業(yè)(休閑、度假、康養(yǎng)、研學)、生態(tài)資源能源業(yè)(風、光、水能源利用)等，通過“水管家”統(tǒng)籌生態(tài)治理與生態(tài)資源價值開發(fā)，實現總書記指出的“污染者付費，保護者收益”，確保生態(tài)環(huán)境治理的可持續(xù)發(fā)展。
管理思路和舉措(怎么管)
在怎么管方面，作為“水管家”要在原有管理架構“多對多”的格局之下，針對管理內容和范圍，建立溝通協(xié)調機制、機構，以問題為導向，探索技術與經濟模式，集成業(yè)界規(guī)劃、設計、建設、運維能力，通過改革創(chuàng)新實現治理目標。
1、構建新管理格局。
現行治理模式為“多對多”，城市涉水、生態(tài)環(huán)境管理涉及政府發(fā)改、財政、規(guī)劃、住建、城管、水利湖泊、森林草原、農業(yè)與農村等多個主管機構，既有的市場主體繁多，受托“水管家”需要在“多對多”格局中以“5個一體化”逐步構建新管理格局，通過與政府共抓長江大保護歸口管理專門機構“推長辦”(發(fā)改委)溝通、協(xié)調共同推進管家身份落地、管理關系理順，共同成立“水管家”領導小組統(tǒng)籌推進“水管家”工作，建立健全、指導和協(xié)調雙方合作中的關鍵機構職能、制度體系、重大事項，設置日常辦事機構，形成近、中、遠期工作計劃和方案并正式印發(fā)和實施。
2、科學規(guī)劃，一張藍圖干到底。
開展好本底調查，以問題為導向，針對痛點、難點、短板，結合中遠期目標，科學合理編制城市水環(huán)境綜合治理規(guī)劃，以規(guī)劃為根本出發(fā)點，堅持推進規(guī)劃實施。
3、探索新模式、新機制，確保技術、經濟可行。
在長江環(huán)保集團現有“163字方針”、“六新”模式機制基礎上，進一步探索聚焦五位一體的治理模式、聚焦價格機制的商業(yè)模式、聚焦政企互利共贏的合作模式，確保生態(tài)環(huán)境治理從技術層面、經濟層面可行。
4、集成能力，聚焦共抓、共建確保治理成效。
“水管家”發(fā)揮領頭雁作用，繼續(xù)以長江大保護產業(yè)聯盟為基礎，引導規(guī)劃、設計、科研咨詢、投資、金融服務、建設、運維等各方面力量參與治理，聯盟成員充分發(fā)揮各自特長，優(yōu)勢互補，形成產業(yè)合力，確保水環(huán)境、生態(tài)環(huán)境治理效率提升、目標實現。
(三)管理目標和成果(管成怎樣)
在管成怎樣方面，“水管家”具有雙重目標:高質量實施區(qū)域水環(huán)境系統(tǒng)治理、標本兼治、綠色發(fā)展，推進目標區(qū)域、城市長江大保護、生態(tài)環(huán)境建設工作取得突破性進展，成為長江大保護、國內碳達峰、碳中和典范的同時，推進長江環(huán)保集團成為當地全域長江大保護水治理產業(yè)以及生態(tài)產品價值開發(fā)主要市場主體，為沿江城市水治理及生態(tài)產品價值實現一體化“生態(tài)環(huán)境管家”樹立典型和旗幟、具備復制和推廣價值。
“水管家”實施路徑與重點環(huán)節(jié)
要實現“水管家”的模式確立、成效顯著，必須落實清晰的實施路徑，對水治理價格機制改革、生態(tài)產品價值實現等重點環(huán)節(jié)也應有合理安排。
(一)實施路徑。
1、與政府構建管家協(xié)議。以習近平新時代中國特色社會主義思想和推動長江經濟帶發(fā)展系列講話精神為指導，堅持“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”，本著“依法依規(guī)、優(yōu)勢互補、互利共贏、共同發(fā)展、風險共擔”的原則，長江環(huán)保集團與委托方簽訂“水管家”合作協(xié)議，通過協(xié)議明確合作目標、合作內容及范圍、合作實施及監(jiān)管考核方式等;合作協(xié)議在不影響委托方水環(huán)境綜合治理現有市場主體既成產業(yè)格局的前提下，長江環(huán)保集團按照政府委托管理、政府投資項目、授權經營項目、招商引資項目等管理模式依法合規(guī)開展生態(tài)環(huán)境受托管理和獲取相關存量、增量生態(tài)環(huán)境保護業(yè)務和項目。
2、組建“水管家”公司。“水管家”公司作為具體實施平臺，在政府指導、監(jiān)管下開展受托管理和業(yè)務經營項目、產業(yè)鏈投建運全生命周期經營管理。“水管家”公司可以多種形式設立，包括長江環(huán)保集團設立獨資子公司、與政府組建合資公司、戰(zhàn)略注資控股政府(或社會資本)現有平臺公司、與多元化投資主體組建控股合資企業(yè)等，為體現政府委托第三方生態(tài)環(huán)境管理機構的主導地位和作用發(fā)揮，“水管家”公司由長江環(huán)保集團主導、并表。
3、以“水管家”公司為基本運行平臺全面開展受托業(yè)務。在新管理格局(機構職能、制度體系、重大事項、日常辦事機構，近、中、遠期工作計劃和方案)之下積極擔當作為，實現托管目標。
(二)重點環(huán)節(jié)。
實施“水管家”模式，水治理收費機制改革、生態(tài)產品價值實現兩個重點環(huán)節(jié)需與委托方達成高度一致，這兩個關鍵環(huán)節(jié)決定了“水管家”公司在水治理、生態(tài)環(huán)境治理領域大規(guī)模投資與回報經濟模式的確立，長江環(huán)保集團以“保本微利”共抓長江大保護，必須在投入與產出方面確立可行的循環(huán)機制，是可持續(xù)發(fā)展的基本要求。
1、水治理收費機制改革。
2020年4月，國家發(fā)改委發(fā)布《關于完善長江經濟帶污水處理收費機制有關政策的指導意見》(發(fā)改價格〔2020〕561號)，確立了“污染付費、公平負擔、補償成本、合理盈利”的原則，完善長江經濟帶污水處理成本分擔機制、激勵約束機制和收費標準動態(tài)調整機制，健全相關配套政策，建立健全覆蓋所有城鎮(zhèn)、適應水污染防治和綠色發(fā)展要求的污水處理收費長效機制。委托與受托方共同推進污水處理收費機制改革，開展廠網基礎設施盤點和評估，形成廠網臺賬和數據庫，建立監(jiān)管資產與水價掛鉤的調整機制，合理測算和制定廠網收費價格標準。積極向國家申報廠網價格機制改革試點，爭取中央和省級資金、政策支持和優(yōu)惠，為水環(huán)境綜合治理提供資金支持，緩解地方財政困境。按照“誰污染誰付費、誰使用誰承擔、誰治理誰受益”的原則，引導付費由財政向使用者轉換，實現可持續(xù)發(fā)展，從根本上解決城市水環(huán)境問題。
2、生態(tài)產品價值實現落地。
習近平總書記2020年11月14日在江蘇省南京市主持召開全面推動長江經濟帶發(fā)展座談會上的重要講話指出：要把修復長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，構建綜合治理新體系，統(tǒng)籌考慮水環(huán)境、水生態(tài)、水資源、水安全、水文化和岸線等多方面的有機聯系，要加快建立生態(tài)產品價值實現機制，讓保護修復生態(tài)環(huán)境獲得合理回報，讓破壞生態(tài)環(huán)境付出相應代價。習近平總書記2021年2月19日主持召開中央全面深化改革委員會第十八次會議再次發(fā)表重要講話強調：建立生態(tài)產品價值實現機制，關鍵是要構建綠水青山轉化為金山銀山的政策制度體系，堅持保護優(yōu)先、合理利用，徹底摒棄以犧牲生態(tài)環(huán)境換取一時一地經濟增長的做法，建立生態(tài)環(huán)境保護者受益、使用者付費、破壞者賠償的利益導向機制，探索政府主導、企業(yè)和社會各界參與、市場化運作、可持續(xù)的生態(tài)產品價值實現路徑，推進生態(tài)產業(yè)化和產業(yè)生態(tài)化。
委托與受托方應以生態(tài)環(huán)境保護、修復為前提，依托生態(tài)環(huán)境資源，以生態(tài)環(huán)境資源變寶、廢物循環(huán)資源變寶、生態(tài)科技資源變寶為價值理念，以“生態(tài)產業(yè)化、產業(yè)生態(tài)化、資源能源化、精致空間化、跨界融合化”為五項行動指南、以“產業(yè)鏈、項目庫、工具包”為實施保障，共同探索生態(tài)產品價值實現創(chuàng)新實踐，推進環(huán)境治理與生態(tài)產業(yè)融合發(fā)展，逐步建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經濟體系，實現全面綠色轉型。
管控監(jiān)督與治理實效
為確保“水管家”模式運行順暢、治理實效目標可達，委托方可通過設置“水管家”監(jiān)督管理辦公室、績效考評辦公室和聯席專家委員會等機構組織，對“水管家”平臺進行監(jiān)督和管理，具體職責包括：“水管家”監(jiān)督管理辦公室，負責監(jiān)督“水管家”平臺推進政府重大決策部署落實，指導和協(xié)調相關重大事項;“水管家”績效考核辦公室，統(tǒng)籌建立任務考核評價體系，充分發(fā)揮考核評價的指揮棒、風向標、助推器作用，實現更高質量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)的發(fā)展;設立聯席專家委員會，聘請國內水務、環(huán)保、財務、投融資等領域知名專家，發(fā)揮專家在相關領域規(guī)劃編制、政策研究、制度建設中的咨詢作用，提高決策的科學化水平。
生態(tài)價值導向與綠色可持續(xù)發(fā)展
近日中辦、國辦印發(fā)《關于建立健全生態(tài)產品價值實現機制的意見》，建立健全生態(tài)產品價值實現機制，是貫徹落實習近平生態(tài)文明思想的重要舉措，是踐行綠水青山就是金山銀山理念的關鍵路徑，是從源頭上推動生態(tài)環(huán)境領域國家治理體系和治理能力現代化的必然要求，對推動經濟社會發(fā)展全面綠色轉型具有重要意義�！兑庖姟肪图涌焱苿咏⒔∪鷳B(tài)產品價值實現機制，走出一條生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的新路子，提出了明確意見。此前，根據中央的統(tǒng)一部署，全國已有浙江、江西、貴州、青海、福建、海南六個省和浙江麗水、江西撫州兩個地級市先后開展了生態(tài)產品價值實現機制試點，對生態(tài)產品價值實現的路徑進行了有益的探索，與此同時學術理論界也正在進行深入研究。
推動長江經濟帶發(fā)展領導小組辦公室印發(fā)《關于支持浙江麗水開展生態(tài)產品價值實現機制試點的意見》，認為《麗水市生態(tài)產品價值實現機制試點方案》貫徹落實了習近平總書記在深入推動長江經濟帶發(fā)展座談會上的重要講話精神，堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，有利于形成可復制、可推廣的經驗�！兑庖姟芬笞⒅卦诮r值核算評估應用機制、建立生態(tài)產品市場交易體系、創(chuàng)新生態(tài)價值實現路徑等方面深入開展探索。生態(tài)系統(tǒng)生產總值(GEP)是我國評估區(qū)域生態(tài)產品價值的重要指標，由中科院生態(tài)環(huán)境研究中心提出，包含生態(tài)系統(tǒng)產品價值、生態(tài)調節(jié)服務價值和生態(tài)文化服務價值三方面。
浙江麗水經驗突出量化評估，建立生態(tài)產品價值的核算體系。出臺相應核算技術辦法、明確價值核算的原則要求、算法指標和技術路線，實現GEP核算全覆蓋并發(fā)布GEP核算成果。突出路徑創(chuàng)新，健全生態(tài)產品價值的實現體系。一手抓制度創(chuàng)新，構建形成一套生態(tài)產品價值實現制度體系;一手抓實踐創(chuàng)新，充分尊重和激發(fā)基層首創(chuàng)精神，及時把基層在具體實踐中探索形成的成功經驗做法上升固化為制度成果，并推動制度創(chuàng)新與實踐創(chuàng)新良性互動、互促并進。突出雙向發(fā)力，拓寬生態(tài)產品價值的轉化通道。堅持政府和市場雙向發(fā)力，出臺生態(tài)產品政府采購和市場交易管理辦法，樹立保護者受益、使用者付費、破壞者賠償的利益導向，進一步完善“政府引導、市場運作、多元參與”的長效機制。
“水管家”模式包含配合托管方全面探索生態(tài)價值導向與綠色可持續(xù)發(fā)展，確保水環(huán)境治理與生態(tài)產品價值實現做出特色、值得推廣。
“水管家”模式研究小結
“水管家”模式以綠色新發(fā)展理念四個邏輯層次為理論基礎，以長江經濟帶水環(huán)境綜合治理、生態(tài)產品價值實現存在的共性問題、個性問題、可持續(xù)性發(fā)展問題為現實出發(fā)點，以流域、區(qū)域、城市的生態(tài)環(huán)境全域綜合診斷、整體謀劃、系統(tǒng)治理、根本改善為中心任務，實施過程聚焦“管家”身份落實、政企聯合協(xié)調管控到位(機構、體系、實施方案)、市場化產業(yè)鏈平臺公司執(zhí)行(管家公司)，一方面有利于委托方爭取優(yōu)質資金、技術、人才集成、加快“生態(tài)環(huán)境根本改善、美麗中國基本實現”步伐、推動以生態(tài)價值為導向的“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”內循環(huán)高質量發(fā)展;另一方面有利于三峽集團“共抓長江大保護”快速落地投資見成效、真正實現“在共抓長江大保護中發(fā)揮骨干主力作用”。
作者介紹：
長江生態(tài)環(huán)保集團有限公司黨委委員、副總經理 李貞勇
